信访工作中的法治问题

□ 中央文明办专职副主任、国家信访局原副局长 徐令义



信访工作中的法治问题

□ 中央文明办专职副主任、国家信访局原副局长 徐令义

法治是破解信访难题的根本之路。做好新时期的信访工作，必须更加注重运用法治思维规范信访工作，推进信访工作法制化，从根本上解决信访难题，维护群众合法权益。

法治是人类政治文明的重要成果，是治国理政的根本方式，也是做好新时期信访工作的基本遵循。在党的十八大报告中，法治是强调得比较多的一个词。在报告前三个篇章中，指出了存在的“社会治安、执法司法等关系群众切身利益的问题较多”，强调要“坚持依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务”，要“提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”，要在小康社会建成之时实现“法治政府基本建成”的目标，“实现国家各项工作法治化”；在推进政治体制改革的篇章中，强调“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”，“保证人民依法享有广泛权利和自由”，要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”；在加强社会建设的篇章中，强调“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，比较以往，多了一个“法治保障”。这些重要论述，表明了未来的中国，党更加强化依法执政，政府则要建成法治政府，法治将更加广泛深入地贯穿于整个经济生活、政治生活、社会生活、文化生活；表明了人民的各项权利和权益，将更加充分地依法受到尊重和保护；表明了党的干部特别是领导干部，要切实提高运用法治思维和法治方式化解矛盾、维护稳定的能力。这些重要论述，为推进信访工作制度化、规范化、法制化提出了新的更高的要求。

一、依法按政策是处理信访问题的重要原则

2005年国务院颁布实施的《信访条例》，规定了信访工作的五项原则，一是方便信访人原则，二是坚持属地管理、分级负责和谁主管、谁负责原则，三是依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合原则，四是治标和治本相结合原则，五是责任原则。在《信访条例》作出规定的基础上，2007年中共中央、国务院下发了《关于进一步加强新时期信访工作的意见》强调，要坚持依法按政策解决问题，切实维护群众合法权益。今年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》要求，各级国家机关及其工作人员要严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责。因此，在做好信访工作的过程中，依法按政策是其中一条重要原则；在处理信访问题时，绝不能突破法律底线、不能随意跨越政策界限，要使办理的信访事项经得起法律与政策的衡量与检验，并在依法信访和依法处访两个方面，同向推进信访工作的依法治理。

一方面，要依法按政策认真解决群众合理诉求。对于信访工作者来说，对人民群众高度负责，集中体现在对老百姓信访反映的问题切实做到件件有着落、事事有回音，并根据“四种情况”进行实事求是、合法合情合理的处理，即：①法律法规和政策有明确规定的，依法按政策抓紧解决；②对群众要求合理、但法律法规和政策没有明确规定或规定不够完善的，抓紧研究制定和完善法律、政策；③对群众提出的应当解决、但因客观条件不具备一时难以解决的问题，主动说明情况，向群众解释清楚，取得群众的理解和支持，同时积极创造条件适时妥善予以解决；④对群众提出的不合理要求，进行说服教育、法律法规及政策宣传、积极引导。法律法规和政策是判断是非、衡量各种诉求是否合理的准绳，工作中应严格掌握政策界限，确保“两个不能”，即：不能突破法律法规和政策规定，不能因突破界限为求得一时一事的解决而引起攀比和新的矛盾。

另一方面，要积极引导信访群众依法按政策维护自身权益。《信访条例》对信访人提出诉求规定了“三个不予”：一是针对越级上访问题，规定了信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理；二是针对涉法涉诉问题，规定了对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理；三是针对诉求无理的，规定了请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，不予支持。对于这些规定，在信访工作的实践中必须认真贯彻执行，同时还要积极主动地向群众讲清楚、说明白，按照《信访条例》的要求，进一步规范信访人的信访行为，积极引导信访人依法有序信访。

依法按政策处理信访问题，需要始终怀着深厚的群众感情。现在，有的干部害怕群众上访，遇到上访群众特别是信访群体性事件，往往感到束手无策，或者是退避三舍，或者是敷衍了事。这反映出干部的群众路线、群众观点问题。有地方曾发生过“千人集体下跪求见市长”的事件，市长未能及时与群众面商，被网络广泛传播。市长对此事件处置失当，造成不良影响，承担责任是理所当然的。在实际工作中，我们也会遇到这种情况。一旦碰到信访群体性事件，首先不要怕群众，要敢于和善于做群众工作。比如，2010年下半年，国家信访局就曾遇到过类似情形，8月份大连金澳港务有限公司集资户400多人、9月份部分辽宁小煤矿主等，分别在国家信访局机关门前下跪，当时情绪十分激烈。对此，我们积极主动地与上访群众见面，按照工作预案，先将上访人分批转送到分流劝返中心，国家信访局以及有关省、市驻京工作组共同组成接访组，认真接待上访群众，组织有关地方依法、文明劝返接回上访人员，最后事态得到及时稳妥控制。从这些事例中我们可以得到启示，那就是做好信访工作，必须有群众观点、有群众感情，强化依法按政策办事的理念，使之成为想问题、办事情、作决策的一项基本遵循。

二、运用法治思维和法治方式处理信访问题

习近平总书记强调指出，要善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题。新一届政府成立后，国务院修订了工作规则，一个重要的变化，就是突出强调全面建设法治政府。信访工作作为党和政府的一项重要工作，要坚持依法行政，严格按照法律法规办事。这些年，各地各部门认真落实《信访条例》，信访工作法制化建设成效很大，但还有很多需要改进的方面。比如，有的地方漠视信访人的合法权益，采取“拦卡堵截”的办法对待正常上访群众；有的信访人法制观念淡薄，缠访闹访，甚至无理取闹；有些地方对个别人的信访违法行为一味迁就、处置不到位，导致“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”。这些问题如果长期存在下去，必然会损害法治的权威，严重冲击正常信访工作。为此，需要按照依法治国的要求，进一步将信访工作纳入法制化轨道，强化用法治思维和法治方式做好信访工作的意识。当前，重点是在三个方面下功夫：

一是在推进涉法涉诉信访改革上下功夫。党的十八届三中全会提出，把涉法涉诉信访纳入法制轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。“改革涉法涉诉信访工作”作为2013年政法工作“四项改革”之一，目的就在于，要把依法维权与依法办事有机结合起来，引导涉法涉诉信访问题在法制轨道内妥善解决，确保群众的诉求解决得更好、信访秩序维护得更好。《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》要求，严格实行诉讼与信访分离，把涉法涉诉信访纳入法制轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。作为信访部门，主要任务是按照中央改革的要求和《信访条例》的规定，严格实行诉讼与信访分离，全力支持政法机关依法处理涉法涉诉信访问题，协助政法机关做好相关教育疏导、帮扶救助、终结案件出口等工作，切实维护司法权威。同时，对于涉法涉诉信访问题，通过进一步完善诉讼、仲裁、行政复议等法定诉求表达方式，使合理合法的诉求都能通过法律程序得到解决。

二是在依法规范信访秩序上下功夫。严肃信访工作纪律，进一步强化责任追究，督促各地各部门依法开展信访工作，坚决纠正粗暴对待群众正常信访活动的错误做法。加强信访法制宣传教育，依法惩治信访违法行为，通过采取舆论曝光、以案说法和专项治理等多种方式，引导群众依法理性地表达个人诉求，坚决遏制“以闹求解决，以访谋私利”等不正常现象。要针对一些地方信访秩序混乱，对信访人的过激、违法行为缺乏规范制约的问题，严格按照《信访条例》对围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆等6类行为的禁止性规定，由公安机关依法采取必要的现场处置措施，切实维护好正常的信访秩序和社会秩序。

三是在推动完善信访法律法规上下功夫。之前，很多专家学者包括地方和部门的同志谈到，2005年修订的《信访条例》已经实施8年，信访工作面临的形势和任务已经发生了很多变化，应该应势而动、顺势而为，适时启动信访立法工作。目前，国家信访局按照有关要求，围绕加强信访法制化建设，已经进行系统调研，组织力量对《信访条例》实施以来的情况进行检查，总结经验和不足，提出完善信访法制化建议。

三、于情于理于法处理信访突出问题及群体性事件

信访突出问题及群体问题或群体性事件，是近年来经常发生的问题，是因一部分利益诉求相同的信访群众或即时组成或松散组合或有组织集合起来，向政府或向另一个群体激烈表达诉求和抗争对抗的事件，是处理难度最大、处理不好影响最广、危害最深的突出性社会矛盾和冲突。

处理信访突出问题及群体性事件，于法是根本，但要于情、于理、于法几个方面的融通融合。比如，1994年8月，温州地区遭受了历史上百年未遇的特大台风灾害。地处风口浪尖的永嘉县七都镇，台风过后更是一片凄惨不堪的景象。永嘉县委、县政府迅速会同七都镇全力抗台救灾。重建家园的首要任务是把台风摧毁的低标准海塘建成高标准海塘。在建设海塘的过程中，镇干部与村干部及村民因海塘的具体走向观点不同发生争执、扭打冲突，结果一名镇领导干部被当地群众打断3根肋骨。当地派出所将行凶肇事的2名群众抓到县公安局。而当地群众千余人集结镇政府大院内围攻干部，打砸公物，要求放人。面对这种情况，县委决定：不派公安干警驱散群众、营救干部，先放人平息事态，后深入调查、据实处理。深夜，县公安局长护送2名被抓群众回到七都镇，群众才慢慢解散，事态平息。第二天一早，县委主要领导召集政法系统及七都镇党政主要领导召开会议，详细分析事因，研究下一步工作，着眼于严重自然灾害过后的实际情况，既要保护干部和妥善处理群体性问题，又要安抚灾后群众情绪、继续修好海塘以抵御再次来临的台风危险，决定派镇党委书记、镇长及6名老公安人员组成的工作组当天进驻该村，开展分别谈话、调查摸底，对煽动群众围攻的，对殴打干部的，对严重损坏公物的等几种类型的人员，分别情况，区别轻重，作出处理。

从处置七都镇台风过后群体性事件的过程中，可以得到以下启示：一是要照顾群众情绪。群众情绪在各种不同情况下有其特殊的表现形式。有的地方长期干群关系不融洽，稍有事因便“火着干柴，一烘而起”；有的是涉及群体利益（哪怕是不正当的群体利益），容易以利益为轴心结成利益“共同体”，形成“有福共享、有难同当”的利益集团而不可轻易化解；有的是遇有天灾，容易借天灾发泄不满情绪，天灾演变为人祸。因此，要充分考虑重大灾害过后的实际情况，考虑“天灾”容易引发“人祸”的秉性关联，从社会心理学群体冲突的抑制，从不伤群众“雪上加霜”感情的宽容，从对大多数群众情绪的理解，转入对少数人的教育处罚，使问题得以平稳妥善解决。二是不轻易动用“警力”。动用警力，非到“关键之处”不用，非常难以把握，容易把群众推向对立面，并且使用警力往往留下“后遗症”，使一件突发事件在当地成为一种不光彩的“历史”。党委和政府与群众的关系，在理论上是鱼水关系，干群是“公仆”与“主人”的关系；但在实践上，党委、政府又是国家政权的象征，赋予管理经济社会事务的职能。除寓管理于服务之外，对群众的教育尤其是对一些不明事理的群众的教育，也是必要的。倘若离开了教育这个中心环节，片面强调“领导权威”，动不动就“兴师动众”，即便是问题解决了，但社会效果往往不佳，人们对此的评价也容易众口不一，进而影响党委、政府的威信。故此，要慎用警力或不用警力，多用当地干部、用有经验的领导干部来化解社会矛盾。三是寻求宽严相济的“软着陆”途径。处置群体性事件要审时度势，把握火候，该宽则宽、该严则严。群体性事件的“群体”，往往具有多元动机、多元利益、多种心态、多种思想情绪。只有“软着陆”了，才能清醒地识别它，区别它，从而抓住重点，照顾一般，打在要害处，“顾”在多数上。反之，如果领导者的头脑冒火、心理不冷静，势必使群体性事件现场火上加油，场面往往容易失控，造成无法挽回的损失。为此，该宽的时候就要“放回”少数人，照顾多数人；该严的时候，又要重新处罚，“文似看山不喜平”。“软着陆”了，事由还可再调查，处理措施还可再完善，使该教育的得到教育，该处罚的得到处罚，该法办的得到法办，以冷静的头脑、清楚的事实、充分的法律依据，使处理的事件经得起时间、历史和实践的检验。四是处理问题本地化。谁去处置突发性事件？诸多的实践告诉我们，要依靠那些熟知本地情况的，与本地群众有一定感情基础的，能与群众老乡之间进行沟通对话的老公安、老机关、老乡镇干部，即善于做群众工作的“老群众工作者”。他们讲“土”话、打比喻、认父辈、明事理，是联系群众的直接桥梁，是介入群体性事件的捷径，比较一般的干部有特殊的优势。把这样的优势开发利用起来，能够达到“处理问题本地化”、就地解决问题不反复的有效目的。

四、更多地用民主公开的方式做好信访工作

民主是法治的基础，法治是民主的保障。大量的信访工作是群众性的工作，处理的是人民内部矛盾。解决人民内部矛盾，必须讲究方式方法，以理服人。毛泽东同志在1957年发表的《关于正确处理人民内部矛盾的问题》一文中，十分强调处理人民内部矛盾要用民主的方法、协商的方法。毛泽东同志在肯定浙江“枫桥经验”时强调，少捕人，多协调，调解好，大有益。实践证明，用民主的方式化解矛盾、协调纠纷，仍然是我们当前最主要、最基本、最有效的方法，是做好信访工作最常用、最普遍、最管用的方法。对此，必须坚持并常用常新，善于从群众工作的方法上以情感人，采取民主的方法以理服人，达到协调为主、化解矛盾、稳定一方的效果。

一方面，要总结推广运用民主方式解决矛盾的好经验。新时期的信访工作，要大力总结推广新的民主方式和载体。近年来在实践中涌现出的，诸如基层干部陪访制、信访代理制、信访听证会制度、民情沟通日制度等民主议事制度，需要大力推而广之，使其在县乡基层化解矛盾中发挥更大的作用。比如，党的十八大报告中，提出要“建立健全重大决策社会稳定风险评估机制”，这意味着信访工作要广泛地参与其中、反映实情，发挥决策参考作用。河南省渑池县建立信访评估制度，从源头上预防和减少信访问题的发生，是个好经验好做法，对此，中央信访联席会议推广了这个好制度。随后，有关地方和部门加以学习借鉴，在实际工作中不断与时俱进，研究解决遇到的新情况新问题，初步探索建立重大社会决策、重大工程社会稳定风险评估机制，提出对涉及群众切身利益的重大社会决策和重大工程项目，不仅要进行经济效益评估，看该不该干，还要进行社会稳定风险评估，看能不能干，坚持尊重大多数群众的意愿，从源头上预防和减少群体性利益矛盾的产生。

另一方面，要大力推进民主、公开的信访工作改革。当前，信访工作面临着负重爬坡、攻坚克难的艰巨任务，需要在完善体制、创新发展上狠下功夫，需要针对时弊勇于实践、深化改革、合力攻坚。当前，国家信访局正在按照中央的要求，大力推行“阳光信访”，旨在更好地接受群众的监督和评判。一是实行网上受理信访制度。这是三中全会明确提出的信访工作制度改革的一项重要内容。2013年7月1日，国家信访局全面放开了网上投诉受理内容，5个月来进展顺利，受理的13万多件次网上投诉事项，办理率90%以上，到期办结率67%。下一步，还将依托互联网，尽快建立起一个横向到边、纵向到底的全国网上信访受理平台，形成“网上受理、网下办理、网上回复”的信访事项办理机制，引导群众多上网、少走访，让“数据多跑路、群众少跑腿”，逐步把网上信访作为解决信访问题的主渠道。二是建立信访事项办理群众满意度评价体系。目的是把信访事项的受理、办理和结果都通过网络公开，实现信访事项的“可查询、可跟踪、可督办、可评价”，把评判权和监督权交给群众，通过倒逼机制，强化责任主体的责任，全力推动问题解决，提升信访工作的公信力。三是改进完善考核措施。2013年全国“两会”以后，改进了非正常上访通报方式，由“大排名”改为“点对点”，整体上反映是好的，但也有少数地方认识存在误区，以为不搞数量排名，就可以不重视了，导致非正常上访大幅反弹。要对责任不落实、工作不到位、非正常上访问题突出的地区进行重点管理，视情约谈相关省（区、市）领导，帮助扭转被动局面。要会同综治办，对工作不落实、效果不理想的重点地区发函，实行挂牌督办、限期整改。要督促地方根据综治办增加解决进京非正常上访工作考评权重的有关要求，进一步抓好相关基础工作，真正起到推动责任落实、促进工作到位的效果。四是完善信访事项复查复核机制。信访事项“终而不结”是困扰信访工作的一大难题。为解决这一问题，国家信访局正在研究制定有关意见，旨在指导各地各部门依据《信访条例》，规范、有序地开展信访事项复查复核工作，实现已终结信访事项的有序退出，真正做到“案结事了”。

总之，法治是破解信访难题的根本之路。做好新时期的信访工作，必须更加注重运用法治思维规范信访工作，推进信访工作法制化，从根本上解决信访难题，维护群众合法权益。