公众参与社会治理制度化创新的思考

◎ 文/胡仙芝 曹胜

公众参与社会治理制度化创新的思考

◎ 文/胡仙芝 曹胜

从社会管理到社会治理，虽一字之差，但体现了党的十八届三中全会提出的新要求、新部署；体现了由“管理”转变为“治理”的深刻含义和丰富内容；标志着由传统社会体制向适应时代发展要求的现代社会体制转变，即通过深化体制改革和管理创新逐步实现国家社会治理的现代化。这是党对人类社会发展规律、对中国特色社会主义建设规律认识的新飞跃，是社会建设理论和实践的创新发展。

社会主义和谐社会的构建离不开社会参与，国家治理和社会治理体系概念的提出给公众参与社会治理赋予了更加重要的地位和政治意义。社会治理意味着公众参与体系需要更快地完善，对现实中的公众参与渠道和路径提出了旺盛的需求，对制度化、组织化的参与提出了具有现代政治意义的规范，对公众参与的制度和途径提出了迫切期待。社会治理工作格局中，公众参与是一个重要维度，是一个重要环节，也是目前最为薄弱和最需要加强的环节。

社会治理中的公众参与及其组织化

社会治理实际上是多种主体共同参与并实现治理的过程和机制，在社会治理中，更需要突显的是以公民为本位的社会成员自组织化的参与式治理。从社会治理的角度对公众参与进行具体考察，依照公众参与方式不同，大致分为两种类型。

1.以个体化的方式参与治理活动

在这种参与方式中，公民以积极行动的方式参与政府治理的决策、执行等活动，发挥个体性的政治功能，如公民听证、公民投诉（举报）、公众接触、公民调查等。

2.以组织化的方式参与治理活动

在这种参与方式中，公民首先基于某种特定的身份特征参与到特定社会组织中，而后以社会组织为单位介入到社会治理活动中。组织化的参与方式相较个体化的参与方式来说，具有结社化、制度化、秩序化的特征，因此更具有社会治理创新的制度功能。

我国公众参与社会治理的进程及其特征

1.公众参与社会治理的历史进程

依据公民参与规模、制度空间及自主意识上的差异，我国公民参与社会治理的发展历程划分为动员型公民参与、自发型公民参与和理性自主型公民参与3个阶段。

（1）动员型公民参与（1949-1978）。这一阶段以我国公民参与自主意识薄弱、参与的愿望和能力不强、公民参与的原因多受政治领导人的号召和鼓动为特征。

（2）自发型公民参与（1978-1989）。公民的自主意识开始苏醒，自主参与的愿望逐渐强烈。这一时期，公民参与重新得到了制度化的保障。1982年重新制定和修改的《宪法》从制度上再次确认了公民的基本权力，使公民的政治权利在宪法的高度得到保障。社会组织发展势头迅猛，但呈现无序状态。

（3）理性自主型公民参与（1989年以来）。伴随着社会经济飞速发展，政治民主化扩大，教育文化不断普及和深化，公民生活的自主性逐渐增强，公民参与的形式也逐步增多。在此时期，公民参与的手段呈现多样化的态势，公民参与的激励因素不断增加，管理呈现复杂化的趋势；政府主动引导公民有序参与，公民参与的制度化保障进一步得到增强；随着公民参与范围的扩大，由公众参与为主走向社会管理，社会组织发展迅猛，无论在城市和农村，社会自治、个人自治的民间组织都得到了足够的发展空间。

2.公众参与社会治理的特征

（1）从公众参与社会治理的表现来看，参与热情与冷漠并存。社会转型时期，由于公民意识的觉醒、政治民主化程度的提高，极大地推动了我国公民的公众参与水平，公众参与热情逐步提高，他们通过多种形式和渠道有序地、主动地参与政治，表达意愿，促进了公民与政府间的沟通，促进了我国政治民主化的进程，推动了我国政治的发展。但与公众参与热情相反，也存在着一定的政治冷漠现象，有些公民由于受历史运动的政治挫折影响，对政治产生恐惧心理；有些公民由于受“惟经济”观念的影响，对政治抱有厌恶心理；有些公民，尤其是广大农民由于经济文化水平较低，致使公众参与能力低下。这些政治冷漠现象的存在，影响了我国政治现代化的进程。

（2）从公众参与的组织化形式来看，正式组织与自治组织并存。我国公众参与的正式组织载体主要有：各级党组织，各级人大，各级政协、工会、共青团、妇联、职代会等，公民通过参加这些政治组织及其活动，以参与国家政治生活。与此同时，随着政治、经济体制改革的深入发展，我国形成了大量公众参与的自治组织载体，如各种形式的行业性、商业性联合会、权益性协会、群众自治组织等，公民依托这些自治组织参与政治，开辟了公众参与的新渠道，推动了公众参与的发展。

（3）从公众参与的具体行为方式来看，制度化方式与非制度化方式并存。制度化参与是指公民的公众参与和政府对公众参与的管理都依据法治原则，以法律规定和确认的形式和程序进行的参与方式。主要有参与选举、参与结社、参与表达等，它能保证公民公众参与的制度化、法律化、经常化、秩序化，这是现阶段我国公民公众参与的主要方式。与此相反，社会转型时期，由于公众参与机制还存在不完善的地方，少数公民存在一些非制度化的参与方式，如“抵制性参与、过激参与、过分扩展的参与乃至暴力参与”等，影响了我国的政治秩序和政治稳定。

（4）从公众参与的动机来看，政治取向与利益取向并存。现阶段，由于我国公众参与主体的复杂性，导致不同层次的公民有着不同的参与动机与要求。大部分公民的公众参与动机具有政治取向，他们关注国家和民族的命运和前途，关心政治事务和社会事务，以期通过公众参与来反对官僚主义、政治腐败和社会不公现象，实现社会的公平正义，推动政治民主化进程，这是我国公民公众参与的主流方向。但也有少数人的公众参与动机具有利益取向，他们参与政治的主要目的是为了影响政府活动，以获取更多的自身利益。

存在的问题及对策建议

1.公众参与社会治理存在的主要问题

因利益多元化、表达需求多样化而导致政治参与制度建设不足、政治狂热和政治冷漠同时存在、政治理性表达不足、政治宽容文化有待建设等，显示了我国公众参与社会治理存在多方面的问题。其中最主要的有：公众参与社会治理缺乏制度规范、公众参与社会治理有效性不足、参与社会治理的公众主体意识能力不足、公众参与社会治理的组织化程度较低、公众参与机制不健全导致非制度化参与等。

2.公众参与社会治理的制度构建

公众参与社会治理，不是无组织、杂乱无章的，而是有序的参与。必要的制度通道和社会组织是公众有序参与的必备条件。政府与公众应当是建设性的合作伙伴，共同承担社会治理的责任。这不仅可以降低政府管理社会的成本，提高管理效率，更重要的是可以建立公民与政府间的相互信任，维护和实现公民的政治权益。

（1）完善公众参与社会治理的制度规范。努力扩大公民有序参与的制度性渠道，改革和完善民主决策的制度机制，使听证、公示、咨询、责任等制度真正发挥实际的效果；完善公众参与的立法，以立法形式保障公众参与的权利，规范公众参与的程序、主体、范围和效力等内容；通过规范的制度、透明的程序，扩大公众参与程度，改进公众参与中出现的问题；通过制度安排降低公众参与社会治理的门槛、拓宽公众参与社会治理的渠道。

（2）培育公众参与社会治理的意识能力。针对各种社会问题，公民个体化或组织化参与可以利用自身的优势和特点，积极主动地解决存在于自己生活中的问题。具体而言，其一，通过价值观念的倡导鼓励公众参与治理。要从有利于公众参与的实效入手，对社会治理中涉及到的信息、程序、方式等予以公布，并通过适当方式对公民及其组织的参与活动予以指导。如在座谈会、听证会之前，可视需要对参加者进行一定的帮助和培训，帮助他们了解相关法律知识和背景，强化公众对参与立法重要性的认识，提升公众参与社会治理的技巧与能力；通过选择一些具有影响力的社会治理成功案例与公众共同探讨、交流，政府应设立专门的社会治理公众意见受理机构或服务平台，并定期向社会公布。其二，提高社会组织参与社会治理的专业化水平。其三，提高公众自我教育的能力，倡导社会治理自治。

（3）着力提升公众参与社会治理的组织化水平。组织化的公众参与能够在个体的公民与整体的国家之间形成沟通的桥梁纽带，提升政府与公民在社会治理过程中的合作水平和绩效资本。社会组织通过创设交流对话的环境，整合不同的意见和诉求，培育社会宽容和理性行动的心理基础，进而通过理性化的交流，使得民众与政府之间的对话和交流更为顺畅，防止“民粹主义”的倾向，使交涉的政治化程序成为可能。因此，提升公众参与社会治理的组织化水平对于公共治理绩效的提升至关重要。

其一，充分发挥人民团体的社会治理功能。具体内容包括：注重与政府有关部门沟通、协调、合作，进一步取得政府的支持，同时加强与业务主管部门和其他政府部门的联动合作，畅通渠道，搭建更多、更大的实践平台和载体；更新观念、准确定位，深化对人民团体发展规律和社会治理作用的认识，以发挥好引领、示范、监管、培育等职能作用为立足点，服务社会治理需求；积极探索新的运行机制，在运用科学管理方法的基础上，探索实践市场化、社会化机制体制和运作方式，注重凝聚、吸纳、整合社会力量和社会资源，在与政府分工合作、优势互补、联动共享中实现共赢；在加强和创新社会治理的进程中，成为有效、有利、有为、有位的新型社会治理重要载体，为推进社会治理科学化水平发挥更大的作用。

其二，着力提升基层群众自治组织的社会治理水平。“社会千条线，社区一根针”，许多社区服务中心肩负着包括税收、治安、社会保障、社会福利、社会救助、就业、卫生、防疫等多种服务功能，这种服务实际上也具有自我管理的功能，随着社会发展，人们的维权意识不断增强，围绕权益保护产生了一些权益纠纷，这就需要从基层自治组织开始，建立解决问题的基层机制，同时通过社区生活使人们逐步认识，公民意识不仅包括公民权益，也包括公民义务和公民责任。

其三，创新公众参与社会治理的组织制度。政府要为公众参与社会治理提供空间和条件，如建立公众意见反馈机制，让公众提出解决各种社会问题和社会矛盾的观点和方案，使公众合理的意见得到政府采纳，同时将政府对公众意见的回应公开化、制度化，进而提高公众参与的积极性；建立健全社会治理绩效评估机制，建立顺畅和有保障的利益协调、表达机制，建立社会矛盾化解机制，让公众参与社会矛盾的协商与解决，形成有效的社会治理格局，增强政府与社会组织之间的分工协作以及不同社会组织间的相互配合，形成公共服务和社会治理合力；鼓励和支持社会组织在政府主导下参与社会治理和公共服务，把通过社会组织自律可以解决好的、不必由政府承担的事项交给社会组织，充分发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用；运用财政金融手段调节和引导社会组织活动，通过税收优惠鼓励或限制社会组织活动；坚持以社会需求为导向，通过项目购买、项目补贴、项目奖励等方式，发挥社会建设专项资金引导作用，支持社会组织参与社会建设和社会治理；坚持培育发展和管理监督并重，分类管理、区别对待，突出重点、动态管控，规范社会组织运行过程，充分发挥枢纽型社会组织的桥梁纽带、发展龙头、服务平台作用，推进社会组织健康有序发展；加大社会组织人才建设力度，规范社会组织工作人员行为，引导各类社会组织加强自身建设，提高自律性和诚信度，增强社会组织管理社会、服务社会的能力。

（作者单位：胡仙芝，国家行政学院科研部；曹胜，中国行政管理学会）

编辑：田佳奇