广西民族自治县立法协商历史考察和经验启示

何文钜

摘 要：协商是开展民族自治县立法的重要经验、重要原则和重要方法。广西在开展民族自治县立法协商工作中，形成了“两导”“两全”“两多”“一坚持”的基本经验，得出了民族自治县立法协商本质是一项民族工作、建立完善协商机制是民族自治县立法工作的基本要求、民族自治县立法的制定和修改以及修订是充分协商的结果、协商民主是实施民族自治县立法的重要推力等启示。正确处理一致性和多样性关系，通过协商找到全社会意愿和要求的最大公约数，促进科学立法和民主立法进而实现良法善治，是广西建立和完善民族自治县立法协商机制的核心要义。

关键词：自治县；立法协商；历史；经验

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2018.03.017

[中图分类号]D921.8 [文献标识码]A [文章编号]1009-0339（2018）03-0085-07

一、问题的提出

立法权是宪法和民族区域自治法赋予民族自治县的一项自治权利。中央一再强调，要把宪法和民族区域自治法的规定落实好 [1]。如何保障民族自治县依法行使立法自治权，切实提高民族自治县立法工作效能，既是贯彻落实中央关于民族工作重大决策部署的基本要求，也是学术界和民族自治县立法工作者一直在探究的问题。协商民主内涵由于与我国民族自治县立法的民主内涵高度契合，因而协商民主在推进民族自治县科学立法中的作用越来越被人们重视。改革开放特别是进入新世纪新阶段以后，民族自治县需要协调和处理的各种利益关系更加复杂。与此同时，20世纪90年代以来，民族分离主义以及由此带来的民族冲突、暴恐活动在世界范围内风起云涌、此起彼伏，成为世界关注的一大焦点。在国内，对民族区域自治理论、政策、制度和法律法规不自信的声音也时有出现，给民族自治县立法活动带来了消极影响。我们要通过全面深化改革，有序扩大各有关方面在民族自治县立法中的参与、沟通与协调，解决上级国家机关与民族自治县在法规政策衔接中的不和谐现象，不断巩固和发展中华民族大团结。

广西是我国少数民族人口最多的自治区，2018年迎来自治区成立60周年，民族区域自治的经验弥足珍贵。目前，广西共有民族自治县12个，先后制定了自治条例、单行条例和变通补充规定等民族立法25件。广西民族自治县的实践证明，民族区域自治是多民族统一中国在国家结构形式上的正确选择，民族自治县立法协商本质是一项十分重要的民族工作，社会主义协商民主是开展民族自治县立法的重要经验、重要原则和重要方法。

二、 广西民族自治县立法历史变迁

广西在实施民族区域自治之初，就已经开展了民族自治县立法的探索。1984年10月1日《中华人民共和国民族区域自治法》颁布，标志着民族区域自治法治化建设进入新时期。1988年1月，广西壮族自治区人民代表大会（以下简称“自治区人大”）在原人大常委会民族委员会的基础上成立了人大民族委员会。民族委员会根据人大常委会的立法工作部署，制定了民族立法计划，积极协助和指导民族自治县做好立法工作，广西民族自治县立法活动得到了蓬勃发展。

（一）广西民族自治县自治条例立法的历史变迁

1988年11月24日，罗城仫佬族自治县自治条例获自治区七届人大常委会六次会议批准，成为广西第一个正式颁布实施的民族自治县自治条例。1989年，共有7个民族自治县的人大通过了自治条例并报请自治区人大常委会审批，分别是龙胜、金秀、三江、融水、都安、巴马和隆林。除巴马和隆林在1990年1月才获自治区七届人大常委会批准外，其他5个民族自治县的自治条例都于1989年获批实施。1990年，环江、恭城、富川3个民族自治县的人大通过了本县自治条例并获自治区人大常委会批准。防城各族自治县自治条例于1991年8月17日获自治区七届人大常委会二十四次会议批准。最后一个颁布实施的是大化瑶族自治县自治条例，于1991年12月获自治区七届人大常委会二十六次会议批准。

1992年邓小平视察南方讲话和党的十四大召开之后，随着社会主义市场经济的建立，广西民族自治县制定自治条例面临的环境发生了巨大变化。为此，自治区人大常委会从1994年开始着手推动民族自治县自治条例的修改工作。1995年修改并得到自治区人大常委会批准的有融水和龙胜2个民族自治县，1996年有罗城、恭城，1997年有金秀、三江、富川，1997年通过并报批、1998年获批的有隆林，1999年有大化，巴马和都安则于2002年修改并获批准。

党的十八大以后，各民族自治县又与时俱进地对自治条例进行了修改。2013年9月，环江毛南族自治县自治条例修订稿获自治区十二届人大常委会六次会议批准，同年获批的还有富川瑶族自治县自治条例。罗城和巴马的自治条例修订稿同时在2014年7月自治区十二届人大常委会十一次会议上获批准，都安、隆林的自治条例分别于2015年5月、12月的自治区第十二届人大常委会十六次、二十次会议上获得批准，金秀瑶族自治条例修订稿在2016年9月自治区十二届人大常委会二十五次会议上获批准，最新获批的是2017年5月自治区十二届人大常委会二十九次会议通过的融水、大化两个民族自治县的自治條例修订稿。

（二）广西民族自治县单行条例和变通补充规定的立法历史变迁

在20世纪50年代，广西就有部分民族自治县根据当地民族的政治、经济、文化等特点开展了有益的探索。例如，1952年金秀瑶族自治县人大通过了决议，准备制定单行条例。遗憾的是，由于立法经验和社会调查不足而流产。20世纪90年代以后，随着社会主义市场经济的建立和发展，广西民族自治县经济社会的发展环境发生了巨大变化，一些民族自治县根据自身的实际情况，以经济立法为重点，制定了一批单行条例和变通补充规定。

单行条例方面，1997年7月25日，龙胜各族自治县和恭城瑶族自治县的森林资源管理条例在自治区八届人大常委会二十九次会议上获得批准。制定有单行条例的民族自治县还有金秀、三江、大化、罗城、巴马和富川。其中，金秀瑶族自治县制定了3件，分别是《金秀瑶族自治县森林资源管理条例》《金秀瑶族自治县旅游管理条例》《金秀瑶族自治县野生植物保护条例》；三江侗族自治县制定了2件，分别是《三江侗族自治县城镇道路管理条例》和《三江侗族自治县少数民族特色村寨保护与发展条例》；大化、巴马和富川各制定了1件，分别是《大化瑶族自治县水电站库区移民安置条例》《巴马瑶族自治县巴马香猪产业保护条例》和《富川瑶族自治县富川脐橙产业保护条例》。变通补充规定方面，隆林、三江、罗城各制定了1件，分别是《隆林各族自治县执行〈中华人民共和国森林法〉补充规定》《三江侗族自治县实施〈中华人民共和国森林法〉的补充规定》《罗城仫佬族自治县实施〈中华人民共和国森林法〉的若干规定》。

三、广西民族自治县立法协商的基本经验

回顾历史，广西民族自治县立法活动始终将协商作为重要工作原则和工作方法，形成了鲜明的广西特色。党的十八大以来，社会主义协商民主广泛多层制度化发展赋予了民族自治县立法协商新的内涵，推动了理论创新和实践创新。总的来说，主要有“两导”“两全”“两多”“一坚持”的基本经验。

（一）党委领导，人大主导

自治区党委高度重视民族自治县立法工作，按照中央关于民族工作重大决策部署，站在全区民族工作大局的高度进行了统筹协调，对在民族自治县立法工作中开展协商进行了周密部署。各民族自治县党委根据本县的实际情况，多次召开专题会议进行研究，在具体的民族自治县立法协商活动中发揮党委领导的作用。各级党委对民族自治县立法协商的领导主要是政治上的领导，特别是在政治原则、政治方向和重大方针政策方面的领导。通过政治领导，保证党的理论、方针、政策在民族自治县立法协商活动中得到有效的贯彻落实，保证民族自治县立法协商活动始终沿着正确的方向前进，进而从根本上保证民族自治县立法的正确性和科学性，实现立法初衷。在党委的统一领导下，由立法部门主导协商工作。在民族自治县立法实践中，具体立法协商工作的组织者和参与人都存在多样性。从目前情况看，至少有四种组织、机构或部门具有组织者的资格，一是各级党委及其组成部门，二是立法机关及其专委会，三是政府法制部门或被赋予立法职能的部门，四是人民政协。可以看出，立法协商参与者广泛，可以是党委、人大、人大的专门委员会、政府事务部门、政协等机构和部门，也可以是专家、立法调整涉及的利益关系人代表等。但是，只有立法部门在其中起主导作用，亦即是各民族自治县的人民代表大会以及有权审批民族自治县立法的自治区人大常委会，立法部门始终扮演主导的作用。

（二）全程协商，全面参与

民族自治县立法的产生程序既有一般地方立法的共同特点，也有自身的特殊之处。其中，涉及立法协商的主要有两个阶段的程序：民族自治县人大立法阶段的程序和自治区人大常委会批准民族自治县立法阶段的程序。在民族自治县人大立法阶段，程序主要有制定立法规划（计划）、提出立法议案、起草、审议、表决和通过。在自治区人大常委会批准民族自治县立法阶段，主要有审议、表决和通过几个程序。在这两个阶段，立法协商贯穿始终。在民族自治县立法活动中全程开展协商，各有关方面人员全面参与，拓宽了各有关方面有序参与立法的途径，保证了民族自治县立法符合法律规定和地方实际且得到上级国家机关和有关方面的支持与帮助，提高了立法的实效性。

（三）多重保障，多种形式

广西民族自治县立法协商是有多重法律和政策作为保障的。我国宪法规定，人民依照法律规定通过各种途径和形式管理国家事务、经济文化事业和社会事务。我国立法法明确 “保障人民通过多种途径参与立法活动”，《广西壮族自治区立法条例》第八十条也予以了明确规定。党的十八大以来，习近平多次强调在治国理政时要在人民内部广泛商量。同时，在中央颁发实施的多个文件中，也都明确要在立法中开展协商工作。例如，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》规定“深入开展立法协商”[2]，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也明确要“健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商”[3]，《关于加强社会主义协商民主建设的意见》则要求“深入开展立法工作中的协商”“广泛听取各方面的意见和建议”[4]，2017年《“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划》等也将协商民主建设与贯彻党的民族政策结合起来部署，为民族自治县立法协商提供了政治、政策和制度的多重保障。广西民族自治县在开展立法活动过程中，注意运用多种形式，如座谈、论证、听证等进行沟通和协商。例如都安瑶族自治县自治条例修订小组通过召开座谈会、研讨会、征求意见会以及在都安电视台、都安密洛陀报、都安政府网公布等方式，听取全县19个乡镇30多个县直单位以及社会各界人士、老干部代表和部分人大代表的意见。

（四）坚持实践创新和理论创新相统一

坚持实践创新和理论创新相统一是广西开展民族自治县立法协商的一条重要经验，也是重要的原则和方法，在促进广西民族自治县立法协商工作中起到了十分重要的作用。例如，从广西实践探索民族区域自治开始，鉴于民族自治地方与上级国家机关的有效协商是民族自治地方自治权利得以实现的重要保证，广西的理论界和民族立法工作者都十分重视民族自治地方与上级国家机关之间的关系协调问题研究。广西在民族自治县立法中之所以如此重视自治区有关机构和部门与民族自治县的沟通协调，与厚重的理论研究积淀分不开。

四、广西民族自治县立法协商的启示

透析广西民族自治县立法协商的实践探索，可以得出以下四点启示。

（一）民族自治县立法协商本质是民族工作

立法是宪法和法律赋予民族自治县的重要权利。按照我国关于中央与地方立法权限配置的规定，民族自治县立法权利主要包括依照当地民族的政治、经济和文化的特点制定自治条例、单行条例，对上级国家机关不适合本地实际情况的决议、决定、命令、指示，在报经该上级国家机关批准后变通执行或停止执行。这些权利的获得，源于宪法、民族区域自治法、立法法等赋予民族自治县的自治权利。也就是说，立法权是民族自治县自治权利的一部分，民族自治县立法协商活动的产生是建立在民族自治县立法自治权的基础之上的，民族自治县立法协商在本质上是一项民族工作。

（二）建立完善协商机制是民族自治县立法工作的基本要求

民族自治县立法工作是民族工作与立法工作的结合体，既有立法工作的一般特征，也有民族工作的鲜明特色。我国民族自治县的立法自治权有制定自治条例、单行条例和变通执行或者停止执行不适合本地实际情况的上级国家机关的决议、决定、命令和指示两项。这两项权力的行使都强调两个问题：第一，两者的重要依据都是民族自治县的实际情况，前者是当地的政治、经济和文化特点需要，后者则是上级国家机关的决议、决定、命令和指示与地方实际不符；第二，两者都要经过上级国家机关的批准方可生效。民族自治县立法无论是符合本地实际情况，还是要得到上级国家机关的批准，都必须建立完善的协商机制予以保障。

（三）民族自治县立法的制定、修改和修订是充分协商的结果

广西民族自治县立法的制定、修改和修订从来都是经过充分协商才得以产生的。以广西第一个民族自治县自治条例为例，在起草的过程中，罗城仫佬族自治县人大多次派出领导小组和起草小组成员外出学习、调研和协商。1984年9月草案初稿完成后先后召开了20多次座谈会征求意见，进行了3次大的修改。1985年4月根据河池地委提出的5个方面意见进行了修改，1986年10月根據自治区人大民族委员会的意见进行了修改，1987年4月根据自治区人大转达的自治区党委办公厅的5条意见再次进行修改。修改完善后，自治区党委办公厅又委托自治区人大常委会组织召开自治区有关厅局领导会议征求意见，自治县派领导参加了会议，会后根据会议的意见又对草案进行了修改。1988年7月，再次组织力量对草案进行了较大幅度的修改。经过多次的征求意见、协商和修改，1988年11月，罗城仫佬族自治县自治条例终于获得自治区人大常委会的批准，并报全国人大常委会备案。又如隆林各族自治县自治条例的制定，草案先后提请县人大常委会初审2次，交县人大初审2次，报县委和四家班子初审2次，自治区人大民族、法制两个专委会，自治区党委统战部和自治区民委也多次参加起草和修改工作的讨论与协商。从起草初稿到得到自治区人大批准，隆林各族自治县自治条例草案先后七易其稿[5]。

（四）协商民主是实施民族自治县立法的重要推力

在实施广西民族自治县立法的过程中，协商民主发挥了十分重要的作用。以人才培养问题为例，各民族自治县立法都予以了明确规定。这些规定的内容主要是在选拔领导干部时，坚持在同等条件下优先选拔少数民族干部，使少数民族干部在各级领导班子中所占比例与少数民族人口大体相适应。在招录国家机关公务员、企事业单位工作人员以及招录选调生时，根据实际情况，对少数民族考生实行适当加分、单设岗位、同等条件下优先录取等政策。在少数民族聚居区招录基层公务员时，研究制订特殊考录政策，定量定向招录少数民族考生。如巴马瑶族自治县在落实该县自治条例时，经与上级有关部门协商，自治县县直初中、高中和职业学校招生时，对贫困、边远地区的瑶族考生，采取全录取入学办法，切实解决瑶族学生失学问题；自治县在招录公务员时，可以划出一定比例的名额定向招录本县少数民族报考人员。

五、余论

民族自治县立法协商是中国共产党持续推进马克思主义民族理论中国化的伟大成果，本质是民族工作，正确把握我国的基本国情和民族自治县的民族实情是建立和完善民族自治县立法协商机制的重要基础。正确处理一致性和多样性关系，通过协商找到全社会意愿和要求的最大公约数，促进科学立法和民主立法进而实现良法善治，是广西建立和完善民族自治县立法协商的核心要义。广西在开展民族自治县立法协商的实践探索中形成的基本经验和得出的基本启示，为中国的民族自治地方立法协商提供了厚重的广西积淀。

民族自治县立法协商既是一项有着厚重历史积淀的民族工作，同时又是一个较新的研究课题。广西在民族自治县立法协商工作方面已具有较好的基础，随着全面依法治国战略的深入开展、民族区域自治制度的不断完善和社会主义协商民主广泛多层制度化的发展，相信广西民族自治县立法协商活动将会更加规范、更加高效，广西民族区域自治的法治基础将会越来越牢固。

[参考文献]

[1] 中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会在北京举行[N].人民日报，2014-09-30（01）.

[2] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[J]. 求是，2013（22）.

[3] 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[J]. 中国法学，2014 （6）.

[4] 中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》[J].中国政协，2015（4）.

[5] 覃乃昌.广西民族自治地方立法研究[M].南宁：广西民族出版社，2002：89—91.

责任编辑：潘宏纹