积极稳妥推进城镇化 促进城镇化健康发展

□ 中央财经领导小组办公室副主任 杨伟民



积极稳妥推进城镇化 促进城镇化健康发展

□ 中央财经领导小组办公室副主任 杨伟民

城镇化是有约束条件的，一是自然条件，二是资源环境承载能力，三是经济社会发展水平。所以，推进城镇化要有历史耐心，要因地制宜、合理布局，不要把提高统计意义上的城镇化率作为硬任务，不能靠行政命令层层加码、级级考核，不要急于求成、拔苗助长，更不要去搞大跃进、大干快上、一哄而上。

城镇化是走向现代化的必由之路，是全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴躲不开、绕不过的重大任务。中央高度重视城镇化工作，习近平总书记多次作出重要指示，中央财经领导小组进行了专题研究。2013年12月，在我们国家历史上首次召开中央城镇化工作会议，明确了推进城镇化的指导思想、主要目标、基本原则、重点任务，做好城镇化工作，必须贯彻落实中央城镇化工作会议精神。

一、推进城镇化的时代背景

推进城镇化不是今天才提出，2000年中央“十五”计划建议就提出来了。当前中央之所以如此重视城镇化发展问题，是因为与21世纪初相比，我国发展的国内外环境发生了很大变化，发展的阶段性特征更加明显。就城镇化密切相关的特征看，以下几点需要深刻认识。

（一）增长速度换挡了

城镇化是经济发展的结果。我国的潜在增长率已经从过去的10%左右的台阶，换到了7%～8%这样一个台阶。大的背景是因为我国已经进入中等收入阶段，发展面临的国际环境发生了变化，小的环境是因为必须消化前期高增长的负面影响。我国已进入到结构调整阵痛期。原来的总生产能力中包括了很大一部分专门用于出口的生产能力，国际社会“去债务化”，使得我国的生产能力过剩了。为了应对国际金融危机，保增长、保就业，我国实施了力度空前的经济刺激政策，但任何刺激政策不可能只有好处没有坏处，只有产出没有投入。在应对金融危机中，我们保住了就业、稳住了速度，抵御了外部冲击，但现在我们必须为前期刺激政策的负效果买单，这些都会继续影响今后的增长速度。在经济增速减退后，如果一味追求城镇化的高速度，就会使城镇化脱离经济发展。

（二）生产能力过剩了

城镇化与工业化相伴相随、相互促进。我国工业化的任务没有完成，但产能过剩是成为当前经济发展中的主要矛盾，目前不仅传统制造业产能普遍过剩，而且一些新兴产业也存在过剩。产能过剩中有些是结构性的、周期性的，但也有一些是相对于总需求的绝对过剩，相对于我国资源环境承载能力的绝对过剩。产能过剩，既有市场经济盲目性的原因，更主要的是政府不恰当干预、主动推动的结果。在多数行业面临产能过剩矛盾的形势下，如果仍简单地通过工业化的数量扩张带动城镇化，只能是加剧产能过剩矛盾，城镇化也不可持续。

（三）劳动年龄人口减少了

城镇化就是农业转移人口进城就业和定居。过去我国城镇化的快速发展，主要靠农民工进城就业、即农业剩余劳动力转移实现的。但最近两年，劳动年龄人口总量出现了减少趋势，2012年净减少345万，2013年又减少了244万，低成本劳动力无限供给的时代已经结束。这种形势下，只能进城打工、无法进城定居的传统城镇化必然减速。

（四）农民工诉求增多了

过去，老一代农民工外出打工，多是临时性、季节性的，增加点收入是他们唯一的或最高的要求，并不把城镇的就业岗位当作他们的终身职业，并不把城市当作他们生活的最终归宿。现在，80后、90后的新生代农民工已经成为主体，占外出农民工的60%以上。这些新生代农民工受教育程度较高，加上农民的生活水平普遍提高，赚钱养家糊口已经不是他们的唯一追求，他们的想法和对未来的期待已经大大不同于老一代农民工。他们追求梦想、更注重个人发展前途，强调自我、更注重权益保护，渴望认同、更希望融入城市生活。农民工诉求的这种新变化，要求我们必须改变原有的不允许农民工融入城镇生活的“半城镇化”模式。

（五）资源环境承载能力减弱了

城镇化是资源消耗增多和排放污染集中的过程。但任何一个国家、一块区域的空间都是有限的，资源环境承载能力也是有限的。我国不仅从整体上资源环境承载能力已近极限，而且很多区域已经超出自身的承载能力。主要表现在：资源约束趋紧，全国水资源多年平均缺水量536亿立方米，2/3的城市缺水，110个城市严重缺水；环境污染严重，环境状况总体恶化趋势没有根本遏制，一些重点流域水污染严重，全国城市雾霾天气增多；生态系统退化，全国水土流失面积、沙化土地面积、草原退化、地面沉陷面积比例过大，生态系统破坏带来的自然灾害频发。这些问题的产生和逐步加重，主要是因为我国的发展是在粗放发展方式上的增长，包括城镇化的模式有偏差。如果再不顾及资源环境承载能力继续在超载区域推进城镇化、继续遍地开花地推进城镇化，资源环境的约束会越来越突出，很多城市将不可持续。

（六）公共政策制定的难度增大了

30多年前，甚至10年前，我们制定一项政策，不会引来这么多的“观望”，也不会招致这么多的议论，现在已经完全不同了。随着我国社会结构深刻变动、利益主体日趋多元、思想观念更加活跃，加上网络新媒体的普及，人人都是“新闻中心”，人人都可以发表评论。这一方面说明我们的社会在进步，但另一方面也给我们制定各项公共政策带来新的挑战。推进城镇化，是一种公共政策，是对城乡利益格局的调整，关系到城乡二元结构、财税金融体制、户籍制度、土地制度，影响到农民工、农民、市民的利益，牵扯到房地产、金融机构、钢铁水泥等产业的利润。在纷繁复杂的情况下，要学会辨别“中国好声音”和杂音，站稳脚跟，要听各方面意见，但不要完全被舆论所主导。从大局出发、从长远出发，从全体人民的根本利益出发推进城镇化。

总之，在变化着的大势面前，再固守于原来的老思路、老眼光，用老办法、老手段去推动城镇化，显然是行不通的。只有用创新的思维、改革的办法，才能破除城镇化发展面临的障碍，走出中国特色城镇化的健康发展之路。

二、推进城镇化的指导思想和原则

在这样的背景下推进城镇化，需要把准方向、走稳步伐。习近平总书记在中央城镇化工作会议上对推进城镇化的指导思想和目标原则进行了深入阐述。概括起来，主要是以下几个要点：

（一）指导思想是遵循规律

城镇化是一个自然历史过程，是经济社会发展过程，引导得好，城镇化会成为带动我国经济社会发展的持续动力，顺利跨越“中等收入陷阱”；引导不好，仍走老路，也会带来诸多矛盾和问题，积累放大各种风险，影响现代化进程。因此，要因势利导，使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的过程。城镇化是有约束条件的，一是自然条件，二是资源环境承载能力，三是经济社会发展水平。所以，推进城镇化要有历史耐心，要因地制宜、合理布局，不要把提高统计意义上的城镇化率作为硬任务，不能靠行政命令层层加码、级级考核，不要急于求成、拔苗助长，更不要去搞大跃进、大干快上、一哄而上。总之，推进城镇化，既要积极又要稳妥更要扎实，方向要明，步子要稳，措施要实。

（二）目标是提高城镇化质量

党的十八大把城镇化质量明显提高作为全面建成小康社会的重要要求，要紧紧围绕提高城镇化质量推进城镇化，而不是单纯提高城镇化的速度、数量。中央城镇化工作会议提出的人口、建设用地、资源环境、历史文化、城市建设、建筑质量、城镇化管理等方面的目标和任务，都是紧紧围绕提高质量确定的。在人口方面，主要是提高户籍人口城镇化水平；在土地方面主要是提高城镇土地利用效率，提高城镇建成区人口密度；在资源消耗方面主要是提高能源利用效率，降低能源消耗和二氧化碳排放强度；在生态环境方面主要是扩大绿色生态空间比重，增强水源涵养能力和环境容量，减少主要污染物排放总量，控制开发强度，增强抵御和减缓自然灾害能力；在传承文化方面要求提高历史文物保护水平，等等。

（三）基本原则是以人为本、优化布局、生态文明、传承文化

城镇化是涉及全国的大范围社会进程，要坚持正确的原则，一旦走偏，要纠正起来就很难了。以人为本，就是要推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。以人为本，既考虑了农民工等常住人口市民化问题，也考虑了原有城市居民提高生活质量问题。优化布局，就是根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。按照全国主体功能区规划提出的“两横三纵”城市化战略格局，要一张蓝图干到底，不要翻烧饼，不再另搞一套。不再把小城镇作为重点，也不要简单地鼓励或限制大城市。生态文明，就是推进绿色发展、循环发展、低碳发展，尽可能减少对自然的干扰和损害，节约集约利用土地、水、能源等资源。要设置开发强度，尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。守住耕地数量和质量红线。要调整空间结构，形成生产、生活、生态空间的合理结构。城市建设要体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。传承文化，就是要发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇，不能千城一面、万楼一貌。过去在城镇化中对自然的损害很多，同时对历史文化的破坏也很大，很多城市和乡村在大拆大建中已经难觅过去的影子了，真古董被破坏，热衷于建设假古董。一个城市总要有自己的独特内涵，或是独特的山山水水，或是当地独有的历史文化，这样的城镇化才有长久的历史的生命力。

（四）在推进方式上最主要的就是把握好两个分工

这也是提高城镇化治理能力的根本要求。一是市场和政府的关系，坚持市场在资源配置中起决定性作用，发挥政府在创造制度环境、编制发展规划、建设基础设施、提供公共服务、加强社会治理等方面职能。二是注意处理好中央和地方关系，中央制定大政方针、确定城镇化总体规划和战略布局，地方创造性开展建设和管理工作。

三、推进城镇化健康发展要把握好的重大问题

城镇化是一项涉及经济、社会、文化、生态文明建设方方面面的系统工程。中央城镇化工作会议已经明确了推进城镇化的6大任务：即推进农业转移人口市民化，提高城镇建设用地利用效率，建立多元可持续的资金保障机制，优化城镇化布局和形态，提高城镇建设水平，加强对城镇化的管理。落实好这些任务，需要抓好每项任务落实中的关键点。

（一）人的问题

党的十八大提出有序推进农业转移人口市民化，这是城镇化的应有之义，是推进城镇化的核心和提高城镇化质量的关键，对此各方面是有共识的。但如何有序推进，采取怎样的路径，还有不同看法。概括起来，可以归纳为两种思路。一种认为，应拉平农民工与城市居民之间公共服务差距，待城乡之间公共服务的差距基本拉平了，拆除户籍制度这个大坝就自然而然地水到渠成了。如，解决农民工随迁子女在流入地接受义务教育，之后再考虑把农民工纳入保障性住房，然后再解决社会保障问题等等。另一种认为，应逐步“开闸放水”，根据不同城市和地区的承载能力，因地制宜，有序逐步放宽农民工落户条件，成熟一批、落户一批，比如优先解决在城镇长期举家外迁农民工户籍，同时一揽子解决这些落户农民工的所有公共服务和市民权利问题。

对这两种思路和办法，要深入研究。前一种办法，出发点是好的，但问题是能不能一下子解决近2亿农民工子女在城镇接受义务教育问题，能不能一下子解决2亿人的保障性住房问题，可行性如何，是否可持续，后果怎么样。北京、上海、广州、深圳等一线城市外来人口多、教育质量也最好，近几年义务教育阶段随迁子女人数迅速增加，问题是，义务教育之后怎么办，高中、大学怎么办？按照现在的思路可能要继续允许他们就地上高中、考大学，但大学毕业之后又怎么办？动员他们离开这些城市到中西部地区工作？若就地解决每年几十万人的就业，又要扩大占地、增加投资、创办企业，还要增加交通量、增加用水量、增加污染排放量。这些应该优化开发的城镇化地区，水资源、环境、交通还能再加压吗？而且，一旦把义务教育阶段的这种政策延伸至高中、大学，就会形成新的预期，进一步吸引孩子涌入教育资源好的一线城市，人口增长速度会更快，几年后可能就会长到上百万。推进城镇化，有一条基本规律要牢记，城镇化是就业驱动的，而不是教育导向的，否则，很可能出现拉美式的贫民窟，出大的问题。所以，解决农业转移人口市民化问题非常必要、十分重要，但一定要瞻前顾后，充分论证评估，稳步有序推进。

因此，推进农业转移人口市民化，总的原则是要坚持自愿、分类、有序。自愿，就是要充分尊重农民意愿，让他们自己选择，不能采取强迫的做法，不顾条件拆除农房，逼农民进城，让农民工“被落户”“被上楼”。分类，就是中央提出要求，各省、自治区、直辖市因地制宜制定具体办法，可以采取积分制等办法，成熟一批，落户一批。有序，就是要优先解决存量、优先解决本地人口，优先解决好进城时间长、就业能力强、可以适应城镇产业转型升级和市场竞争环境的人，使他们及其家庭在城镇扎根落户，有序引导增量人口流向。

中央已经要求，各地区要尽快出台具体可操作的户籍改革措施，并向全社会公布，让群众知道不同城市的落户条件，安排好自己的未来，给大家稳定的预期和希望，争取到2020年解决1亿左右农民工和其他常住人口在城镇定居落户问题。从各地实践情况看，通过居住证和积分制逐步达到落户条件可能是一个好办法，但具体的决定权和责任要交给城市政府。

（二）地的问题

我国人多地少，土地资源匮乏。一国国土，有些要形成人口密集的城镇化地区，有些要作为永久性农田，有些则保留原始的自然风貌，世界上已经实现城镇化的发达国家无不如此，而且越来越多的国家有意识保留更多原始风貌的区域，注意发挥其生态功能。我们推进城镇化，更要高度重视保护耕地和生态用地，提高土地的集约高效利用水平。

要坚决守住耕地保护红线，这是关系到国家长治久安的大计。不但要守住耕地面积，而且要保证耕地质量，不能为扩张城市规模，把耕地都置换到山上去了。

要控制开发强度。开发强度是指一定空间单元中建设空间占该区域总面积的比例，简单说，就是水泥板的比例。建设空间包括城镇（城市、县城、建制镇）的建成区、独立工矿区、农村居民点、基础设施等建设用地。我国总的开发强度不算高，是3.66%，但我国60%的陆地国土空间为山地和高原，扣除这些不太适宜城镇化开发的面积后，开发强度已达9%多。但是我国很多地区在推进城镇化的进程中，占用土地过多。一些城镇化地区，人均GDP刚刚过1万美元，但开发强度已经很高，有的已经把适宜开发的平原面积中的一半以上用于建设了。比较而言，许多国家和地区在城镇化发展中，开发强度控制得很好，如人均GDP达到4万至6万美元左右的日本三大都市圈、法国大巴黎地区、中国香港、德国的斯图加特等的开发强度只有20%左右。香港的陆地面积是1104平方公里，开发强度只有23.7%，灌丛、草地、湿地占66%，其中500平方公里以上的面积被划为受保护地区，包括郊野公园、特别地区和自然保育地带等。这种紧凑型开发模式的好处是，保留了大量生态空间，香港居民走出闹市区不远就可以享受绿色。因此，今后不管是优化开发区域还是重点开发区域，都要在城市发展中划定边界，严格控制开发强度，控制建设用地增量。

要盘活存量建设用地。既要城镇化，又要保护耕地、控制开发强度，地从哪里来呢？要把功夫放到调整空间结构，充分利用低效建设用地上来。目前，农村居民点中，有2万平方公里的空闲和闲置土地；城镇工矿建设用地中，处于低效利用状态的有5000平方公里，占全国城市建成区的11%。城市地下空间利用率普遍不高。两项相加，存量开发潜力很大。今后，城镇建设用地特别是优化开发的三大城市群地区，要以盘活存量为主。盘活存量用地，不是要大拆大建、推倒重来，很重要的是把现在大量的低效用地用好。同时要重视统筹地上地下空间，把地下空间用好了，不仅可以节约地面用地，还可以减少地面交通。

我国城市空间结构一个突出问题是工业生产空间偏多，城市居住空间和生态空间偏少。2010年，我国城镇建设用地中工业用地比例达26%，珠三角、长三角的一些城市工业用地比例超过40%，而纽约仅为7.48%，香港为5.96%，伦敦为2.7%，新加坡只有2.4%。我国不少城市的居住用地与工作用地面积差不多，如北京的工业用地与居住用地比例是1∶1.3，苏州是1∶0.6，东莞是1∶0.8等。而发达国家城市的居住用地一般都多于工业用地，如日本三大都市圈的工业用地与居住用地比是1∶6，法国巴黎大区是1∶5等。因此，要调整形成生产、生活、生态空间的合理结构，特别是要有效调节工业用地和居住用地比价，减少工业用地，适当增加生活用地特别是居住用地。

（三）钱的问题

城镇化需要大量资金，我国很多城市政府财力难以满足城市建设和发展的需要，城市建设资金来源普遍靠借债和卖地收入支撑。审计结果表明，地方政府整体债务率已经超过100%，部分城市债务率甚至超过200%。近两年银行强化监管后，获得贷款的难度加大，融资平台开始寻求新的资金来源渠道，这与一些影子银行产品的逐利动机相契合，风险较大的“影子银行”产品成为当前地方政府债务的重要来源。随着经济增长及地方政府税收收入增长放缓，加上政府性债务处于偿还高峰期，一些地方融资平台资金链断裂的风险隐患增大。要摆脱城镇化对土地财政的过度依赖，妥善化解财政金融风险，就必须多管齐下，建立多元可持续的城镇化资金保障机制。

要进一步完善财税制度，构建地方税体系。随着城镇化不断推进，我国现行财税体制与城市发展需要越发不相适应。由于地方主体税种不强，财税转移支付制度不够完善，很多地方财政只够吃饭，没有多余的财力来搞建设，加上缺乏规范的市场化融资机制，地方政府不得不在土地上做文章，或通过圈地卖地，或通过土地抵押融资，或通过政府融资平台举债。要加快财税体制改革，逐步建立地方主体税种。要在合理划分中央和地方政府事权基础上，进一步完善财政转移支付体系，在确定转移支付时，要更多考虑吸纳外地人就业和落户较多地区的公共服务支出需求，使地方政府承担的公共服务有稳定的资金来源。

要完善地方债券发行管理制度。在完善法律法规和健全地方政府债务管理制度基础上，研究探索发行市政债券的可行性，不断创新融资工具，拓宽城市建设融资渠道。债券融资最大的好处就是信息公开、债务透明，品种期限也很多样化，有利于满足不同的融资需求，也有利于举债行为的规范和管理。

要更好地发挥政策性金融的作用。探索发展政策性金融和住宅金融机构，为城市基础设施和保障性住房建设提供规范透明、成本合理、期限匹配的融资服务。城市基础设施和保障性住房都是无利和微利行业，项目商业效益差，但社会效益好，资金回收期长，特别需要政策性金融机构提供成本低、期限长的融资服务，不能都靠商业银行来提供服务。

要吸引更多民间资金进入。要通过放宽市场准入、实行特许经营等，鼓励社会资本参与，解决部分准公益性基础设施建设经营资金来源问题。为了吸引更多民间资金参与，必须处理好城市基础设施服务定价问题，让投资者有利可图。城市基础设施服务收费普遍偏低，运营亏损和财政补贴是普遍现象。市政设施涉及千家万户，不补不行，补得过多也不行，必须处理好资本收益与普遍服务问题。

（四）布局问题

随着城镇人口的不断增加，我国人口、经济分布与资源环境之间的矛盾日趋明显，对我国现有城镇化布局形成越来越大的挑战。这就要求我们必须认真审视我国城镇化布局问题，建立科学的国土空间开发模式，构建合理有效的城镇化布局。

从宏观布局看，一国的国土，有些要保留原始的自然风貌，有些应该作为永久性农田，有些则形成人口密集的城镇化地区，生产GDP、创造就业岗位、提供税收。世界上已经实现城镇化的发达国家无不如此，并不是遍地开花、各个地区到处都要城镇化。美国的城镇密集区主要是波士顿-华盛顿、芝加哥-匹兹堡、圣地亚哥-旧金山三大城市带，广袤的大平原地区主要是农业区域和自然风貌。日本是一个多山、平原少的国家，其主要的城镇化地区是东京、名古屋、关西三大都市圈，近70%的国土留给了森林。我国有13亿多的人口，不可能只发展京津冀、长三角、珠三角三大城市群，但也不应该是一种行政区布局的城镇化，即657个城市、1.9万个建制镇，都就地扩张城镇面积、拓展城镇功能、增加城镇人口，这不符合经济规律、自然规律和城镇化规律。现在的行政区布局模式，已经导致十分突出的资源环境问题，一些地区的环境容量不够了、水资源不足了，没有那么多可供城镇化建设的土地了。水是城市的血脉，历史上，玉泉山的水就够北京人喝了，后来人多了，加上了永定河、潮白河的水。现在，每年缺水十几亿立方米，不得不到汉江取水喝了。全国几个、十几个城市水不够喝，可以调水，400多个缺水城市都要调水，我们有那么多水资源可以调来调去吗？还有，那些地形复杂、灾害风险大以及生态脆弱或生态功能重要的区域，并不适宜大规模高强度的城镇化。但一些城市和地区，却非要劈山切坡、填沟造地，非要把本辖区的城镇做大做强。如果切断了山水林田之间的生命线，造成自然生态的系统性损害，今后付出的代价，何止是今天造地卖地的几百亿收入能偿还的。目前许多城市甚至县城，都在就地建设或谋划建设城市新区，动辄大手笔地规划上千、几百平方公里，规划面积比现有城市面积还大。这样下去，会出现越来越多的“鬼城”，不但造成巨大的浪费，资源环境的极限也会更快到来。

从我国人多地少、区域发展水平差距大的国情出发，要推动形成“大均衡、小集中”的国土空间开发模式。所谓均衡，是要在全国范围内，形成若干个人口经济密集的城市化地区，并在全国国土空间上相对均衡分布，形成带动区域发展的新增长极，逐步缩小区域差距。特别是要在中西部地区培育发展一些新的城市群，不能把人口压力都集中在北上广地区。所谓集中，是要在较小区域范围内集中开发，促进产业集聚发展，人口集中居住，城市密集布局，以较少的国土空间承载大规模高强度的工业化城镇化活动，提高空间利用效率。

城市群是城镇化发展的最新趋势，是人口集聚和资源高效利用的要求，也应成为我国城镇化发展的主导方向。城市群是由一定区域内不同规模城市和城镇有机衔接而成的一个整体。完善城镇化布局的一个关键是完善城市群内部布局和形态。要合理布局城市群内的大中小城市和小城镇，促进其协同发展，既要重点培育发展中心城市，也要考虑其他城市和小城镇合理分担中心城市功能问题，使不同规模的城镇合理分工、功能互补。

从微观形态看，城市形态是一个城市的空间模式和空间结构，是哪些土地、多大比例用于城市建设问题，在很大程度上决定着城市质量。过去我们对这一问题关注不够，现在看，一些城市出现的交通拥堵、污染严重、住房紧张、小气候恶化等“城市病”与城市形态不尽合理有关。我们的许多城市特别是处于平原地区的城市，往往是围绕原来的中心城区进行环形扩张、形成了“摊大饼式”的空间形态。这是因为，没有城市开发控制边界的硬约束，加上级差地租和土地财政的诱惑，城市周边的农田和绿地一环又一环地被水泥吞噬。要学习借鉴成熟经验，根据区域自然条件，科学设置开发强度，尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。

目前一些特大城市和大城市，“大城市病”症状已经十分明显，到了必须动外科手术的时候。中央不久前专门研究了京津冀协同发展问题，习近平总书记作出了重要指示。对于北京来说，产生目前种种问题的根源就在于功能过于集中，特别是集中了太多的非首都功能。只有把功能疏解出去，北京的人口和资源压力才能得到根本缓解，而要有效疏解功能，就要通过城市群内不同城市间的良性互动来实现。把京津冀的问题解决好了，就能为其他城市群和大城市树立一个样板。

（五）建设问题

建设什么样的城镇、怎样建设城镇，关系城市自身的生命力和居民生活质量。目前一些城市建设缺乏特色、千城一面、万楼一色，一些城市建设贪大求洋、简单追求任期内的视觉变化，一些城市漠视历史文化保护、毁坏城市古迹和记忆。出现这些问题，既与我们搞城市建设的经验和能力不足有关，也与我们的一些书记市长们急于求成有关，提出的口号太多太大。城市建设是一门大学问，城市的形成是历史的累积，一定要本着对历史、对人民高度负责的态度，切实提高城市建设能力和质量。

要准确定位。罗马不是一天建成的。一座好的城市可能需要几百年甚至上千年的发展和积淀。在城镇化过程中，一些地方提出了不切实际的口号。全国285个地级市中有183个提出要建“国际大都市”，相当多的城市都提出城市建设要“20年站前列，50年不落后，100年不遗憾”。某市现有人口不到30万，却提出要在21世纪内建成“华北平原中心城市”“一个新兴的国际大都市”。某县年财政收入仅4亿元，却提出投资45亿元打造成“东方迪拜”。这些既不符合城市发展规律，也不符合人民利益，需要及时加以纠正。只有有了符合实际的定位，才会有科学的规划和务实的行动，才能避免犯大的错误。

要顺应自然。两千多年前，管子就提出“因天材，就地利，故城郭不必中规矩，道路不必中准绳”。新加坡著名规划专家刘太格说过，要带着与土地谈恋爱的心态来规划城市、建设城市。要让城市能够和谐融入大自然之中，城市规划建设的每个细节，都要充分考虑对自然界的影响，更不要打破自然系统的平衡。一些城市盲目征服自然，如黄河流域，就有16个大中城市实施“拦河造湖”“挖湖引水”计划，已形成或计划形成的人工景观水面达56平方公里，相当于10个杭州西湖。有的严重缺水城市，提出要建设“江南水城”。很多山城、水城都很有特色，不一定要花大力气去推山填海，完全可以依托现有山水脉络搞建设，让居民望得见山、看得见水，有山有水的城市才有灵气。

要传承文化。文化是城市的灵魂，要依托我国丰富的地域、民族文化资源，建设有历史记忆、文化特色的城市。我们很多城市有许多历史记忆，是最宝贵的东西，不能因为浮躁、无知而被破坏掉。现在许多城市还在重演这些事情，古董拆了，建假古迹。一些地方，投资数十亿甚至上百亿打造复古项目，提出的口号是“重回明朝”“回到春秋”“回到上古”等。传承文化不是要简单复古，城市建设会不断融入现代元素，但必须保护和弘扬传统优秀文化，延续城市的历史和文脉。还要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。“记得住乡愁”，即是对过去山水的乡愁，也是对历史文化的乡愁，对历史记忆、地域特色、民族特点的乡愁。

要绿色低碳。好的城市生态环境是买不来的。要真正把生态文明的理念融入城市建设发展的全过程，融入城市生活的每个环节，积极建设绿色城市和生态文明家园。城市必须首先考虑如何增强本地的水源涵养能力，不要都指望调水。近两年水淹城市现象增多，各地正在规划提升排水系统，在这一过程中，应优先考虑如何把有限的雨水留下来，优先考虑如何更多利用自然力量排水，建设自然积存、自然渗透、自然净化的“海绵城市”。各地区也应该有点自律精神，在推进城镇化中控制好开发强度，给自然留下修复空间，给农业留下更多良田，给我们的子孙后代留下天蓝、地绿、水清的生活家园。

要保证质量。建筑质量问题已经成为城镇建设中不可忽视的一个大问题。我国《民用建筑设计通则》规定，重要建筑和高层建筑主体结构确定的建筑耐久年限为100年以上，一般性建筑为50～100年。但统计数据显示，我国是世界上每年新建建筑量最大的国家，每年新建面积20亿平方米，使用了世界上40%的钢筋和水泥，建筑平均寿命却只能维持25～30年。在英国、法国和美国，建筑平均寿命分别达到132年、85年和80年，城市里“百年建筑”比比皆是。“短命建筑”现象，很大程度上与建筑质量不高有关，但也有不少是还没达到使用年限就被拆除。如，耗资8亿元的辽宁沈阳绿岛体育中心使用寿命仅9年，耗资2.5亿元的沈阳五里河体育场仅使用18年就被拆除；耗资3000多万元的海南海口“千年塔”落成不满10年就被拆除；耗资4000万元的重庆永川渝西会展中心仅使用5年就被拆除，等等。“短命建筑”造成社会财富流失，还造成城市记忆缺失，造成“权证在，物业亡”现象引发社会问题，还带来建筑垃圾处理和环保问题等等。对导致建筑质量事故的不法行为，必须坚决依法打击和追究，要确保工程质量经得起实践和历史检验。

（六）管理问题

13亿人的城镇化是世界发展史上规模最大的城镇化，科学有效的管理十分重要。这些年，城镇化发展中各方面出现的问题，都与管理不到位有很大关系。由于对城镇化发展的规律认识不够、实践经验不足，城镇化过程中政府职责错位、越位、不到位问题普遍存在，对城镇化发展的宏观管理跟不上，城市发展的微观管理水平不高，规划体制改革滞后，都影响了城镇化发展的质量。

要加强对城镇化的宏观管理。三中全会提出的财税、土地、政绩考核等许多领域的改革，都与城镇化密切相关，要结合推进城镇化工作会议部署的有关工作，进一步抓好落实。应建立城镇化工作协调机制，做好重大政策的统筹协调。

要加强城市科学管理。一个城市的竞争力、活力和魅力，离不开高水平的管理。城市管理水平的高低，关键在书记、在市长。随着城市的快速发展，城市人口越来越多，城市管理的难度也越来越大。但是，我们不少市长的思想观念、知识结构都不适应城市发展的要求，主要靠过去的经验管理城市，甚至是靠主观意志和个人偏好管理城市，造成不少城市都或多或少地留着个人的印记。今后要下点功夫，培养选拔一批专家型的市长，用科学的态度、先进的理念、专业的知识，去建设城市、管理城市。在信息化时代，既要主动适应信息化对城市管理的新挑战，又要善用信息化手段，不断提高城市管理和服务能力，促进智能城市的发展。

要加强规划管理。科学的规划是城镇化管理的重要手段，是优化国土空间开发的重要准则，是推动城镇建设的重要指南。目前，规划工作中还存在不少问题，空间约束性规划缺失，城市规划过于追求规模扩张，各类规划自成体系、互不衔接，规划的科学性和严肃性不够。有关部门应积极推进规划体制改革，加快推进规划立法工作，不断提高规划的科学性和权威性。城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间利用结构的规划，要保持连续性，不能政府一换届、规划就换届。可以在城市探索经济社会发展、城乡建设、土地利用规划的“三规合一”或“多规合一”，形成一个城市一本规划一张蓝图，通过立法的形式把它确定下来，一管到底，持之以恒地加以落实。