崛起过程中的海外利益维护

张 楠

(上海交通大学国际与公共事务学院，上海 200030)

一、国家崛起过程“海外利益”维护的重要性

当今世界是开放的世界，全球化是世界经济发展趋势。在实现民族伟大复兴和经济快速发展的过程中，中国的国家利益会不可避免地突破传统的地理界限，向世界范围内不断延伸;同时也会越来越多地受到外部条件的影响。由此，便有了“中国的海外利益”这一概念。

中国海外利益是指中国政府、企业、社会组织和公民通过全球联系产生的、在中国主权管辖范围以外存在的、主要以国际合约形式表现出来的中国国家利益。［1］它既包括中国机构和公民在海外的生命、财产和活动的安全，也包括在境外所有与中国政府、法人和公民发生利益关系的有效协议与合约。［2］

改革开放30多年来，迈出国门的中国企业越来越多，伴随而来的海外利益问题也由此凸显。例如，2010年，澳大利亚开征资源利润税，对包括能源在内的不可再生资源征收税率高达40%。虽然在澳投资的所有企业都要缴纳这一税种，但考虑到中国在澳投资的绝大部分都流向矿产领域，在澳拥有重要经营的石油与钢铁企业不得不承受重大损失。2011年初，利比亚战乱迫使中方撤出全部施工人员，停止所有投资项目，其中包括价值巨大的石油勘探开发。另一方面，我国公民在海外遇袭事件近几年也接连发生，已有多名公民因在海外遇袭而丧生。

当前，我国的对外贸易依存度达到70%，而“工业的血液”——石油的进口依赖度已接近60%，中国有必要关注海外利益的安全性。而近年来海外利益受损的一系列案例，说明维护海外利益已经是中国刻不容缓的战略抉择。

兰德公司2001年的《保卫美国海外利益》的报告声称，频繁发生的针对美国和美国公民的恐怖袭击活动，根本原因是由于美国作为大国，在参与国际事务的过程中总会招致“憎恨与恐惧”，同时，这也是美国因领袖的地位所必须付出的代价。［3］2008年，苏丹发生中国人质遇害事件后，《经济学家》称“伴随中国的崛起，它对成为超级大国风险的理解程度尚待提高”，实际上也表达了类似的观点。［4］由此可见，维护海外利益，将是我国在和平崛起、实现伟大复兴的道路上难以回避的问题。

维护海外利益，不仅能保护我国经济在海外不受损害，更是维护海外公民权益、提升政府能力与国家形象的重要举措。

二、中国海外利益的现状

从1980年的经济特区，到2000年逐步形成全方位的对外开放格局，中国海外利益在这一过程中迅速显现。特别是加入WTO之后，中国海外利益拓展速度加快，包含范围更为广阔。

下面这组数据对比可以很好地展示中国海外利益的拓展速度:2007年底，中国的6 000多家投资主体在境外投资的企业超过1万家。［5］2012年底，中国的境内投资者已达到16 000家，它们设立的境外企业超过2万家，分布在全球179个国家(地区)。［6］

中国海外利益面临的严峻挑战，是中国提出“海外利益”这一概念的直接原因。2004年5—10月之间，在巴基斯坦发生了3起带有政治目的的威胁中国人的恐怖袭击事件。这种针对中国人的恐怖袭击事件前所未有，也震动了中央高层。同年7月1日，涉外安全事务司在外交部成立。当月的国务院会议，也开始研究加强境外人员和机构的安保工作。中国的决策者开始着手构建海外利益保护的机制。2008年12月，中国海军护航亚丁湾和索马里海域，也是维护中国海外利益的重要一步。

但是我们应当注意到，近年来我国海外利益受损问题形势严峻。2005年，美国有国会议员阻挠中海油对优尼科石油公司的收购，认为这对美国国家安全构成威胁，迫使中海油最终退出;2009年，中铝试图并购力拓公司，但澳大利亚政府的干预导致该计划流产;2010年，“国家安全”再次成为借口，美国国会50名议员反对鞍钢入股美国钢铁企业。近几年，中国的石油企业在非洲和中东的经营，多次被西方国家干扰。2012年，美国通过制裁伊朗石油销售，以迫使伊朗放弃核项目，而中国珠海振戎公司也被列入了经济制裁名单，因它与伊朗之间存在石油经贸业务往来。中东和北非的政治动荡，导致中石油公司在利比亚等国的多个项目被迫中止，由此造成的直接损失达12亿元，这一数字已经超过2008年的全球金融危机。同时，我国公民在海外受到安全威胁的情况接连发生，触目惊心。2009年，秘鲁一家铜矿遭受袭击，造成紫金矿业的3名雇员死亡，一些工业设施也同时毁坏。2011—2012年，海外发生的针对中国企业和公民的袭击事件共有8起，并造成多人伤亡。［7］特别是2013年6月23日、24日，在巴基斯坦和巴布亚新几内亚发生两起造成6名中国人死亡的袭击事件，使中国公民的海外安全受到媒体的强烈关注。

三、现阶段中国海外利益维护的问题

综合地看来，目前中国海外利益方面面临的问题，主要以两方面为主:一是他国政府干预导致的企业海外投资受损问题;二是东道国国内不稳定导致的企业海外投资和员工的安全问题。

由此看来，海外利益受损的原因，主要包括中国的海外投资损害了东道国既得利益群体的利益，而在对方利用官方手段干预的过程中，中国缺乏有力且适当的反制措施;东道国政治不稳定造成的国民素质问题，加之中国负责任的大国形象尚未在东道国民众心目中树立，两国民间交流缺乏，使中国企业和公民成为海外利益受损的主体。

面对上述问题，中国现阶段尚未形成一整套完整的维护海外利益的机制，海外利益维护方面的主要问题表现在:

(一)保护海外投资的法律制度尚未健全

长期来看，海外投资的发展，与保护海外投资的法律发展的历史应当是重合的。一战后，美国即已开始着手制定维护海外投资的法律。二战后，美国实行“马歇尔计划”，但同时为了保护其企业在海外，特别是在欧洲的利益，国会制定了《对外援助法》，服务于海外投资事务的国家机构也基本同时建立。之后，许多国家开始效仿，也逐步形成相似的有关海外投资保护的一整套法律体系。

不可否认，20世纪80年代以来，在中国对外投资领域，立法要远远落后于实践的发展，海外投资的发展速度和规模已经远远超出了立法所能保护的范围。在对外投资领域，中国尚不存在有约束力的法律规范，甚至在许多领域还是空白。无法可依，就难免会使管理与保护上出现无所适从的情况。

(二)海外投资保险制度有待完善

海外投资保险制度，是指投资者与本国的保险机构订立合同，在投资者支付保险费用的情况下，由保险机构承担相关风险的赔偿责任。当出现双方约定的保险事故后，保险人向被保险人赔偿事故带来的损失。美国是海外投资保险制度的首创者，后来这一经验开始被各国效仿。

一国企业的海外投资，将面对与本国不同的、并且相对复杂的政治经济环境，特别是在一些发展中国家，情况可能更为复杂。这种情况下，海外投资风险大大超过国内投资风险，而当政治风险一旦出现，投资者将无力控制，巨大的利益损失也将由此造成。即使政府鼓励企业进行海外投资，但如果缺乏东道国的配合，海外投资也难以取得理想的收益。

但是，海外投资的高风险率和高承保金额，导致大量保险公司因回避风险的需求，不愿承担，或无力承担这样的业务。所以，这就必然要求国家力量的介入，以政府的力量去建设和优化海外投资保险制度，以降低海外投资风险，进而维护本国企业在海外的利益。

(三)保护海外利益的外交工作尚待加强

企业和公民在其他国家经常需要面对突如其来的危机事件。从保护海外企业和公民出发，欧美国家运用外交手段，建立了危机处理和解决机制。例如，美国会调动包括外交、军事、情报等部门在内的机构，统一部署，综合应对。美国国务院有常设机构，专门负责处理美国企业和公民在海外的紧急情况。当紧急情况发生时，美国国务院也会立即成立工作组，动用政治、经济、外交、军事等多种手段，积极介入，对东道国施压，要求其采取各种必要措施，以维护美国企业和企业和公民的利益。

近年来，中国在保护海外利益方面，付出了多方努力，也得到了民众的认可。但也应当看到，中国尚未像欧美国家那样，形成完善的危机和争端的外交处理机制。同时，中国外交部门也缺乏相应的常设机构来负责海外利益的维护工作。

四、其他国家崛起阶段维护海外利益的经验

就上文提到的中国海外利益面临的两方面的问题，其他快速发展国家(如印度等)、发达国家在崛起阶段(如美国在一战结束到二战爆发之间)和新兴工业国家(如韩国)的经验值得我们借鉴。

(一)美国:推动理念协调，动用法律武器反制对方

一战结束之前，美国只有很少量的海外石油投资，当时美国的石油生产地主要在边境附近。一战之后，美国政府开始担心，大量开采国内的石油资源会耗尽国内储量，当时石油资源的探明储量也远不及现在。而世界上的石油资源，很多都在当时的超级大国英国的控制之下。为了保障美国公司在中东等地的石油利益，政府采取了以下措施。1.推动理念协调。一战后，英国强调资本自由流动的重要性，美国则借此机会，以“门户开放”政策的名义，与英国进行谈判。同时，面对当时已经开始走向超级大国之路的美国，英国也不愿强硬相对，最终美国在石油领域的参与得到了英国的认可。到1924年，美国获得了当时的土耳其石油公司超过23%的股份。2.动用本地法反制对方。作为国际石油市场上的重要参与者，当时的荷兰准备不通过招标，直接把东印度的占碑油田(Djambi)交给荷兰公司。《1920年租地法案》规定，“拒绝美国公司参与投资的国家，其公司将可能被禁止进人美国公地”。美国根据这一法案，开始了对皇家荷兰壳牌石油公司(这家公司在美国的生产规模十分庞大)的制裁。起初，美国官员将这一法案告知了荷兰官员，但荷兰没有回应。于是，1922年，壳牌租用美国两个州土地的要求被美国内务部长拒绝。迫于美国政策的压力，1927年，荷兰将荷属东印度的四个地区开发权交给了来自美国的石油公司。［8］这两方面的措施，使得美国在海外的石油保护政策取得成功，在未来几十年里，帮助美国持续获得安全、稳定的石油供给。

中国与美国有着相似的特点，都是幅员辽阔、物产丰富的国家。中国和美国不仅有大量的本土企业走出国门，同时也有相当多的跨国公司到中美两国来投资。尤其是中国有着待开发的广阔的市场，任何国家的跨国公司都是不可能无视的。美国在一战之后维护海外石油利益的政策，应当对我们有所启示。

(二)韩国:海外投资保险制度

韩国是从二战后开始快速发展的工业国，它的对外投资从50年前开始，并在20世纪80年代开始迅速发展。当然，发展的原因是多方面的，但是海外投资保障制度起到了至关重要的作用。韩国对外投资的审批权和监督权由受财政部委托的韩国产业银行等四家银行共同负责。银行规避风险的特性可以直接加强海外投资的风险防范水平。韩国的海外投资保证机制主要包括三部分。国内法对海外投资的保护、双边投资保护协定以及多边投资保护协定。［9］韩国的海外投资保证制度在1970年建立，起源于《出口保险法》内增加的海外投资保险条目，它的主要目的是降低海外投资的政治风险。为保障本国企业和公民在海外的利益，韩国政府主动与各个东道国，尤其是发展中国家进行持续的谈判，并由双方签署投资保护协议。同时，韩国政府还十分重视对多边国际投资协定的参与，以为其投资者的海外利益，特别是在大量政局和经济不稳定的发展中国家的投资利益提供安全保障。韩国同时参与了两个最大的多边投资协定，即《建立多边投资担保机构公约》(《汉城公约》)和《解决国家和他国国民之间投资争端公约》(《华盛顿公约》)。这两个公约可以帮助韩国规避或者转移政治风险，使其海外投资的安全性得到提高。

韩国与美国的不同之处在于，韩国本土市场狭小，难以单独支撑持续快速的经济发展。因此，拓展海外市场成为必由之路。韩国政策的出发点在于，确保本土企业海外投资的积极性，使之不因东道国的投资环境变动而因噎废食。企业是理性的主体，它选择投资海外必然有着清晰的成本和收益预期。当企业做出投资海外的规划之后，避免投资环境的变动造成企业损失，进而影响企业投资海外的积极性，是政府应当考虑的问题。

(三)印度:重视民间交流及军事手段

印度对海外利益的保护中，对国际机制、军事手段、对外援助和民间力量的运用，对中国具有借鉴意义。首先，在印度崛起之路中，其一贯注重军事和国防。在印度对外政策中，用武力来维护国家利益也是其传统。例如，1988年，印度的伞兵部队曾武装平定了马尔代夫政变。2008年11月18日，印度海军在亚丁湾护航，与海盗进行战斗，并将一艘海盗船只击沉。其次，印度在保护海外利益的过程中，十分重视国际组织的作用。印度既对维和行动贡献了大量人员力量，是最积极参与联合国维护行动的国家之一，也十分看重与重点的地区组织建立联系。中国在保护海外利益中更重视双边机制的作用。在联合国维和方面，中国的贡献主要在工程、医疗、民事方面，很少派出人员直接参与军事。第三，在与地区组织发展关系方面，印度强调文化传统和价值观等方面的作用，而中国将经济联系作为着眼的重点。我们应当认识到，共同利益消失将导致利益共同体的解体，而价值观方面的认同则可长存。最后，公民社会在印度的发展相对成熟，大量的行业协会、非政府组织(NGO)都与国际社会建立了紧密联系，同时与政府部门互动频繁、关系密切，成为政府海外利益保护的得力工具。例如，印度工业联合会致力于促进印度与非洲的民营企业发展关系，印度民间组织的印度—非洲工商会为促进印非洲的经济联系作出了重要贡献。［10］相比之下，中国公民社会发展远不如印度，民间力量也尚未成为海外利益保护的可选方案。

五、改善中国海外利益维护的对策

尽管有一些国家的案例可供借鉴，且中国与印度以及一战后二战前的美国同为无可争议的区域性大国。但中国的复兴与两者不同的是，中国面临的区域安全环境和国际环境更为复杂，具体表现在:印度在崛起之前就已是南亚的区域性主导国家，在与巴基斯坦的竞争中，印度占有优势;美国地处西半球，具有优越的地理优势，能够使其远离世界的纷争;而中国在东北亚地区面临着日本的强势竞争，而在中国改革开放之前，尽管日本有和平宪法掣肘，但已无疑是东北亚地区最强大的国家。概括来讲，印度的崛起是强化区域既有格局，美国的崛起因地理位置优势而得益，而中国的复兴是对区域范围甚至是全球权力格局的重构，特别是在全球化的今天，中国的崛起和复兴容易造成全球性的影响，也必然在这一过程中受到比印度和当时的美国更大的压力。

在实现和平崛起阶段维护海外利益的对策方面，中国并不能简单照搬他国经验。下文笔者试图就这一问题提出自己的建议。

(一)遵循国际法，重视与国际组织的合作，提升海外利益主体的法律素养

当今世界，在解决国际经济和政治争端过程中，国际法无可争议地发挥着主导作用，尽管在某种程度上国际法还缺乏强制力。中国要进行海外投资和经济活动，也理所当然地会受到国际法的约束。在对外经济和其他活动中，中国要自觉遵循国际法。同时，在遇到涉及海外利益的争端时，要积极利用国际法武器来保护自身权益。

当前的国际法可能存在对发展中国家不公的现象，这就要求中国作为发展中国家的代表，积极参与到国际法规的制定中去，从而更好地维护自己以及广大发展中国家利益，同时也可加强负责任的大国形象。在韩国和印度的案例中，我们看到两个国家重视保险国际法和国际组织的作用，加强了自身海外利益的维护和建构。中国在对外投资和交往中，也应当遵循国际法，加强与国际组织的合作，将自身的海外利益塑造为受国际法和国际组织保护和支持的对象，这样既有利于树立中国的形象，也是维护海外利益的重要手段。

同时，遵循国际法也意味着中国公民在海外遇到的人身安全问题将由东道国政府负责。针对一些政治不稳定国家存在的政府能力弱的情况，中国政府应当建议公民减少对该类型国家和地区的出行。已在当地的中国公民，应当保持充分的安全意识，以减少自身安全受到威胁的可能性。

(二)健全国内法，使维护海外利益的行为有法可依

中国应当注重继续完善海外利益保护的法律体系。改革开放以来，中国虽然在不断完善国际贸易、投资方面的法律，也与其他国家签署了各种协定、条约，但是中国仍然缺乏一套法律体系来规范和引导海外利益保护，甚至，连完整的对外投资法律也在酝酿之中。

借鉴美国在20世纪20年代保护石油利益的经验，中国需要进一步完善海外利益法律体系，既以之引导、规范中国企业、公民的海外行为，同时也将使政府的行为在维护海外利益的进程中，在与相关国家的交涉中，有法可依。这样一来，当中国的海外利益因东道国的行为受到损害时，政府可以立即使用合乎法理的反制措施。

(三)建立海外投资保险制度、购买政治风险保险，转移或规避部分损失

对于跨国公司来讲，政治风险保险对于它们的海外投资来说，是一种有效的预防性对策。所以，建立海外投资保险制度也就变得十分必要。韩国通过海外投资保险制度，免除了企业的后顾之忧，使它们专心投入到收益可观的海外投资中去。

海外投资保险制度，可以使投资主体把政治风险降低，或者转移给保险机构。这样，政治风险能够带来的经济损失和影响也将随之减少，甚至消除。目前，海外投资保险的范围主要包括禁止汇兑险、营业中断险、战乱险和征用险等四种类型，保险金额可以达到投资金额的90%，但大部分情况下控制在九成以内。

中国出口信用保险公司，是负责承保国内企业海外投资保险的机构。但是，尽管海外投资的数量和规模呈现快速的增长，但中国出口信用保险公司的海外投资保险覆盖范围仍然有待提高。根据中国企业投资东道国政治风险的特点，应相应地扩大保险覆盖面，或者成立海外风险援助基金，以减轻或免除我国企业对外投资的后顾之忧。

(四)增强与利益相关国家的军事互信

中国的复兴与印度的崛起不同。印度在与西方强国打交道的过程中强调民主价值观的作用，更易取得西方和其他发展中国家的认同。而中国加强军事力量总是被持有“中国威胁论”观点的人大肆渲染。中国奉行独立自主的和平外交政策，中国发展军事力量也是为了维护世界和平，这样的表述绝对不能仅仅停留在口号和文字层面。中国应当走出去，加强与其他国家的军事交流与合作，通过交流与合作增强军事互信。

中国的海外能源、贸易和海外公民都受到过安全的威胁。一支强大的军事力量可以对恐怖势力、极端势力和军事强权势力形成威慑，非常时期能够保护本国公民免受伤害，并向他国提供救援。

同时，中国应当承担一定的国际军事义务，例如联合国维和任务等，在维护世界和平与发展的同时，向世界展示负责任的大国形象。由军事力量参与维和任务，既彰显中国的军事进步，也突出了中国将军事力量用于维护和平的愿望。在这方面，中国应当增强在非洲和周边不稳定地区的维和军事力量投入，并适当提供人道主义救援。

为避免“中国军事威胁论”和干涉他国内政，中国可以在建构并强化共有观念的基础上，采取与其他国家开展军事和警务合作的方式。中国需要与周边国家和重要东道国进行安全合作，共同保护能源、贸易和人员安全。

(五)加强与各国的民间交流，培育适宜中国海外利益生存的土壤

海外利益保护要求努力在东道国当地培育广泛的社会土壤，以使其符合并认同中国的海外利益。在发展政府间关系之外，还应当加强与海外利益所在国的民间交流。随着全球化的发展，个人、社会组织、公司、学术团体、宗教组织等非国家行为体，在促进全球社会联系中的作用日益上升，是一国在国际社会中不可缺少的力量。中美建交之前，周恩来总理主导的“乒乓外交”就使非国家行为体力量在国际关系领域发挥了重要作用。

中国在海外拥有庞大的华人、华侨群体，但这一群体主要集中在东南亚国家。这样看来，中国的民间力量在与海外利益相关国家中的分布并不广泛。在近年来中国海外利益的受损地区，如中东、非洲等，中国还需要加强民间交流。具体来说，中国的对外援助应当扩大东道国在当地的民间影响力。增加两国民众在科研、文化、教育方面的交流，增进理解，加强互信。加强软实力建设和展示，增强双方在价值观方面的共识。

教育、科研、文化都是决定一国民众自身素质的重要因素。中国正处于崛起阶段，海外对中国的认识尚不全面。中国应当在工程项目之外，加大在文化教育方面的投入，例如援助当地学校、科研机构、医院等，增进当地民众的认可程度与亲切感。适当扩大来华留学生在海外利益相关国的比例，赢得当地民众的好感。增加能够帮助当地切实改善民生的项目援助，使当地民众能切身感受到中国崛起带来的实质性好处。

中国正处于和平崛起、伟大复兴和实现“中国梦”的关键阶段，伴随着中国实力的增强，这个过程也会产生对国际政治权力格局的重构。在西方国家大肆宣扬自己的意识形态背景下，中国应当加强自身的软实力建设，既增强自身的吸引力，又在道义上彰显自身的正义性，培育与海外利益相关国共同认可的价值观，以使双方的民间友谊长久持续。中国须坚持以保障和平作为中国外交政策总目标与和平崛起的出发点和归宿，建立全方位的对外友好合作关系体系，使中国始终成为保障和平的坚定力量，树立、展示和提升中国负责任的大国形象，同时可以更大程度地维护中国的海外利益。

注释:

①苏长和.论中国的海外利益［J］.世界经济与政治，2009(8).

②陈伟恕.中国海外利益研究的总体视野［J］.国际观察，2009(2).

③Gerard Chaliand“Preface’to Bruce Hoffman，Le Mecanique terroriste(Paris:Calmann－Levy，1999)，p.9，quoted from Bruce Hoffman.“Protecting American Interests Abroad”，p.6.

④“There be dragons”，London:The Economist.Nov 8，2008.Vol.389，Iss.8605.

⑤2007年中国对外投资统计公报［N］.中国商务部，http://www.mofcom.gov.cn/article/gzyb/bolian/201203/20120308022035.shtm，2008 －11 －19.

⑥三部门发布2012年度中国对外直接投资统计公报［N］.中国政府网，http://www.gov.cn/gzdt/2013－09/09/content_2484279.htm，2013 －09 －09.

⑦近年中国人在境外遇袭时间回顾［Z］.财新网，http://special.caixin.com/2013 －06 －27/100547588.html，2013 －06－27.

⑧Stephen.D.Krasner，Defending National Interest:Raw Materials Investments and U.S.Foreign Policy，New Jersey:Princeton University Press，1978，pp 98 － 128.

⑨ 黄顺武，熊小奇.韩国海外投资保障制度的研究及对我国的启示［J］.亚太经济，2004(4).

⑩ Indo－African Chamber of Commerce＆Industries，http://www.indoafrican.org/，2011 －09 －01.