我国农村社会保障制度法制化路径建构

■汪晓华

社会保障权又称福利权，即公民要求国家通过立法来承担和增进全体国民的基本生活水准的权利，是一种基本人权，是一种选择性社会权利。英国的法理学家杰里米·边沁(Jeremy Bentham)从平等生存权、人的尊严、平等发展权三个维度出发，要求国家必须保护农民社会保障权;庞德认为，权利的本质就是一种“合理的期望”，并从实然逻辑出发要求国家建构以宪法为核心，以立法为基础，以司法为手段的农民社会保障权法律体系。农村社会保障法律制度是中国社会保障法律制度的重要组成部分，加强农村社会保障法律制度建设，既是农村市场经济和社会发展的客观需要，又是广大农村农民的迫切需求，它对维护社会稳定、构建和谐主义社会新农村以及为农村经济发展创造良好的社会环境都具有重要实践意义。

社会保障权作为一项基本的、独立的人权，是我国农村人口应当具有的宪法权利，然而在我国由于法律及具体的执法、司法方面的欠缺，以及一直以来传统做法所造成的障碍，我国农村人口处于社会保障的边缘地带，社会保障权不尽如人意。[1]中国的社会保障法制尚属初建时期，存在社会保障立法滞后、体系面窄、法制缺位等问题，不能解决社会保障所面临的复杂问题，不能有效地保障群众生活的现实需要，不能满足市场经济和社会保障事业发展的需要。我国社会保障法律制度的缺失主要包括两个方面:社会保障立法工作滞后造成的社会保障体系不健全及实施机制上的缺失。

一、我国农村社会保障制度的现状

社会保障制度是人类文明进步与工业社会发展的社会产物，是经济社会协调发展的必然要求。社会保障制度发端于欧洲工业社会，英国女王在1601年颁行的《济贫法》被认为是现代社会保障制度的萌芽。随着人类文明的进步与社会结构的深刻变革，社会保障制度得到了质的飞跃，社会保障制度的内容不仅局限于养老、失业、工伤、生育等社会保险项目，而且已经涉足于社会福利、政策法规标准、扩大覆盖面、健全管理服务、提高待遇水平、优抚安置等保障项目，并且还在不断地发展与壮大。由于我国改革开放起步较迟，社会发展程度与西方国家相差很大。

(一)社会保障制度因社会文化因素不同而呈现出不同的内涵

经济全球化导致社会保障国家责任的改变，但社会保障制度的发展道路未必与全球化过程相类似，依据不同国家的特质，遵循社会保障制度的一般要求，充分考虑我国的基本国情和特殊要求，更要认真研究我国经济、社会属性、民族文化、人口等多方面的具体情况，在此基础上构建相对应的社会保障制度与社会保障模式。文化是人类存续发展中对外在物质世界和自身精神世界的不断作用(思考)形成的，人类具有长远思考能力才能超越自身器官的物性功能去改造(和适应)自然，调整(和创建)社会，因此，不同的价值取向和文化理念，在社会保障制度和政策的形成和制定的作用是不可忽视。虽然文化的基本要素不直接参与社会保障体系的构建，但是与文化自身发展的变化始终保持着高度的统一，在隐喻的世界中发挥着独特的魅力。[2]文化隐含的基础不仅是政府行动正当性的理论基础之一，而且还是特定的价值观，包括宗教与法律，最重要的是平等和个人自由的观念。欧盟国家在社会保障的理念、制度、实践等方面也存在着巨大差异性，同时也存在着不同的国家责任，不同的国家责任与相应的平等理念需要通过各种方式得到平衡，文化是人们的精神和灵魂，决定了人们的思维方式和行为习惯，从而文化的多样性对社会保障制度的多样性也起着决定性的作用。[3]综观世界各国的社会保障法的发展历程，大致上经历了“政府全面干预——政府责任削弱——政府责任与市场机制相结合”的三个阶段。当前我国经济社会已经进入了“以工促农，城乡支援农村，工业反哺农业”的发展阶段，社会保障法律制度也在改革当中，现实中政府面临着重重的挑战和突出问题。积极推动法制建设、健全执法机构，需要努力推进社会保障法律制度的建设，厘清并重构政府责任，为社会保障体系提供法制保障，从而实现社会财富的公平分配目的。

(二)社会保障制度因社会保障法律体系不健全而保障程度不高

一个国家社会保障法律制度完善与否，从某种意义上体现了这一国家公民幸福指数的高与低。社会保障制度进入现代社会上升到法制规范的层次后，世界各国在社会保障方面尤其是发达国家体现出一些鲜明的共性特征，主要表现在社会性、公平性、强制性、福利性等方面。我国社会保障制度在维系经济改革和国民经济持续增长、保障社会稳定方面取得了一定成效，但也应该看到，我国的社会保障制度有些与现代发达国家社会保障共性特征有一定差距。法律的价值体系是多元的，但现阶段就社会保障法律制度而言，应当把公平价值放在优先的位置，特别是在构建和谐社会的今天，要消除贫富差距实现社会分配的公平，社会保障法的公平价值就显得格外重要。[4]社会保障法作为维护社会分配的一个重要武器，就要把公平价值作为其首要的价值。一般来说，影响社会分配公平的有竞争的起点、机会、过程以及分配的结果等几个因素，因此社会保障法律制度要在竞争的起点、机会、过程以及分配的结果四个方面体现公平价值优先原则。

二、发达国家社会保障权法律救济制度立法考察及借鉴

社会保障立法源于19世纪末期的欧洲工业发达国家，至今已有110多年的历史，随着世界范围内各国社会保障法律制度的不断建立与完善，我国也正在不断地改革与发展社会保障制度。[5]完备的法律规范体系标志着一个国家社会保障制度的成熟，是社会主义和谐社会进程的重要法律保障，只有社会保障法规健全，才能使得人们的行为得到有效的规范，进而保证社会保障事业的顺利发展。

英国是世界上最早的工业化国家，是社会保障的发源地之一，也是最早的福利国家。英国是世界社会保障法的发源地，英国社会保障立法经历了初创、发展与鼎盛、调整与改革三大阶段，最终形成了比较完备、健全的社会保障制度，使英国成为最早以立法形式建立社会保障制度的国家。第二次世界大战后，英国颁布了一系列社会保障法案，在一定程度上推动了其思想理念的成熟。当然，英国的福利国家制度也让英国人付出了“热血、辛劳、眼泪和汗水”，是在经历不断的取缔、争论中逐渐走向成熟的。英国的社会福利制度在二战以后，以《贝弗里奇报告》与凯恩斯主义为两大主要的意识流，在其以后的发展中贯穿着新左派和新右派的争论，凯恩斯主义经济学与费边社会主义思想、需求管理与“福利国家”措施的并用，成为第三条道路的福利思想的最新发展。[6]在各种思想的影响下，英国的社会保障法律制度独具特色，从其立法理念到具体的制度构建都对我国有重要的借鉴意义。从这个层面来看，社会保障功能的实现需要法律制度的支持，而社会保障法作为社会法的核心内容，同时兼有经济法的一些属性。因此，对社会保障法律制度的构建应体现出社会法与经济法在功能上的相互配合，具体的社会保障制度应由社会法来进行规范，而如何保证社会保障功能的实现则应由经济法加以规范，由财政作为社会保障的基础实现这一目标。

美国是世界上最早实行系统的社会保障法律制度的国家，具有鲜明的市场化特点，其目标是公平与效率的统一，而且美国的社会保障制度是多层次、广覆盖的。自1935年8月14日美国参、众两院通过《社会保障法》以来，美国社会保障法为美国社会带来了繁荣和稳定，其积极面在于:(1)把社会保障作为促进经济发展的动力;(2)维护了整个社会的政治稳定;(3)坚持以失业保障为基础和重点;(4)强调教育培训在社会保障中的作用;(5)带动了第三产业的发展。美国社会保障制度是在其特殊的文化历史背景下建立起来的，它的发展深受自由放任主义和社会达尔文主义、集体主义、新自由主义思想的主导。现逐步形成由政府决策、市场介入、民间参与的多元化、混合式的社会保障模式。美国的社会保障在促进经济发展、维护社会稳定和调节各利益集团间的关系方面都发挥了积极的作用。

德国是社会保障法制化比较完善的国家，制定了专门的社会法典和社会法院法，它们是社会保障权救济的法律保障，规范着人们日常的社会活动。[7]社会保障法的价值目标在德国得到了完美的阐释，他们是通过保障积极的人权即生存权来维持社会安定，政府把保障人权看作是社会保障法的工具且作为手段。德国社会保障法的基本方式是社会互助，社会保障制度的本质属性和客观功能决定了其必须以公平作为核心价值理念，通过不断缩小不公平的程度来逐步实现社会公平，而明确政府责任则是实现社会保障制度公平性的关键所在。德国社会保障的法制化建设具有战略意义，公平基础上的团结互助和自我负责成为社会保障立法的指导原则，社会保障法律制度构建凸显人权与人文精神，制度合理配置政府行为与市场选择，农村社会保障法律制度自成体系。在德国，将社会保障法纳入社会福利的范畴，从而用社会福利的含义来阐释社会保障法，当然，社会保障法建立的根本意义也正是为社会福利政策实施提供有效的法律保障。德国的社会保障法是一部内容十分细致、覆盖全面且法制化的法典，已形成了一个多层次、种类丰富、内容完善、功能健全的社会保障法律体系，社会保障法是公民社会保障权的保护伞，从而形成保障社会稳定、促进社会和谐发展的重要防线。德国劳动局的复议处和社会保险机构复议处是社会保障权争议的复议机构，行政复议是诉讼的前置程序。[8]社会法院实行三级审理制，审判成员由职业法官和非职业法官组成。德国的工会、企业委员和调节处在维护公民社会保障权方面发挥不可或缺的作用。在专门法律的制定，专门法院或法庭的设立，复议人员和审理人员的专业化和社会化以及社会组织的调解作用等方面，德国的经验对我国社会保障权救济制度的完善与发展有着重要的引导作用与借鉴意义。

新加坡完备的劳动立法是其劳资关系和谐稳定的根本之道;新加坡的社会保障制度由社会保险制度和社会福利制度两部分组成，以“中央公积金”为核心的社会保险制度构成其社会保障制度的主体。

目前，我国农村社会保障法律关系错综复杂，政府、社会及农村居民个人在农村社会保障中享有相应的权利和义务，二者是相互关联、对立统一的。政府在建设农村社会保障法律制度中应起主导和基础作用，但不能越位或失位，既不能滥用行政权力过度干预，又不能干预不足。社会法视野下政府应承担法制构建、财政支撑和监督管理之责任。

三、我国农村社会保障法制化路径建构

我国宪法第45条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”宪法赋予了农民获得社会保障的权利，农民也履行了宪法和法律规定的义务，这是社会保障的本质要求。国家也应当为农民提供社会保障，因为这既是现代政府义不容辞的责任，也是缓解矛盾的主要手段，更是建设和谐新农村的迫切需要。

(一)法律属性必须符合社会发展阶段

众所周知，社会保障制度的一个主要功能就是充当社会的“安全阀”或者“减震器”。社会保障法律体系的构建不仅与社会保障模式有着紧密联系，而且与立法层面的宏观规划和现实国情的制约都会休戚相关，同时也影响着社会保障法律体系的未来发展方向和具体制度内容。在历史的经纬中，作为法律制度的农村社会保障受制于各种因素。[9]制度发展的阶段性、法律环境的历史性和法律属性认知的渐进性，决定了农村社会保障制度的法律属性呈现出从行政法、经济法到社会法演进的运动图景。在农村社会保障法律制度发展的每一阶段，均呈现出相应的法制特性并反映到相关立法。农村社会保障的发展必然从“国家型”(计划经济体制)到“经济型”(市场经济体制)再到“社会型”(和谐社会)，其法律属性根据这一经济基础的演化呈现出“行政法属性”到“经济法属性”再到“社会法属性”，其权利属性呈现“救济抚恤的恩赐式”到“配套发展的经济权利式”再到“基本社会权利式”的态势。农村社会保障法律制度反映并决定于这一运动轨迹。社会保障制度是一种相当复杂的制度体系，涉及社会生活的方方面面，涉及诸多的学科，加上我国社会保障法律体系正在建立，所以对它的研究任重而道远。完善农村社会保障法律体系有利于实现社会公平正义，有利于保障人权，有利于建设和谐社会。目前，我国农村社会保障立法缺失，法律层次低，体系不健全，监督实施机制薄弱，需要制定农村社会保障基本法，完善农村社会保障单行法，制定适合各地农村实际情况的地方性法规，健全与农村社会保障相配套衔接的法律法规，促进农村经济发展和社会稳定。

(二)法律框架需要考虑社会二元结构

我国存在二元经济结构，也存在二元社会结构。农村居民的社会保障水平处于起步阶段，与当前经济发展的步伐还存在一定的差距。虽然城镇居民的社会保险、社会救济及社会优抚安置等方面已经建立了相对完善的体制和制度，但是在农村，上述基本社会保障体制和制度仍在积极探索和完善中，城乡社会保障工作还存在相当大的差距。要实现城乡统筹发展，必须要了解二元结构产生的原因，充分挖掘二元结构的内在契机，我国二元社会保障制度是政策选择的必然结果。由于城乡二元经济结构的长期存在和影响，不仅导致中国农村经济发展滞后，也造成农村社会政策制度的严重缺失，从而形成为了当前农村矛盾的主要根源。从当下的市场经济发展需求来看，二元社会保障制度给农村的社会保障带来一系列的问题，充分说明该制度不再适应经济、社会协调发展的新要求，建立统筹城乡的社会保障制度具有可行性，要从立法理念、立法体系等方面着手完善。

构建城乡统筹社会保障法制已经具备良好的制度运行保障和法制环境，是推动城乡经济统筹发展的应然要求，也是社会公平和平等理念的现实需求。农村社会保障一直以来都是我国整个社保体系中最为薄弱的一环，刑法、民法、劳动法等部门法中缺少相应的配合与衔接，各种条例、规定都处于一种零散的状态，缺乏法治环境、劳动保障监察机构及法律制裁措施，这使得农村的各项社会保障权益没有得到切实保护，给我国农村经济建设埋下了隐患。目前，在农村社会保障的各项法律制度建设中，应重点加强农村最低生活保障法律制度、农村医疗保险法律制度和农村养老保险法律制度的建设。应从养老保险、医疗、最低生活、社会救助、失地农民保障制度等方面重塑完善的农村社会保障法律制度。新农村背景下，农村社会保障法律制度设置应该以农民权益保护为原则，以农村社区为载体，构建新型的农村社会保障法律制度。农村社区保障是农村社会保障法律制度的新导向，将成为我国农村社会保障法律制度最主要的形式。

(三)加大农村社会保障资金投入

资金不足是当前农村社会保障建设的最大绊脚石，充足的资金是农村社会保障能够建立起来和可持续发展的基本条件和先决条件。[10]长期以来，政府投入农村社会保障资金不足或是拖延，而个人或者是集体所能承担资金的能力有限，以至于农村社会保障制度无法有效的实施。资金紧张是阻碍当前农村社会保障建设进展缓慢因素之一。为什么投入农村社会保障的资金紧张，笔者结合实际生活并经过诸多资料文献的参阅与考证，认为主要原因有以下三个方面并应从此入手解决:(1)法律建设滞后，法律体系之间的不兼容性，所以必须完善农村社会保障立法;(2)对农村社会保障体制的认识存在误区，重要性没有引起足够的重视，所以应该进一步提高认识;(3)相关的责任主体投入不足，所以必须明确各自责任。集体和农民承担部分资金，是权责一致的要求，是发展农村经济和实现共同富裕的重要物质基础。集体资金来源要着重考虑:完善《物权法》的相关规定从土地林地等收入中提取农保资金;修改《劳动法》规定雇主依法交纳社会保障资金;在《农村社会保障法》中规定可从集体企业利润中提取农保资金。农民个人资金来源可着重考虑:制定法规规章出台更多的惠农政策;完善《农村土地承包法》在征地中足额补偿农民;制定《户籍法》改革户籍制度。

此外，完善农村土地流转制度可以为农村社会保障制度建设提供部分资金。农村土地流转制度涉及土地的所有权、使用权的调整，实质是利益的重新调整和分配，能够有效地促进农村产业结构调整和农业产业化经营，从而也推动农地使用权流转可以实现物尽其用，增加农民收入，充分发挥土地的最大利用效率，从而推动农业现代化进程，进一步改变农户对土地的依存关系。通过土地流转，可以开展规模化、集约化、现代化的农业经营模式，对解决”三农问题”有着十分重要的意义，推动我国农地使用权流转与我国的现实需要和发展趋势相一致。

[1]王冶英，赵娟.论我国沿海地区失地农民社会保障法律体系的构建[J].山西财经大学学报，2012，(S1).

[2]王育红.我国开征社会保障税的法律思考[J].河北法学，2011，(8).

[3]李靖.从经济自由到社会公正——欧盟对自由流动劳动者社会保障的法律协调[J].欧洲研究，2012，(1).

[4]林晶.完善我国社会保障法律制度的原则及对策[J].山西财经大学学报，2010，(5).

[5]刘冬梅.论国际机制对中国社会保障制度与法律改革的影响——以联合国、国际劳工组织和世界银行的影响为例[J].比较法研究，2011，(5).

[6]刘士平，邓娟.论农民工社会保障权的法律保护[J].太平洋学报，2009，(11).

[7]乌尔里希·贝克尔，文姚丽.德国社会保障制度的文化背景——价值理念与法律在社会保障中的影响[J].中国人民大学学报，2010，(3).

[8]张敬思.论德国社会保障法律制度及其对我国的启示[J].经济经纬，2009，(3).

[9]刘飞，娄宇，李庚.政府社会保障职能范围的法律界定[J].国家行政学院学报，2010，(5).

[10]杨琴.开征社会保障税的法律思考[J].税务研究，2012，(1).