绿色信贷政策的演进、影响及发展

◎ 文/王遥 张家亮

绿色信贷政策的演进、影响及发展

◎ 文/王遥 张家亮

金融资源的合理配置对推动实体经济转型升级、实现可持续发展有着极其重要的作用，也是银行业防范信贷风险、加快转型发展的必由之路。作为发展中国家，我国如何实现金融资源特别是信贷资源的合理配置显得尤为重要。在内外因素的共同推动下，绿色信贷政策应运而生。所谓绿色信贷政策，是指通过银行监管框架，将来自环境、监管以及社会评价等的影响内化为银行信贷风险和成本，在银行信贷环节增强风险识别能力，进而利用银行信贷的杠杆效应和传导机制，通过支持或限制对企业的贷款以及贷款存续期的监督，引导企业转变经营观念和生产方式，间接促进资金向能够产生节能减排、清洁生产等环境效益的部门配置。

由非制度约束到指引性制度约束的演进

我国的绿色信贷政策经历了从民间和企业自发约束到逐渐形成指引性制度约束的发展过程，并在支持节能减排、引导产业转型、提高企业环保意识等方面发挥了重要作用。但是，作为第一个以制度方式确立绿色信贷政策的国家，我国的绿色信贷政策鲜有先例可循，必须结合国情不断摸索。

1.发挥金融机构作用应对环境问题的呼声高涨

近年来，我国经济虽然保持高速增长，却是高排放、高污染、低能效的粗放式增长，致使环境遭受严重破坏，承载能力几近极限。同时，我国的环境保护法律约束力较弱，企业的违约成本较低，大量环境违法行为的发现主要依靠环境行政执法等事后监督方式，往往直接导致相关企业关停，从而使银行信贷风险加大，影响社会稳定和经济安全。因此，围绕环境产生的经济和社会问题引起了政府和社会各界的高度关注。

20世纪90年代开始，国内非政府组织就已参与和监督金融业投资项目。如何通过金融力量促进经济、社会的可持续发展，成为国际社会共同探讨的重要议题。鉴于国内、国际环保和社会发展的需要，以及我国金融业逐步与国际金融规范接轨的需要，制定我国绿色信贷政策的呼声渐起。但是，当时仅有少数银行（如国家进出口银行和中国银行）内部制定了与环保相关的政策，且均未对银行业产生普遍性的影响，即该政策的施行既没有形成识别和应对环境风险的约束性规范，也缺乏衡量和引导信贷资金流向绿色产业的制度性规范和标准。

2.信贷业务的特点使其成为落实绿色金融政策的入手点

与发达国家基于市场自发调控相比，我国金融监管部门对市场的监管力度较大，与市场力量形成相辅相成的影响力。我国监管部门承担着发挥政策监管和金融机构的双重作用，既要通过促进信贷资源的合理配置推动实体经济转型升级、实现可持续发展，又要防范银行业信贷风险、加快行业转型发展。同时，由于银行表现与其业务规模、领导考核等指标息息相关，我国银行业金融机构又有遵循部门监管制度要求的意愿和传统，从信贷源头引导资金流向可行性较大。因此，在监管部门的推动下，在银行信贷领域具有自愿性且有社会力量主导的软约束的基础上，逐渐形成了指引性的制度约束。

2007年以来，银监会主导陆续出台了《节能减排授信工作指导意见》（2007）、《绿色信贷指引》（2012）以及《关于绿色信贷工作的意见》（2013），对节能减排的授信以及银行绿色信贷的政策界限、管理方式、制度建设、能力建设、流程管理、内控管理、信息披露以及监管政策作出了相关规定。其中，不仅明确提出绿色信贷的概念，还指出了绿色信贷重点支持的领域、对“两高一剩”企业的谨慎贷款、建立和完善环境和社会风险评估体系、对绿色信贷进行MRV（测量、报告、核实）等诸多发展方向。

在上述制度的基础上，我国监管部门不断尝试配套制度建设。目前主要包括4个方面：

（1）银监会首创“绿色信贷统计制度”，不仅对银行绿色信贷总量进行监测，还测算这些贷款带来的二氧化碳减排量和能耗节约量。

（2）不断完善绿色信贷考核评价体系，拟在《银行业金融机构绩效考评监管指引》中设置社会责任类指标，并起草制定《绿色信贷实施情况关键评价指标》，探索将绿色信贷实施成效与银行机构高管人员履职评价、机构准入、业务发展、监管评级等监管方式挂钩。

（3）为加强环境保护、安全生产、产业政策调整等信息对金融信贷的指导作用，银监会与环保部初步建立环保信息共享机制，积极开展与辖内环保、安监、工信、工商等主管部门的信息交流与共享工作，建立了较为畅通的信息共享渠道，为银行信贷决策、资产质量安全提供了重要支撑。

（4）推动激励机制出台，与发改委、财政部沟通多次并已达成一致，共同出台对绿色项目的税收优惠或者贴息等激励措施。

绿色信贷政策具有广泛而深远的影响

在我国金融体系中，间接融资比例占到80%以上，而银行作为间接融资的最主要中介，是引导我国经济结构转型的强大力量。发展绿色信贷的目标是加强环保部门和金融监管部门的联动，以强化环境监管保护信贷安全，以严格信贷管理促进环境保护，通过加强对企业环境违法事件的经济制约和监管，改变企业环境守法成本高、违法成本低的现象，促进信贷资金向资源友好、环境友好方向配置。

经过较长一段时间的摸索，我国的绿色信贷政策及相关配套制度以规范的监管政策、明确的统计监测、科学的考核评价和有效的激励问责，督促、引导银行业金融机构合理分配信贷资源，积极调整信贷结构，切实支持绿色经济、低碳经济、循环经济，有效防范环境与社会风险，从而实现防范银行机构信贷风险和支持实体经济可持续发展的双赢局面。

1.通过信贷传导机制将环境成本内部化

对企业来说，其一，高能耗、高污染发展模式不可持续，环境、能源成本提高，环境保护税征收等财税措施均能直接影响到高排放、高污染企业盈利能力。其二，近年来我国出台一系列节能减排、应对气候变化的政策措施，尤其是钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工等生产型企业能耗、环保、资源综合利用的准入门槛提高，是否满足环境保护的要求成为重要标准，意味着高污染、高能耗企业将面临国家实施低碳发展战略带来的退出风险。其三，公众环保意识增强和以碳关税为代表的国际供应链要求，促使产品市场需求向更加低碳、绿色倾斜，否则不仅影响我国企业的市场声誉，也将进一步降低我国出口产品附加值，对产品竞争力造成巨大影响。

2.利用金融手段落实对落后产能和高污染行业的经济制约

我国生产型企业在绿色行为的转变速度方面落后于银行，这是因为约束生产型企业的环境监管执行力度较弱，相对而言，银行业在绿色信贷指引的规则指导下，已经在绿色信贷领域作出了诸多努力。随着相关细则和激励机制、考核评价体系的出台，绿色信贷政策大大推动银行业的执行力度，进而对企业的环境违法行为进行经济制约。按照绿色信贷相关规范的要求，根据企业和项目在环保标准及产业发展政策等方面的执行程度，研判申请企业和项目在环境和产业发展方面的风险状况，金融单位可以分别作出不予提供信贷、限制信贷、信贷优惠等决定。

3.利用信贷导向促进企业把握绿色发展机遇

实施绿色信贷有助于帮助企业把握发展机遇，其一，利用具有支持倾向性的信贷资金支持技术改造，从而达到节约资源能源、提高能效、节约成本的目的。其二，利用成本低廉的信贷资金，尽快向绿色低碳模式转型，借助大量促进绿色经济增长的经济刺激措施出台，发展可再生能源。其三，绿色信贷等体现环保导向的政策可以提升公众环保意识，进而增加绿色消费需求，促进新兴行业的产生和发展。

我国的绿色信贷政策仍有极大发展空间

根据银监会统计，2013年全行业的贷款余额为71.9万亿元，而绿色信贷余额为5.2万亿元，占比约为7.2%。纳入统计的信贷总量中能够符合绿色信贷政策预期效益的部分比重仍然不高。其原因在于目前我国绿色信贷政策不是强制性的制度安排，激励机制亦尚未出台，政策可操作性有待提高，而银行出于追求短期财务利益目的对“绿色信贷”没有给予充分重视。因此，从信贷规模以及信贷对企业融资的重要性看，支持绿色信贷规模扩大、质量提高的相关政策仍有较大的发展空间。

1.进一步定位监管主体与市场主体的作用

明确环保部门、金融监管部门以及以利润为导向的银行机构在执行绿色信贷政策中的分工。

（1）强调由监管机构承担监管风险、完善信息披露、释放产业信号以及完善信贷风险实现防范所必需的环境信息渠道，而银行负责识别申请企业存在的环境风险、监管风险，通过控制信贷投放将环境风险内部化，同时通过识别产业政策信号，向绿色效益的行业配置资金。

（2）环保部门建立并完善环保信息库，与金融监管部门形成有效的信息共享和畅通反馈的双向交流机制。商业银行可以借助环保部门的力量，加强贷款风险管理，补充银行信用信息数据库，强化“以法治贷”意识；同时，环保部门也可借助商业银行的力量，强化环境监督管理，严格信贷环保要求，促进节能减排。

（3）银行监管部门监管的不是环境风险，更不是直接代替市场主体直接配置资源，而是要将防范因环境风险和产业发展风险给银行信贷造成的风险作为直接着力点，提示银行识别相关风险，鼓励银行信贷投向绿色产业以获得稳定、安全和高额回报。

2.进一步提高绿色信贷政策的可操作性

现有银行监管部门的意见类规范相对较为详细，环保部门对于环境监察执法方面的规则也逐渐完善，对于信贷申请作出许可、限制或否决的判断依据较为充分。但是，仍有两点内容需要引起重视：

（1）对于如何鼓励信贷资金流入绿色环保产业或者其他能够产生环境效益的行业，仍需要完善相关规范和标准，如绿色环保行业的准入、技术、能耗、排放等具体标准和技术性政策。

（2）金融监管部门需统一绿色信贷的监督和评估机制，避免各银行在绿色信贷政策贯彻执行上存在差异。作为判断融资对象内在环境和社会风险过程中不可缺少的工具，完善相关技术性政策和标准能够显著增强银行执行绿色信贷政策的可操作性。

3.进一步增强制度的约束力

绿色信贷政策不仅限于解决银行信贷风险问题，还肩负协调产业发展需求的目标。

（1）目前，我国环境保护的制度规范以法律为主，位阶相对较高，而绿色信贷政策以指引性、自愿性的软规范为主，执行过程中较多地依赖金融机构的“自觉”和“社会责任感”，缺乏法律硬约束力。

（2）从政策目标来看，不仅需要在环境监督、金融监管、产业规划等方面均具有较强的制度约束力，还要求将上述方面行政资源在一个较高的制度规范位阶上加以整合。

4.进一步理顺绿色信贷配套激励机制

在当前经济条件下，传统产业增速降低，而新兴产业尚不足以支持企业利润快速增长，银行机构特别是地方商业银行承担着巨大的利润增长压力，使其不得不支持投资规模较大且为银行主要盈利来源的“两高一剩”企业，以避免对银行盈利造成影响，银行自主执行绿色信贷政策的意愿较低。

（1）迫切需要通过绿色低碳项目的税收优惠、对相关贷款的贴息以及政策性基金等扶持方式，加强对银行提供绿色信贷的支持。

（2）与激励机制密切相关的内部环境和能力建设等问题也是绿色信贷发展的重要基础。银行机构必须考虑如何设计出适应绿色信贷模式特点的内部利益机制，以解决绿色信贷项目风险高、周期长等特点与银行短期行为倾向之间的矛盾，同时提高职员对环境和社会风险评价能力。

（作者单位：中央财经大学气候与能源金融研究中心）

编辑：田佳奇