公共体育服务供给方式改革研究

李佳颖，张莉清

（北京体育大学，北京 100084）

公共体育服务供给方式改革研究

李佳颖，张莉清

（北京体育大学，北京 100084）

采用文献资料法、访谈法等研究方法，以当前居民公共体育服务需求和供给的现状为依据，分析我国公共体育服务供给方式改革的必要性及改革目标与路径。研究结论：公共体育服务供给应通过“市场化”、“社会化”、“自治化”来改变我国公共体育服务供给方式单一、效率低下等现状，形成“政府主导、社会参与、方式灵活、政策激励”的多主体共同参与的公共体育服务“多元化”供给模式，以提高我国公共体育服务水平。

公共体育服务；供给方式；市场化；社会化；自治化

体育是我国政府工作的重要内容，公共体育服务的供给是我国公共服务建设的基本领域，也是摆在我们面前的一个全新的重要课题。体育学者肖林鹏认为，公共体育服务是指公共组织为满足公共体育需要而提供的公共物品或混合物品[1]。结合公共体育服务的规律及特点，本研究认为，公共体育服务供给方式是指公共体育服务供给过程中所采用途径和方法的总称。根据供给主体的不同，国际上一般把公共体育服务的供给分为3种类型：政府供给模式、市场供给模式和志愿供给模式[1]。其中，1）政府供给模式又分为政府直接供给和间接供给，政府直接供给方式包括财政拨款、行政指令等，间接供给方式包括政府经济资助、政府参股等；2）市场供给模式是指利用市场机制提供公共体育服务的一种制度安排，具体的方式有：PPP模式（政府采购、凭单制等）、企业独立供给、市场融资方式等；3）志愿供给模式之精髓在于以自愿贡献的方式投资或生产公共体育服务，目的是为达到“以志愿求公益”，具体方式如体育志愿服务、无偿捐赠、参与听证会、委托授权等。长期以来，基于受计划经济体制的遗留影响及我国体制改革滞后等多方面原因，我国公共体育服务主要是依靠政府供给，供给方式单一，且面临诸多制度困境，因此，在服务型政府改革进程和服务民生目标建设中，公共体育服务供给方式亟待改革。本研究通过中国知网、万方数据库等途径，以“公共体育服务”、“供给方式”等为关键词，查阅文献100余篇，了解了当前与公共体育服务供给相关的研究成果；就我国公共体育服务面临的问题与改革思路访谈了北京体育大学（1名）、天津体育学院（2名）、上海体育学院（2名）共5名体育管理学领域的教授，为本研究的研究范畴和研究结构的确定奠定了基础，为研究结论的提出提供了支撑。

1 公共体育服务理论研究滞后于实践

我国体育界对公共体育服务的供给做了大量的研究和探索，如《我国体育事业公有制为主体多种所有制共同发展的理性认识与研究》、《我国体育事业的产业化运作—从“福利多元主义”的视角分析》、《从经济学视角论我国体育公共服务产业生产主体的多元化》、《体育公共物品的供给方式—公共服务与非营利组织理论视角分析》[2-5]等，从不同角度论述了公共体育服务供给的多元化趋势；《社会公共体育服务的界定与转变政府职能的研究》、《政府与体育的公共政策研究》、《市场经济对公共体育的影响与变迁》[6-8]等分析了公共体育服务供给中政府的责任和职能以及政府体制改革与政府政策等对公共体育服务供给的影响等；《我国体育投融资体制问题研究》、《市政债券融资方式参与体育基础设施建设的研究》、《筹措体育自己的思路转换》[9-11]等论述了公共体育服务供给中的投融资方式问题；《论大众体育运行的公共治理：内涵、基础及实现途径》、《中国竞技体育的私人提供分析》、《公共财政对我国民营体育经济发展的作用与约束研究》[12-14]、《职业竞技体育服务产品供给模式选择》、《公共体育服务非政府供给的可行性与途径》[15-16]等从体育的不同领域和不同角度论述了公共体育服务供给方式或模式。诸如上述研究，往往是依据实际现状来论证已有理论或是借鉴其他领域的理论和经验来阐述体育领域的公共服务问题；而且，我国体育领域的公共服务实践，缺少成熟的、完整的理论体系支撑，尤其是在诸如政府公共体育服务职能改革、公共体育服务供给方式改革，及公共体育服务供给的具体实施与操作等方面的理论研究薄弱，对实践操作指导不足，滞后于实践。

2 我国公共体育服务供给方式改革面临重重困境

2.1 政府供给方式仍居垄断地位 体育行政部门一直是我国公共体育服务的主要供给主体，绝大多数公共体育服务的决策、出资、组织生产和提供等都由政府部门或者政府与“挂靠”事业单位和国有企业合作负责供给，还未完全摆脱“计划”的影响，政府仍然控制着大量资源，体育行政部门仍然占据公共服务供给的“垄断”地位。体育财政对公共体育服务的供给范围不合理和供给结构不均衡，一些已具备市场条件或群众喜爱并已初步形成消费规模的体育项目，由于完全财政供给，致使产生过度的消费需求[17]，并使得一部分体育事业单位供给能力萎缩。另外，体育部门还统筹统办了许多本应该由社会和市场提供的公共体育服务，如体育部门紧抓住体育赛事的审批不放，挫伤了社会资源参与体育赛事的积极性，“越俎代庖”现象还比较突出。

2.2 社会化供给方式发展障碍多 据国家体育总局群体司对26省、市、区调查统计，省以下有各级体育社会团体53 220个，体育社团类型包括体总、人群体协、项目体协、行业体协等308个种类[18]，体育社会组织有了较大发展。但是，诸如中国奥委会、中国体育总会等全国性或具有较大影响力的体育社团的主要管理者来自官方，“一块牌子、两套人马”，具有一定的行政审批权，但其业务活动受官方约束较强；行政性权力关系边界往往比较模糊，独立运行能力弱，与之合作的市场机构相对较少；实体化改革进展缓慢，可利用的社会资源得不到充分利用。我国政府虽然通过财政拨款、专项资助、授权委托、购买等方式与体育社会组织进行合作，却没有依法赋予它们相应的公共体育服务职能，起不到“百姓身边活动组织者”的功能；人们“奉献社会”的精神与发达国家相比还有较大差距，体育志愿者服务和体育捐助等志愿型供给方式相对滞后，总体上还没有形成依托社会办体育的良性运作机制。此外，国际非营利组织很难介入我国的公共体育服务供给。体育社会组织作为公共体育服务供给主体的功能和行为在我国严重缺失，社会化的公共体育服务供给方式往往成为政府垄断型供给方式的“附属”。

2.3 市场化供给方式缺乏引导和规范 在我国，公共体育场馆建设运营、大型体育赛事等公共体育服务领域市场准入苛刻，例如，在企业性质、资金、规模等方面门槛较高，民营资本难以进入。虽然全民健身活动赛事的承办与组织等公共体育服务，形式上是向市场开放了，可以由社会组织或企业来生产、提供，但实际上，由于政府仍然“主导”，企业仍不能放开手脚全力投入公共体育服务的供给；市场供给公共体育服务在产权制度等制度层面缺乏保障，例如，企业的“趋利性”代替了公共体育服务的“公益性”，而且，部分企业的“社会责任”不强，对公共体育服务领域“双赢”（社会效益和经济效益）不够信任，使企业投资公共体育服务持“观望”态度；有的体育事业单位在改制时过度“私有化”，使得其国有资产流失严重，一些本应提供的基本公共体育服务成为须交费才能获得的“经济性”服务，而还有些体育事业单位无偿利用了国有资产和资源，从收费中创收营利[19]。例如，国家审计署2006年曾查出，2000年国家体育总局体育彩票中心将2 787.4万元奥运争光和全民健身专项基金彩票公益金用于股票投资，截至2005年底尚未收回[20]。

综上所述，政府供给方式的不足与非政府供给方式的缺失等问题直接影响着我国公共体育服务水平的提高，制约着公众日益增长的体育需求。供给方式是联系需求与供给之间的桥梁，其选择、实施、创新与改革，直接影响公共体育服务水平的提高；在以人类发展指数（HDI）和以民生服务为中心理念的和谐社会建设过程中，公共体育服务供给方式的改革与创新自然地成为我国体育改革与发展的焦点。

3 我国公共体育服务供给方式改革的目标选择

公共产品理论中，基于体育服务的非竞争性和非排他性特质，可以将其分为公共体育服务、混合体育服务和私人体育服务。随着公共选择理论、新公共管理理论、新公共服务理论等理论的发展，公共体育服务的“多中心”供给理论逐步明确。另外，在我国社会发展的实践上，“以公有制为主体，多种所有制并存”的社会主义市场经济体制不断完善，体育领域中，政府、市场主体、非营利组织等各种相关主体的功能与定位越来越明确，体育“大社会”格局已经基本形成。在我国体育商业化、职业化、大众化的趋势以及公共服务改革的大背景之下，公共体育需求的数量和质量要求不断提高，这样，我国公共体育服务的供给必然是朝着“多元化”的方向发展。

3.1 改革目标 逐步改变政府垄断公共体育服务供给的局面，吸引社会和市场共同参与公共体育服务的供给，最终形成“政府主导、社会参与、方式灵活、政策激励”的公共体育服务“多元化”供给模式。这意味着供给主体、供给内容、供给方式和供给技术的创新，即政府、市场、非营利组织以及个人等各供给主体通过替代、互补（外部结合）、嵌套（内部结合）等多种形式形成无缝隙“伙伴关系”服务提供系统。在这一体系中，各供给主体的公共体育服务职能明确，核心服务能力得到加强，模糊服务供给的配置得到优化，服务的资源、成本、过程等都得到优化，强调整体最优组合，使其达到帕累托最优状态[21]。

3.2 目标内涵

1）“政府主导”主要是要让政府“摆脱”具体体育事务，在政策、法律、制度等宏观层面的调控更加明确和突出。例如，完善相关法律制度，以维护公共体育服务供给环境公平竞争的秩序；注重公共体育服务在不同区域和居民间的调节分配，优先满足居民对基本公共体育服务的需要，对于高收入者的高层次体育服务需要，建立和实施相对应的付费制度；制定公共体育服务供给全过程相关的质、量、技术等标准，并进行检查、监督；预测并向社会各界及时发布公共体育服务生产与需求信息等。

2）“社会参与”主要是指政府之外的非营利组织、企业、个人以及国际组织等多方参与公共体育服务的供给，突破“政府垄断”，朝着“多一些社会，多一些市场，少一些政府”的方向渐进式改革。在分析公共体育服务不同属性与特征以及居民公共体育需求差异性的基础上，应该突破“政府单一供给模式”和“政府与市场二元模式”的局限，将市场化供给方式和自愿供给方式等社会化供给方式引入公共体育服务供给领域，设计和选择不同的公共体育服务供给方式，明确各种方式的分工、互补，并在一定条件下相互替代，不断创新灵活多样的高效供给方式，逐步扩大各种供给方式的作用范围，增强其效应，以扩大公共体育服务供给的规模和提高其效率[22]。

3）“方式灵活”是指各种主体不断创新供给方式。无论是政府、企业，还是非营利组织，它们供给公共体育服务的方式都不是完美的，都有其自身的缺点和不足。为了克服“政府失灵”、“市场失灵”和“志愿失灵”等问题，就必须使多种供给方式相结合，取长补短，实现资源共享和优势互补，通过对各种方式的优选，形成一种公共体育资源配置的最优组合。

4）“政策激励”就是要突出公共体育服务较私人体育服务的政策优惠。无论是各级政府或是其他组织，都应给予公共体育服务供给相应的政策优惠，例如，对公共体育服务的供给主体给予税收、土地、社会声誉等“优惠”，尤其是通过这些优惠鼓励企业、非营利组织、个人等非政府组织更多地参与公共体育服务的供给。

这种形式多样、优势互补的“多元化”供给模式有利于解决公共体育资源配置中的激励与约束问题，提高公共体育服务供给的效率；有利于把大量社会资源引入到公共体育服务领域，提高公共体育服务水平，以缓解因中国经济快速发展和人民生活水平提高所引起的对公共体育服务供需之间的矛盾，是对社会利益多元化体育需求的有效回应；有利于促进中国政府采购制度的改革和实施，逐步扩大体育领域采购品种和规模，借助契约制度和竞争机制提高公共资源使用效率，增进公众的福利水平，克服资源配置和使用过程中的政府腐败等[23]。

4 我国公共体育服务供给方式改革的路径选择

供给方式的“多元化”，要求供给主体的“多元化”，即要求政府、企业、非营利组织、国际组织以及个人等多种主体共同参与公共体育服务的供给。同时，在多元主体基础上，要求改革和创新各种主体供给公共体育服务的具体方式，以达到“主体多元”与 “供给方式多元”的统一。为此，本研究提出了公共体育服务供给 “市场化”、“社会化”和“自治化”的“三化”改革方案。并通过访谈北京体育大学、天津体育学院、上海体育学院的专家，认为要提高我国的公共体育服务水平，重点是改革当前以政府供给方式为主的模式，应主要通过“社会化”的公共体育服务，大力发展社会化的公共体育服务供给方式。

4.1 公共体育服务供给“市场化” 公共体育服务供给市场化，指的是利用市场机制，采用有效的市场资源配置手段来达到提供公共体育服务目的的过程，民营化、使用者付费、放松管制、合同外包、内部市场等都可以用来帮助政府达成公共体育服务市场供给的政策目标[24]。美国的职业体育是最典型的市场化运作案例，公众的需求直接决定职业体育俱乐部的服务提供，完全的市场运作，在赢利的基础上回报社会和公众。美国的职业体育俱乐部从事大量的公益体育事业（资助具体运动项目的大众体育发展计划或项目、具体运动项目的科研等），例如，美国职业冰球联盟关注利用社区推广和普及冰球运动，其社区推广计划以6～16岁孩子为重点，建立青少年儿童对冰球运动及各职业冰球俱乐部的忠诚，在社区推广街头冰球，甚至为参与者提供培训，包括示范练习和提高技术等服务。该联盟仅在加州北部就组织了200个社区2万多名孩子，配备了运动器械和教学书籍，并提供2h的训练课程。全国性单项运动协会都制定了类似的计划，吸引青少年参加体育运动。另外，职业运动队还能促进社区公民的社会认同，激发社区公民的自豪感，这不仅可以促进地方经济发展，也能提高当地居民的生活质量[25]。再如，宁波市游泳健身中心采取了委托经营管理的形式，与美国西格集团公司签订委托协议书，引入了外资600万元，公司在经营中自负盈亏，实行政府规划，政企投资，委托管理，承包经营，部门监管，市场运作，百姓获益，提高了宁波市公共体育服务的质量和效率。在这一过程中，实现了产权国有化、管理企业化、运作市场化和服务社会化[26]。目前，我国在公共体育服务的资金、建设和经营管理等方面也作了许多市场化的尝试，但是在很多“软环节”，还需要积极探索市场的灵活方式，包括公共体育服务信息的收集与公布、规章制度的制定与实施、供给技术手段的创新与应用等。由于市场在竞争机制、信息及时性、技术手段先进性等众多方面的优势，它可以大大提高混合公共体育服务的供给效率，并且有效解决公共体育服务供给的“政府失灵”问题。

4.2 公共体育服务供给“社会化” 公共体育服务供给社会化，是指政府或体育行政部门把部分公共体育服务职能转交给社会，更多地利用社会组织的资源，在社会互动的基础上来实现公共体育服务的政策目标[29]。非营利组织的委托代理（社会团体受委托经营管理公共体育场馆等）、权力下放（国家体育总局把许多体育资格认证的权力下放给各项目体协等）、体育志愿者服务、体育捐赠、伙伴关系（即政府、社会组织、企业及个人等结成伙伴关系共同处理具体公共体育事务）等都是公共体育服务供给的社会化形式。

德国奥林匹克体育联盟（DOSB）是德国最主要的体育社会组织，它对德国的体育网络进行总体调控，制定新的总体发展规划。其资金来源除了政府拨款之外，主要是会费、体育彩票公益金，还有社会捐助以及比赛、电视转播、门票、俱乐部、财产分红商业收入等；体育协会组织还制定各种体育发展计划，例如，1995年原德体联开始实施“体育协会——使人人受益”计划等。我国在公共体育服务社会化供给的过程中，应该积极借鉴国外的经验与教训，不断探索以下3个改革问题：1）如何使体育社团转型，改变其“行政性权力关系”边界模糊及公共体育服务职能不明确和运作不够规范的现状；2）如何唤醒人们的“奉献精神”，使人们尤其是年轻人积极参与体育志愿者服务；3）如何增加体育人口，让更多的人参与到体育中来，调动更多的社会资源为公共体育服务。

“以人为本”的和谐社会是公民社会，而非营利组织恰恰具有公民基础的最大优势，它们可以有效整合社会资源，自主地提供公众迫切需要的基本体育需求，适应多元化的发展趋势，有效纠正政府和市场的“失灵”。

4.3 公共体育服务供给“自治化” 公共体育服务供给自治化，主要是指在基层组织的自治能力不断加强的情况下，自治组织根据自身疆界的不同，向本领域内公众提供公共体育服务的过程[27]。公共体育服务供给的自治化可以通过社区自治方式的发展（成立社区范围的体协、体育基金会、体育兴趣小组、体育志愿者服务队等）、单位自治化供给的改革与完善（单位内部以福利形式开展的健身活动、运动爱好团队、体育健康知识与技能宣传、教育和资金支持等）、自我服务（公众形成健康的锻炼和生活方式）等方式来实现。在美国，几乎每个社区都有自己的社区活动中心，为社区居民参加各种活动提供便利，社区活动中心大多是多用途的中心。宅区都留出建设公园和体育中心的空地，公园和体育中心由政府投资建设并管理，由市民使用。社区采取“社区自治”模式，社区体育中都设立了自己的体育协会组织、社区体育基金、自我运营和广泛的沟通渠道，立足社区提供相应的社区体育服务。我国公共体育服务自治供给的重点是城市社区和广大农村村庄，通过这些自治组织居民亲自参与民主的决策、监督、管理的过程，正确行使自己的民主权利，维护自身的合法体育权益，激发他们参与体育的自我管理、教育、服务的积极性和主动性[28]。自治化供给方式是公共体育服务的一种公平供给方式，可以满足种类繁多、彼此冲突的多样化需求。

综上所述，公共体育服务供给方式的“三化”改革，其实质即改革和创新我国原有政府垄断型公共体育服务供给方式。公共体育服务供给理应是“多主体”、灵活多样的，各种公共体育服务供给方式优化组合可以取长补短，在政府、市场与社会之间找到一个相对令多数人满意的供给组合方案，避免单一供给方式应用的片面性。公共体育服务供给实现以“市场化”、“社会化”、“自治化”为特征的多主体供给方式，反映了社会的各种价值观，是对社会利益多元化的回应。

5 结 语

从当前形势看，政府、体育理论界和社会各界均已认识到我国公共体育服务供给方式改革的重要性，在理论研究滞后于实践、改革面临众多困境的背景下，虽然明确了建设“多元化”公共体育服务供给方式的方向，但是要真正达到改革目标，提升我国公共体育服务水平，必须通过公共体育服务供给的“市场化”、“社会化”和“自治化”这3种改革方式来弥补原有方式的不足，逐步满足人们日益增长的公共体育需求。

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Research on Reform of Public Sports Service Supply Mode

LI Jia-ying, ZHANG Li-qing
（Beijing Sport University, Beijing 100084, China）

Adopting methods of literature consultation and interview, according to current status of citizen public sports service demand and supply, this thesis analyses necessity, objective and approach of public sports service supply mode reform in China. Research conclusions: current situation like supply mode unicity and low eff i ciency of public sports service can be changed through “marketization”, “socialization”and “autonomy”. Multi-supply mode with “government domination, society participation, mode fl exibility, policy incentive” should be formulated, in order to increase public sports service level in China.

public sports service; supply mode; marketization; socialization; autonomy

G812.0

A

1004 - 7662(2014 )07 - 0025 - 05

2014 - 05 - 18

李佳颖，研究方向：体育管理。通信作者：张莉清。