美国介入大湄公河次区域与中国的应对

任娜

(中国社会科学院 亚太全球战略研究院，北京100007)

一、美国介入大湄公河次区域事务的背景分析

全球性金融危机的爆发和新兴大国的整体性崛起使冷战后国际力量对比发生了重大变化，但并未彻底改变美国的霸权地位，维护霸权、遏制具有潜在威胁的崛起国家的发展依然是美国全球战略的主要目标。在这一背景下，美国将“重返亚太”作为21世纪国家战略的重要组成，其中，大湄公河次区域是该战略的重点区域之一。从地理上看，大湄公河次区域包括中国、柬埔寨、老挝、缅甸、泰国和越南六个国家，其中大部分是发展中或不发达国家，因而长期以来，该地区并非美国的主要关注。美国之所以将这一地区作为“重返亚太”战略的重要支点，一方面体现了其对该地区日益密切的经济合作的关注，更重要的是反映了其对中国在该地区日益增长的影响力的担忧。

近年来，通过各种合作机制平台，次区域各国在经济、社会等领域发展迅速，国际地位不断上升①贺圣达:《大湄公河次区域合作:复杂的合作机制和中国的参与》，《南洋问题研究》，2005年第1期，第6-14页;刘稚主编:《大湄公河次区域合作发展报告(2010-2011)》，北京:社会科学文献出版社，2011年版。。随着经济全球化进程的推进和地区形势的缓和，大湄公河次区域国家经济进入快速发展阶段，尤以大湄公河次区域经济合作(GMS)的发展最为引人注目。自1992年GMS合作机制启动以来，次区域国家秉承“相互尊重、平等协商、注重实效、循序渐进”的原则，以项目为主导，积极为成员国提供资金支持和技术援助，取得了令人瞩目的成果。当前，在发达国家经济复苏乏力、新兴经济体通胀压力上升、世界经济不确定和不稳定因素增加的背景下，大湄公河次区域各国经济总体仍保持了稳定增长，各领域合作继续深入推进②郭延军:《大湄公河次区域经济合作》，载魏玲主编:《东亚地区合作:2011》，北京:经济科学出版社，2012年版，第148-149页。。

伴随着经济的快速崛起，中国对大湄公河次区域合作的参与和影响力日益显著，体现出合作领域广泛、参与力度增强、合作效果突出等特点。自2008年第三次GMS领导人会议，特别是中国-东盟自由贸易区建成以来，中国与GMS国家之间双边贸易呈现出更加良好的发展势头，贸易结构进一步改善，双边投资额也有了较快增长。中国还以合资或独资等方式参与柬埔寨、泰国、越南的经贸合作区开发建设，促进了当地的经济发展。此外，中国政府继续为GMS合作提供力所能及的资金支持，并积极参与交通、电力、电信、环境、农业、人力资源开发、卫生、旅游、贸易便利化和投资、禁毒等领域的合作，取得了丰硕的成果①参见《中国参与大湄公河次区域经济合作国家报告》，中央政府门户网站，2011年12月17日，http://www.gov.cn/ jrzg/2011-12/17/content_2022602.htm。。

由于该地区国家大都与中国保持较为友好的关系，且近年来中国在该地区的影响力日增，如能在这一地区实现突破，对于制衡中国将起到“事半功倍”的效果。由此，美国以“湄公河下游行动计划”的启动为契机，通过一系列措施加大了自身在大湄公河次区域的存在，以期对地区事务发挥更大的影响。

二、美国介入大湄公河次区域的战略规划及表现

(一)推进“湄公河下游行动计划”，加紧战略布局

2009年7月，由美国国务院牵头与湄公河下游四国(老挝、缅甸、泰国、柬埔寨)启动了“湄公河下游行动计划”(LMI)，以促进包括环境问题在内的重要地区性问题的合作。2010年5月，作为“湄公河下游行动计划”的一部分，密西西比河委员会与湄公河委员会签署合作协议，建立“姊妹河”关系，加强在教育、环境、健康、基础设施等领域的合作与协商。其中，2010年由美牵头组建的“湄公河下游之友”，除了湄公河下游五国之外，还把日本、韩国、澳大利亚等亚太主要盟友都纳入其中。2011年，“湄公河下游行动计划”的伙伴国家通过概念文件，规划了未来五年合作的行动计划。同时，湄公河下游国家还建立了“网上秘书处”，以加强各国间的协调和规划。通过一系列机制化合作，美国加速和完善了在这一地区的战略布局，使得湄公河地区已经成为美“重返亚太”的“战略前沿”，不仅为美国深度介入湄公河地区事务提供了平台，而且为美“重返亚太”提供了新的战略空间，同时也有利于美国加强同整个东盟的关系，甚至对于美整个亚太战略的推进都至关重要②任远喆:《奥巴马政府的湄公河政策及其对中国的影响》，《现代国际关系》，2013年第2期。。

(二)改善美缅关系，寻求东南亚战略突破口

以中国、东盟为代表的新兴力量的迅速崛起，对美国在亚太地区的影响构成了直接和现实的挑战。美国需要强化在东南亚和亚太的战略存在，改善与缅甸的关系成为其调整东南亚战略的突破口。

自缅甸军政府上台以来，美国历届政府都以人权、毒品等问题为由，对其进行政治孤立和经济制裁。自2011年3月开始，缅甸国内展开了一系列政治和民主改革，举行了国会补选，昂山素季及其领导的反对党全国民主联盟进入国会。美国等西方国家对缅甸国内政局的转变纷纷表示欢迎，2011年底，美国国务卿希拉里·克林顿访问缅甸，为两国恢复正式外交关系奠定了基础。2012年7月11日，美国和缅甸正式恢复了大使级外交关系。

如果与缅甸的关系仍停滞不前，美国就仍会与东盟就此问题争吵不断，无法深化与东盟关系，“重返亚太”以制衡亚洲大国快速崛起的大战略便难以顺利实施。美国需要缅甸作为战略支点，制定了以“鼓励民主化进程及对人权的保护”为主要内容的对缅政策目标。毫无疑问，美国的介入将使中缅合作面临更加复杂的局面，无论在经济还是安全战略上，都将对未来中缅关系的发展产生冲击。

(三)加大对重点领域的投入，赢取次区域国家的支持

自“湄公河下游行动计划”启动以来，美国在大湄公河次区域、尤其对湄公河下游四国不断加大对教育、卫生、环境和基础设施等重点合作领域的投入。2011年，在教育领域，美国援助总额超过325万美元;在环境领域，美国投入超过6900万美元;在卫生领域，美国援助总额超过1.4亿美元;在基础设施领域，美国投入900多万美元。美国确定的上述重点领域，也是次区域国家普遍关注并亟待解决的问题，因此受到了各国的欢迎和支持。项目的开展一方面有利于次区域国家加强在上述领域的能力建设，另一方面也有利于美国增强其在次区域的号召力和影响力。

2012年7月，希拉里·克林顿宣布美国将在今后3年为新的援助方案——“湄公河下游行动计划(LMI)2020”——提供5000万美元的资助，以加强美国在双边和多边事务中的参与，展示美国对“亚太战略参与计划”(APSEI)的决心。该计划将继续支持下游四国在妇女领导权、疟疾防控、环境等方面开展合作，并增加对湄公河委员会(MRC)的资助。美国希望借由这一计划提高和拓展对湄公河下游的资助力度，促进自身对湄公河下游未来发展的参与。

三、中美竞争与分歧

(一)战略目标不同

美国介入大湄公河次区域的政策服务于其整体的亚太战略，即通过增加投入、利用次区域国家与中国存在的矛盾和争议，强化对次区域事务的管控，制衡中国日益增长的地区影响力。而中国的周边战略是通过与各国开展经济合作，推动经济一体化建设，以达到稳定周边、实现共同发展和繁荣的目的。美国对中国实施的制衡战略，在一定程度上弱化了次区域开展一体化建设的动力，放大了业已存在的矛盾或争议，总体上不利于中美关系以及中国与次区域各国关系的长期发展。

(二)投入重点不同

中国在次区域投入的重点在经济发展和基础设施建设领域，例如，中国已承诺向东盟国家提供150亿美元信贷和总额100亿美元的“中国—东盟投资合作基金”。在信贷和基金的使用上，一是加快中国与东盟的互联互通建设，如公路、铁路、通信网络、油气管线和输电设施，支持东盟加快一体化进程，加深和融合中国与东盟的经贸关系;二是支持农业项目和制造业的结构调整与提升。2005年以来，中国已向在亚洲开发银行设立的“中国减贫与区域合作基金”投入4000万美元，其中相当一部分用于支持次区域的基础设施建设、贸易便利化、知识共享、能力建设及人员培训等领域。美国投入的重点主要集中在可持续发展和民生领域。例如，在环境和健康领域，美国对一些项目提供支持，包括促进以可持续的方式使用森林和水资源、保护湄公河流域的生物多样性以及确保流域的饮水安全等。

(三)在水资源开发及利用上分歧明显

作为大湄公河的发源国，中国积极利用境内丰富的水能资源，在澜沧江中下游干流地区规划了8座梯级电站，目前已进入全面建成投产阶段①2010年，原定8座电站中位于最下游的勐松大坝停建。参见王永祥:《统筹规划，加快推进，以科学发展观指导澜沧江流域水电开发全面可持续发展》，载《水电2013大会——中国大坝协会2013学术年会暨第三届堆石坝国际研讨会论文集》，昆明，2013年10月25日，第38-43页。。尽管中国不断强调水电站在建设及运行过程中充分考虑了环境因素，宣称不会对下游的生态环境造成破坏，但下游国家仍普遍担心中国在上游进行水电站建设可能会威胁到他们的生态、生计以及国家安全。

这一问题也成为美国分化中国与次区域国家关系、制衡中国的一张“王牌”。实际上，加强湄公河水资源管理已成为美国与下游国家开展合作的核心。一方面，美国通过其智库和支持的非政府组织宣扬中国大坝对湄公河下游的水位、生态等会造成重大影响，刻意加深下游国家和民众对中国的不满和疑虑，渲染中国“大坝威胁论”②International Centre for Environmental Management，“Strategic Environmental Assessment of Hydropower on the Mekong Mainstream”，prepared for the Mekong River Commission，Final Report，October 2010;Richard P.Cronin and Timothy Hamlin:“Mekong Tipping Point:Hydropower Dams，Human Security and Regional Stability”，The Henry L.Stimson Center，2010.;另一方面，美国官方公开就大湄公河干流大坝建设发表反对意见，并公开批评中国的开发。

四、中国的应对

2012年奥巴马在连任美国总统后，将缅甸、泰国和柬埔寨作为其首次出访的目的地，表明大湄公河次区域仍将是新一届美国政府的关注重点。中美两国能否处理好在次区域开发与合作中的关系，不仅关系到次区域的未来发展，而且会影响到东亚整体局势的稳定。从中国方面看，除了继续深入参与地区合作外，在中美关系方面，应加强与美方就大湄公河次区域事务的沟通、协调与合作，减少和避免战略猜疑和误判，营造有利的周边战略环境。具体来讲，中国可以就以下方面进行考虑。

(一)建立中美制度化战略协调与沟通机制

尽管中美在战略目标上存在根本差异，但并不表明两国不存在协调与合作的空间。目前，在大湄公河次区域，中国和美国分别与次区域国家或组织建立了对话或合作机制，但中美两国之间尚没有建立起制度化、常态化的沟通和协调机制。随着美国在这一区域介入力度的加大，中美之间的竞争性态势逐渐显现，如果缺乏相应的沟通与协调机制，很可能给次区域开发带来消极的影响。若能在中美亚太事务磋商机制中设置大湄公河次区域开发议题，可以有效促进中美之间的良性互动，减少和化解矛盾。

(二)在可持续发展和民生领域与美开展项目合作

美国在次区域确定了教育、公共卫生、环境等重点领域，投入不断增加，尽管从目前来看，无论在资金规模还是实际落实上，美国的投入都无法与中国同日而语。但是，美国对于可持续发展和民生的关注，容易以较少的投入获得良好的社会反响。中国在次区域的投资尽管规模巨大，但当地民众直接受惠有限。这是中国在当前和未来次区域开发中应当注意的问题。不可否认，中美两国在地区影响力方面存在竞争，但促进次区域可持续发展已经成为两国的共识。中美之间存在开展项目合作的可能性。在具体的项目合作中，中方可发挥地缘和资金的优势，美方可利用技术及经验优势，开展一系列务实合作，共同推动次区域可持续发展和民生改善。

(三)在水资源开发和管理问题上可参考国际惯例，并加强与美沟通

中国地处湄公河流域的最上游，在对流域水资源进行开发时基本不受沿岸其他国家的影响。但是，正是由于这样的一种地位，中国对流域水资源的开发利用即使不会对下游国家产生影响或造成损害，也容易引发下游国家的猜忌，并有可能导致国际水资源争端和冲突。①郭延军:《大湄公河水资源安全:多层治理及中国的政策选择》，《外交评论(外交学院学报)》，2011年第2期。在水电站规划、建设和运行中，兼顾经济效益、环境和社会可持续发展已成为国际共识。在这方面，中国、美国以及下游国家应参考国际通行惯例，综合、全面地考虑大坝开发的经济效应和社会效应，降低水电开发的负面影响，以缓解中国在水电开发中面临的国际压力。

(四)加快培育社会组织，与区域内的跨国非政府组织建立联系

当前，在湄公河次区域活跃着大量包括来自美国或接受美国政府资助的非政府组织，其中环境非政府组织的影响力巨大。这些组织关注的焦点是大湄公河次区域的生态环境和当地居民的利益，他们相互配合，开展调研，制造舆论，给各国政府实施开发计划施加了强大的压力。其中很多非政府组织接受来自相关国家政府的资助，针对比较敏感、政府不便出面的问题以及政府触角难以延伸的地方，非政府组织往往充当政府的执行伙伴。目前，中国的社会组织、尤其是国际非政府组织还相对薄弱，应逐步建立广泛的以社会组织为主体的海外活动网络，充当中国外交的得力助手。这些社会组织所编制的网络系统，在信息搜集和反馈、加强多层次社会交往并建立多渠道接触机制等方面，都能起到积极作用。

总之，随着中国经济的快速发展和国际地位的不断提高，中国在大湄公河次区域合作中的作用和影响日渐提升，次区域国家对中国的期望值也不断提高。中国的态度和参与力度已直接影响到次区域合作的进展和成效，中国在次区域合作中的核心作用正在形成。在中国影响力不断增强的同时，应妥善应对和处理由于美国介入所带来的各种困难和挑战;探索同美国开展次区域政策沟通与协调的可能性，同美国开展功能性务实合作，提高大湄公河次区域治理的成效。