农地产权主体多元化下的乡村治理困境

■马 华

我国的农地产权模式先后经历了个人私有制——集体所有制——“准私有制”的演变。这种演变过程既与国家政权建设同步，也与工业化进程一致。在现阶段，随着农村土地大规模流转进程的加快，农民开始向市民逐步转化，这一进程又与农村城镇化进程同步，而且这种趋势日益成为不可逆转的历史潮流，因为这也是提高社会生产力的必然要求。国外发达国家的农业发展实践表明，农地产权制度的安排合理与否对农业生产力的发展具有决定性作用[1]。与此同时，农地产权必须相应地发生变革，以适应当前形势变化。然而，农地产权制度变革尽管对农村经济发展具有重要作用，但是其也不可避免地涉及各个产权主体的利益关系调整，从而难免对乡村政治和社会生态也产生一定影响。特别是随着涉农企业作为新的农地产权经营主体进入乡村社会之后，不仅改变了原有的农地产权主体之间的关系，而且日益成为影响乡村治理的重要变量，乡村治理也变得愈加复杂。本文试图通过综合农地产权主体地位、主体目标、纠纷解决方式等乡村治理要素，在理清各个要素内在逻辑关系的基础上，指出新的形势下我国农地产权变迁后乡村治理主体间的复杂关系，从而为下一步实现乡村良序治理奠定基础。

一、农地产权变革进程中主体多元化的形成

(一)农地产权制度变革的历史脉络

新中国成立之前，土改革命是以消灭地主阶级来分配土地给贫雇农的形式，让农民拥有完全属于自己的土地。这就意味着，农民对所分土地具有完整的产权，这种产权包括土地的所有权、处分权和收益权等。20世纪50年代初，随着我国对生产资料私有制改革的完成，农业合作化运动再次消灭了农民的土地私有制，我国农地产权结构就此转换为形式上的集体所有制而实际上的国家所有制。此时，国家通过人民公社的形式，最终实现了政权和产权的合一，排他性的公有产权也升格为无限制的公有产权(一大二公和一平二调)，这也使得政府的控制一直深入到农村的最基层，甚至控制了社员的个人生活决策如公共食堂[2]。因此，这一时期的农地产权名义上为集体所有，但是实际上是由国家控制的。尽管农地国家产权为国家政权控制乡村社会提供了必要的物质条件，但是在这一产权制度下，由于在产品分配上农民缺少必要的“剩余索取权”，在行为上缺少“退出权”，农业生产者搭便车现象非常普遍，最终导致农业生产效率长期低下。在农业生产困难时期，这种现象甚至严重威胁农民的“生存权”，国家政权的合法性因此遭到严重挑战，农地产权变革迫在眉睫。

20世纪80年代初，随着家庭联产承包责任制在部分省份实验并获得成功，国家逐步认可了这种制度。这一制度的推行，使得农地国家产权逐步转化为集体产权，农地首次实现了集体所有权和农户承包经营权的分离。随后，这种经营权经过国家的不断调整，逐渐获得了许多新的内容。比如在承包时间上，1983年，我国规定土地承包期限为15年，1993年，承包期限延长为30年，到了2008年，中央对土地承包政策首次表述为“长久不变”。

除了土地政策上的规定，我国在法律制度上也逐步明确农民对土地的合法承包权。例如，《土地承包法》将土地承包关系上升为一种受法律保护的关系;2004年，《物权法》又将农户对土地的承包关系界定为一种“物权”关系。2008年，国家开启了新一轮的农地产权改革，开始倡导一种基于自愿原则的土地流转，以实现土地资源的市场化配置。

在这种背景下，其他领域的资本开始进入农业生产领域，通过流转土地的经营权，把土地集中起来，连成片，进行集约化管理。同时，在产权结构上，为了解决农地矛盾和实现农业产业化，我国进一步将承包权与经营权加以分离，在所有权仍归集体的前提下，承包权归农户，经营权归其他经营主体。最终，这一轮的农村产权制度变革为农业发展带来了新的重大机遇，同时也为我国乡村带来了许多新的问题和挑战，改革深化的任务依然艰巨。

(二)农地产权模糊下的地权纷争

根据产权经济理论，财产的保护有赖于排他性产权制度的建立，有赖于明确的产权主体的形成，否则，产权将不能得到有效保护。从上文的分析可以看出，现实中我国农地产权变革的方向，是由国家控制的集体产权逐步向个人产权转移的。但是，不能忽略的重要一点是，国家和集体仍支配或者占有着当前土地产权中最重要的权力——所有权。其结果是，农地所有权主体仍然呈现出产权不清晰的现状，有学者将这种现象描述成有意的产权模糊设置，其中产权模糊化的本质在于:政府权力控制者运用政府合法的强制权利来追求自身的利益，它通过将私人物品界定为国有或集体所有的制度，把一部分对价值资产属性的权利放置到“公共领域”中，从而获取垄断性租金，或者通过自己所拥有的政治资源禀赋对属民进行行为约束[3]。

所有权作为产权中最根本的权利，其主体多元化造成各相关权利主体都提出了对土地的分配权主张，从而出现“一权多主”现象。但是，产权最重要的特征就是排他性，这种产权现状最终导致产权保护功能的丧失。

首先，我国现存法律并未对产权主体给出清晰的界定。《土地法》规定，农村和城市郊区的土地，除法律规定属国家所有的以外，属农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，属农民集体所有。这个集体在现实中可以是乡集体、村集体、村民小组，还可能是乡镇政府，因此，在产权主体上缺少排他性。由于他们都不是法律意义上的组织，而是全体农民的集合，是一个抽象的集合群体，也就不具有真正的法人资格，因而只能是一种虚拟的所有权主体。这种虚拟性实际上造成了一种产权主体多元现象，且各主体地位不平等。

其次，在实际的土地承包流转过程中，这种多元产权使得农地所有权在本质上呈现出一种无主的现象。这样，国家就可以以维护“公共利益”的名义，通过低价强制性征收农民的土地;地方政府可以以集体领导的身份、以发展本地经济的借口，迫使外来企业与农户签订承包合同;村集体也可以利用自身掌握的信息，压低土地承包价格;而处于最底层的农民，虽然在形式上享有土地的承包经营权和收益权，而且担负着农地产权保护的成本，但实际收益却被其他主体通过各种方式分享，难以真正维护自己在土地收益上的合理权益。

因此，产权这种多方占有的状况，致使各方都不愿意放弃无偿享有的权利。结果是，在这种法律和政治条件下如果他们有分歧，就只能通过力量竞争来解决问题，从而极大地刺激了围绕地权的政治性活动[4]。(三)地权纷争背后的力量博弈

有的学者认为，由于我国农村产权制度变迁是由国家强制安排的，因此国家在产权变革中起完全的支配作用。但是，更多的学者认为这种产权的演变过程，实际上仍然是国家、集体与农民博弈的结果，各方在农地产权变革当中都发挥着不可或缺的作用。

毫无疑问，在农地产权背后的各种力量中，政府作为一种隐性力量起着极为重要的作用。虽然土地名义上归集体所有，但是农村土地政策的变迁，地方政府对土地的征用、规划和管理等都表明，政府对土地拥有强有力的控制权。而且，这种控制不仅仅体现在随意的行政干预等方面，其更是一种法律上的规定。例如《土地管理法》第9条规定:国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用，包括集体土地的使用权的行使，也必须依照法律由政府部门审批等。企业在地权纷争中占有的是经营权，是产业利润的主要创造者。涉农企业下乡之后，不仅可以为地方政府和农户带来现实经济利益，而且企业凭借自身的经济优势，能够对政府行为施加一定影响。因此，企业在地权纷争中所凭借的是其天然的资本权力。农民虽是集体土地名义上的所有者，但实际上单个农户仅占有农地的承包权和部分的收益权，而且这种承包权虽然在国家政策上是“长久不变”的，但并不意味着国家没有收回的可能。因此，农户作为承包流转的出让方，其获得的收益具有不稳定性。在政府权力和资本相结合的条件下，农户也将不可避免地被排斥到农地产权收益的边缘。

二、产权主体多元化背景下的目标冲突

(一)产权主体的目标多元化

1．政府目标。在城乡二元经济结构依然存在的现实背景下，中央政府的首要目标是促进农村经济增长。而土地作为极其重要的生产资料，其配置效率的高低与农村经济发展直接相关。因此，适应现代市场经济发展需要，适时进行土地规模流转，利用工业资本下乡来提高土地资源产出效率，是适应农业现代化发展需要，实现农民收入增长的必然趋势。

地方政府的目标，则在于增加地方财政收入与提高政府政绩。因此，地方政府希望尽可能加速农地流转进程与规模。随着农地产权制度的逐渐变革，我国城乡一体化进程明显加快，尽管一定程度上缓解了城乡之间的矛盾，但是在资本下乡之后，随着农村土地经营权的转移，农村社会利益主体之间新矛盾的出现又加剧了农村社会的不稳定。这种矛盾，首先表现在由地权变动带来的各利益主体之间的土地收益不均，并因而造成冲突。

2．企业目标。企业作为现代市场经济最为有效的资源配置组织，是资本下乡的第一主体。企业不仅促使资本从其他产业转入农业，而且还能将先进的经营管理和市场交易理念带进乡村社会。但是，作为经济组织，它首先是以利润为目标的，因此企业下乡的第一目标是利润最大化。利润最大化的途径在于低成本和高收益。其中，成本节约体现在对各个生产要素的最小投入上，在必要的生产资料——土地方面，其必然极力压低土地承包租金。

3．农户目标。农民集体是农村土地的所有者，农户个体是农村土地的承包者，同时也是农村土地经营权的流出方。农地产权改革在农户主体上的细化，应该以提高农民的收入为出发点，在现代市场经济的开放性要求和生产社会化条件下，土地已超出了社会保障的基本功能，农户所追求的是货币收入最大化。因此，农户进行土地流转的意愿基于以下两个基本条件:第一，土地流转的租金收入要高于流转之前的土地农产品收入;第二，劳动力非农生产收入要高于劳动力的农业生产收入。只有同时满足以上条件，土地流转才能顺利进行。然而，在高度复杂的市场经济条件下，农户从事非农生产又面临着各种不可预知的风险，这就决定了土地的生存保障功能仍然是必不可缺的。

综上所述，政府、企业和农户各主体之间的目标是决定其一切经济行为的内在动力。各个主体所追求的两大目标又可以进一步划分为理想目标与基本目标，其中，政府以农村经济增长和地方财政收入增加为理想目标，农村社会和政治稳定为基本目标;企业以利润最大化为理想目标，以生产持续性为基本目标;农民则以货币收入最大化为理想目标，以维护家庭生存为基本目标。目标的多元化，决定了乡村日常生活中必然存在各种冲突和矛盾，进而成为关系当前和谐社会建设和经济可持续发展的重要因素。

(二)产权主体多元目标下的乡村内在冲突

从农地所有权各个主体的内部情况来看，政府主导着土地流转的方向和进程，目的是保持它的两个目标的协调性。如果土地承包经营权流转不利于这两个目标的实现(尤其是稳定目标)，政府就会审慎地放缓土地流转的进程，甚至取消流转计划。企业占有的是土地的经营权，它通过对土地承包数量的控制来保持两个目标的协调，当土地经营成本与收益之间达到合适的比率时，它就会大量承包土地，扩大经营规模;当市场条件不成熟，经营状况较差时，它就可能会减少承包面积，以达到维持生产延续性的目标。农户是土地承包经营的土地出让方，在市场状况较好的情况下，为了追求货币收益的最大化，他们出让土地的意愿就会比较强;当市场风险来临时，希望回收土地经营权，通过家庭内部的经营保持基本生存。

从农地所有权各个主体之间的横向关系来看，政府、企业和农户之间的目标也时常会存在内在冲突。例如，政府的农村社会稳定目标与企业的生产持续性目标紧密相关，当土地流转进程过快，企业生产经营产品单一(如只生产经济作物)，甚至威胁粮食安全的情况下，企业目标就会与政府的社会稳定目标背离，促使政府放慢或者取消农地流转，进而威胁到企业的持续生产。

从以上的分析可以看出，国家在产权制度变迁中，尽管通过所有权、承包权、经营权的分离这一产权制度设置，尽量使得不同主体内部的理想目标与基本目标保持一定程度上的协调，但不同主体的横向多元目标却由于所有权主体的模糊存在难以调和的冲突，而这些冲突正是土地流转纠纷不断的表现。

三、当前土地流转过程中的纠纷解决方式

(一)政府政策调整与行政干预的强力取向

政策变化所引发的农村利益关系的变动，是引发农村土地纠纷包括土地流转纠纷的又一重要根源[5]。政府政策变迁既是影响农村利益关系的根源，同时也是政府解决农村土地流转纠纷的基本价值取向。从中央政府与企业之间的关系来看，中央政府的农村经济增长目标具有全局性，因而会更加注重“公平”，而企业的目标通常具有局部性，因而会更加注重“效益”。在公平与效益出现冲突的情况下，国家往往出台新的倾向于公平的政策导向，以保障国家目标的顺利实现。

因此，在土地流转过程中，国家频繁地调整土地政策，以纠正企业投机行为。而地方政府在与企业的利益目标发生冲突的情况下，也会通过对政策的解读迫使企业迎合政府的意愿，或者直接通过农地审批权、管理权等权力，对企业承包经营行为进行一些必要的限制。在中央政府的稳定目标与农民的生存目标发生冲突的情况下，政府往往会通过财政、经济等政策来调整国家与农民之间的关系。而在与农民之间的目标背离的情况下，地方政府往往通过行政强力来解决。如在农民不愿意流转土地的情况下，政府往往会以经济发展为借口，通过诱导或者直接越过村民的方式与企业签订流转合同等等。结果是，农地纠纷不仅得不到有效解决，甚至愈演愈烈。

(二)企业的“权力寻租”取向

企业是现代市场经济的产物，现代市场经济又是以平等交换为基础的商品经济，这首先要求交易双方地位平等和产品交换价值的对等。市场经济同时又是法治经济，各个市场交易主体必须以法律为基础承担相应的责任和义务。法律途径又多以诉讼为外在表现形式，不论是民事诉讼还是行政诉讼，都是解决土地纠纷的法律机制中最正式、最权威、最规范的方式[6]。现代企业组织作为独立的经济主体，在完善的法制环境下，一般也应倾向于采取诉讼解决争端。

但是，在我国当前的现实状况下，由于法制建设相对滞后，与农地相关的法律本身存在的缺陷很多。加上法律外部运行环境的影响，特别是政府政策与权力的不规范使用，导致法律诉讼在现实中往往具有较高的诉讼成本。考虑到复杂和专业化的诉讼程序，在实际生活中其逐渐成为企业利用率最低的纠纷处理方式。

现实中，涉农企业在解决与农户的纠纷中最常见的方式是权力寻租，对企业来说这种方式在现实上也更迅速有效。其中，权力寻租的对象一般是乡镇政府及其代理村委会。从《土地承包法》及实施情况看，村民委员会作为乡镇政府在基层的代理人，往往成为土地所有权的实际“主体”，它实际上执行着有关土地发包、征用、流转等所有与土地相关的经营、管理工作。由于村民委员会是一种简单的农村村民自治组织，这种集经济职能和政治职能于一身的组织，往往运用行政权力来粗暴干预或行使所有权，直接导致基层行政组织对农户利益的侵占。因此，在乡镇政府具有强制性的权力、村委会占有土地资源、企业拥有较强的资本实力的状况下，在利益分配过程中，企业为了降低利润成本，必然会将农户应得的利益转移到乡镇政府部门及其代理部门。因此，处于弱势的农户利益受到侵占的可能性也就最大，这进一步激发了村民与企业之间的矛盾。

(三)农户的生存伦理取向

根据以上分析，对于农户来说，作为农地产权收益中的弱者，农民似乎更容易受到国家权力和企业资本对其利益的掠夺。但由于我国农民长期以来处于社会的最底层，形成了特定的生存伦理取向，这种取向在现代逐渐发展成为这一群体特有的生存规则。

另外，在当代中国各个政治社会领域出现的维权行动，不能简单标签化为近代西方天赋人权和市民社会的观念，我国的权利观念更多的是一种生存权和发展权，因此在一些抗议性活动中，行动者所秉持的并非是一种权利意识而是一种“规则意识”[6]。因此，农户在处理农地纠纷中往往采用成本较高的诉讼或上访等方式，诉讼和上访恰恰表现了其特有的“生存规则意识”。

首先，由于诉讼方式本身专业性较强，同时又耗费时间和精力，而且程序复杂，难以掌握，经济和能力素质上处于弱势的农民采用这种方式的概率应该较小。但是在现实中，农户却比企业更倾向于采用这种方式。这表明，在多数情况下，企业与地方政府的寻租行为在一定程度上，的确严重威胁到了农户的生存与发展，农户出于无奈，只能拼死一搏或寻求一线生机。

其次，对于上访，农户向上级政府反映情况时，一般都是极力强调企业与地方政府的行为已经严重威胁到自己的生存权。如农地被企业强制流转之后，农户家庭的生活保障受到严重威胁，最终导致地方政府出于同情和怜悯不得不答应农户的要求。

最后，生存权与法律效力方面的冲突更加体现了以上两点。以经济危机之后农民返乡毁约要求收回土地承包经营权为例，很多农民提出提前终止流转合同收回土地的理由是，打工风险自身难以承担、经济危机严重威胁生存。因此，很多地方政府不得不出面协调农户与企业解除合同，甚至默认农民不承担企业相关损失的责任。

四、结论

农地产权主体同时也是乡村治理的主体，乡村治理呈现复杂化的根源，在于农地产权主体的多元化问题进一步突出:政府、集体、农户以及企业同时都主张对土地的所有权利。

国家作为农地产权制度变迁的主导者，既要考虑到土地私有可能存在的社会风险，以及土地国有化可能存在的效率损失问题[7]，但又不得不在农地所有权上将所有权主体模糊化。同时，将农地产权的其他子权利进一步细分，如将承包权和经营权分离，从而使得不同的权利主体占有不同的权利，以此来进一步释放农地生产力，激活农村经济。但在这种产权制度安排下，在乡村这一治理场域内，借助于农地规模流转，各个市场主体都具有自己的理想目标和基本目标。其中，理想目标以主体的发展为导向，基本目标是以主体自身的生存为边界，各个主体目标之间不可避免地存在着难以调和的矛盾。各个主体为了实现自身的目标，必然利用自身特有的资源和优势进行博弈。农地产权主体的无序博弈，也常常导致乡村社会内部纠纷不断。

因此，为了解决复杂的乡村社会纠纷，我们需要遵循并探索新的纠纷处理原则，以此对各个权利主体的行为进行约束。但在现实的乡村社会中，各个产权主体所遵循的纠纷处理方式也呈现出与自身权力资源优势相关的多元化，使得彼此之间的利益更加难以协调，最终导致乡村治理陷入困境。而在认识到当前我国乡村社会中各种矛盾和冲突的基础上，我们在下一步也将就新型的、适应性更强的乡村治理模式继续展开讨论，最终为实现乡村良序治理于和谐发展提供理论指导。

[1]窦祥明．中国农地产权制度变革的国际经验借鉴——以美国、日本、以色列为考察对象[J]．世界农业，2012，(9)．

[2]张曙光，程炼．复杂产权论和有效产权论中国地权变迁的一个分析框架[J]．经济学，2012，(7)．

[3]罗必良．农地产权模糊化:一个概念性框架及其解释[J]．学术研究，2011，(12)．

[4]郭亮．土地新产权的实践逻辑——对湖北S镇土地承包纠纷的学理阐释[J]．社会，2012，(2)．

[5]徐凤真．农村土地流转纠纷及其解决机制[J]．理论学刊，2011，(3)．

[6]蔡虹．农村土地纠纷及其解决机制研究[J]．法学评论，2008，(2)．

[7]高帆．土地承包经营权流转的“不可能三角”:解释及出路[J]．学术月刊，2011，(8)．