政府预算信息公开的突出难题与路径选择

杨国化

政府预算信息公开的突出难题与路径选择

杨国化

近年来，社会各界对政府预算信息公开的诉求日趋强烈，从中央到地方围绕推进政府预算信息公开进行了积极探索，并且取得了一些成功经验。但是，在政府预算公开过程中仍存在诸多问题，包括公开的项目和数据不全面、缺乏横向比较、难被公众理解等，思想意识滞后、法律法规障碍、内外机制不畅是上述问题的深层成因。新一轮全面深化改革为我们化解政府预算信息公开的突出难题提供了有利契机，根本路径在于完善相关法律法规，加强预算公开监督，从技术上增强预算公开的易懂性，细化公开项目，统一政府预算公开的口径和形式。

政府预算；信息公开；监督机制

一、引言

新中国成立以来，我国财政预算信息公开经历了由“国家机密不得向社会公开”到“部分预算向人大代表公开”再到“预算向全社会公众公开”三个阶段。1951年颁布的《保守国家机密暂行条例》将国家财政计划和国家概算、预算、决算及各种财务事项作为国家机密不向外公开，财政信息处于“对公众保密”阶段。1999年，全国人大常委会通过了《关于加强中央预算审查监督的决定》，部门预算细账开始向人大代表公开。2008年，颁布了《财政信息公开条例》，财政预算信息有序逐步向公众公开。2009年3月，财政部首次向社会公开中央财政部分预算表。2010年，财政部向社会公布了范围更广、内容更全、解释更细的“国家账本”，并且出台了《财政部关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》，公布了国土资源部、财政部、科技部等部门预算。2011年，有88家中央部门公开了部门预算，广东省首次公布了“三公经费”。①到目前为止，从中央到地方，除了乡镇外，几乎所有的部门预算都向社会进行了公开。

国内学者对政府财政预算公开问题的研究主要沿着三个层面展开：一是从起源的角度研究财政预算信息公开，探讨预算公开制度的意义与成因。例如，有学者研究追溯中世纪的皇家财政(家庭财务状况)，认为议会对王室的经济控制建立在预算的公开性基础之上；还有学者认为，西方公共财政是自发形成的，一开始就解决了财政公开性问题。②二是从法律和制度角度研究财政预算信息公开。例如，王淑杰借鉴美国政府预算制度的经验讨论了完善我国政府预算制度的对策建议③。高宏贵、魏璐从政府职能转变的角度讨论了财政预算公开的根本原则。④三是从透明度研究财政预算信息公开。例如，张平从转变政府意识、修改有关法律、加强预算准备、改进政府收支分类系统、发展政府会计和政府财务报告系统、建设政府财政管理信息系统等方面系统探讨了提高我国财政透明度的对策思路。⑤2008年上海财经大学公共政策研究中心开展了“中国财政透明度调查”项目的研究工作，向社会公布了我国31个省市的财政透明度排行榜。2012年该中心继续发布了“2012中国省级财政透明度排行榜”，其中着重公布了公众普遍关心的省级部门行政机关的透明度情况。

总的来说，国内外学者的研究成果对我国财政预算公开有重要的借鉴意义，但随着形势的发展，我国财政预算公开又遇到了一些新的需要重点关注的问题。2013年初，中央提出“八项规定”,要求历行勤俭节约，坚决制止奢侈浪费，加大政府预算公开力度，严格控制行政经费支出。但是，我国预算公开当前尚处于起步阶段，仍存在许多突出问题，如公众普遍看不懂、内容比较粗糙、真实性不够、缺乏可比性等，财政预算信息公开的制度体系亟待完善、工作效率亟待提升。因此，应以新一轮全面深化改革为契机，加快转变政府职能，扎实推动预算管理制度改革，稳妥推进全面的财政预算信息公开。

二、政府预算信息公开的经验探索：以安徽省为例

近年来，各地区均围绕中央实施公开透明预决算制度的总体部署，因地制宜地进行了积极探索。其中，安徽省按照统筹兼顾、突出重点的原则，从制度构建、扩大范围、细化内容、联动推进等方面积极探索政府决算信息公开工作的科学路径，并且取得了一定成效。

一是建立健全政府预算信息公开的制度体系。按照中央出台的《关于推进省以下预决算公开工作的通知》、《关于深入推进地方预决算公开工作的通知》等文件要求，结合本省实际，相继制定《关于全面推进2014年预算信息公开工作的通知》、《关于进一步做好省级部门预决算及“三公”经费信息公开工作的通知》、《关于进一步推进市县预决算公开工作的通知》及《预决算公开内部工作规程》，进一步明确了预决算公开工作的目标、原则、公开范围、内容、时限等，初步建立起一套公开制度框架，有力推进了全省预决算公开工作扎实开展。

二是稳步扩大政府预算信息公开的范围。为实现公开范围全覆盖，规定除涉密部门外，所有使用财政拨款的部门、单位公开预决算，所有使用财政拨款安排“三公”经费支出的部门、单位公开财政拨款“三公”经费预决算，部门预决算和“三公”经费预决算公开级次为部门、单位机关本级及其所属行政事业单位、社会团体等。公开范围从政府扩大到党委、人大、政协和人民团体，公开层级从省级到市、县。2013年，省级42家政府部门、单位公开了部门预算和“三公”经费预算，截至2014年4月30日，省级115家部门及所属事业单位、16个市和105个县(区)，全面公开了2014年政府预算、部门预算和“三公“及经费预算，首次实现省市县全覆盖。

三是着力细化政府预算信息系公开的内容。根据中央有关要求，进一步明确政府预决算公开细化到支出功能分类项级科目；部门预决算公开分基本支出和项目支出，细化到支出功能分类项级科目；“三公”经费预决算分总额和分项数额，公开到支出经济分类款级科目。公开数据的同时，要求发布相关文字说明，方便公众解读。为进一步规范公开内容，对公开格式进行了统一，其中政府预决算主要公开：经省人大批准的预决算报告、报表及相关说明材料，包括公共财政预算收支预决算表、政府性基金预算收支预算表、国有资本经营收支预决算表等。部门预决算主要公开：部门预决算编制说明，公共财政预算收支决算总表，公共财政预算收入、支出预决算表，公共财政预算财政拨款支出决算表，政府性基金预算收支决算表等。“三公”经费预决算主要公开：“三公”经费预决算编制说明、“三公”经费预决算表。

四是积极推进多层级、多部门联动公开预算信息。按照“统一部署、分级负责、分级实施”的原则，省不断加大市县预决算公开指导力度，保障全省公开整体推进、协同落实。要求所有市县比照省级公开内容、范围和细化程度，将公开范围扩大到涉密部门外的所有使用财政拨款部门、单位，同一时间集中公开预决算。在总结省级预算信息公开工作做法的基础上，制定市县两级预算信息公开内部工作规程，进一步明确职责分工，进一步规范基础数据口径，进一步加强舆论引导，完善公开保障机制，从事前、事中、事后全方位指导市县规范、高效推进公开工作。充分发挥财政帮联会商工作机制作用，要求财政厅处室对口16个市和2个直管县，指导各级各部门在预决算批准(批复)20个工作日内全面公开信息，确保全省公开工作平稳有序。2013年，全省16个市和91%的县(区)公开了政府预决算；12个市和54个县(区)公开了部门预决算；7个市和28个县(区)公开了“三公”经费预算，奠定了市县预算信息公开的良好基础。

三、政府预算信息公开面临的突出难题及其深层成因

尽管我国在政府预算信息公开方面已经取得了一些成功经验，但是由于起步较晚，当前政府预算信息公开仍存在诸多突出问题。一是预算信息公开的内容不全面，部分预算内容不愿或不敢公开。财政预算和部门预算均为政府预算的重要组成部分，部门预算可以说是对财政支出具体投向的进一步细化；财政预算又可分为一般预算和专项预算。从我国近几年的政府预算公开看，政府预算公开越涉及具体部门和具体用途，其难度就越大。一般预算较容易公开，专项预算较难公开，即使公开，也只是个笼统的数字。如某省科技厅科技专项经费，公开非常不透明、不彻底。个人或单位申报到的项目经费只有自己知道，别人是不知道的。事后了解到，同一类别的科技项目经费竟相差10多倍，这样的情况，怎么敢向社会公开呢？本来正常情况下，相关人员都担心自己干的某件事、花的某笔钱不幸成为社会热议的焦点，更何况事情本身可能还有“猫腻”呢?

二是公开的信息不完整。当前各级政府部门的预算公开的内容非常不全面，让人有点雾里看花的感觉，公众很难对政府部门的预算获得完整的信息。很多部门的公开材料和内容是通过筛选的，认为没有问题的则予以公开，不便公开的或是把握不准的予以保留，而不是把部门预算和盘托出，公开内容和材料往往也“动了手脚”。具体的表现是，有的部门所公开的材料是从部门预算文本中抽出几张无关紧要的文字和预(决)算表，数字也比较笼统，根本没有预算明细项目，甚至前后内容不连贯，无法衔接。有人提出，我国预算让人看不清的原因，主要是科目设置和报表反映方面存在技术上的障碍，其实不是这样的。2000年后，我国逐步实现了“一个部门一本预算”，通过基本支出和项目支出两类预算反映本部门支出明细情况；2007年，采用了国际通行的收支分类。如支出方面，既有支出功能分类也有支出经济分类⑥，这样的预算文本，非常容易看懂，比较科学，只是完整而详细的预算公开，没有被一些政府部门所接受。另外，预算公开从内容上看，国家也没有一个统一的格式和标准要求，公开的内容完全是取决于公开单位。

三是公开的数据不具有可比性。公开的预算报表除了要求全面、细化外，还应附有关于数据口径和背景情况的详细说明。全国政府预算单位很多，各个单位如果只公开预算数据毫无意义，因为这些数据本身没有可比性。政府部门之间的差别较大：性质不同，单位规模不同，人数也不同，当然预算的总数就会千差万别。如果仅仅公开这些数据，公众还是不了解预算是否合理。如“三公”经费，公众不在乎各个单位的“三公”经费的总数是多少，而是在乎人均“三公”经费是多少，与往年比较是增长了还是降低了，同类单位的人均“三公”经费是多少。政府预算公开主要缺乏科学规范的政府行为标准和政府预算开支标准，由此带来的数据缺乏可比性。近年，有人针对政府公开的预算，曾提出这样的问题:同样是100多人的单位，有的配备几十台辆车，而有的只有几台车；同样是政府部门，预算也分三六九等，对此，相关部门很难解释清楚。其实质就在于，缺乏科学规范的政府行为标准和政府预算开支标准。由此带来的必然是管理粗放、随意，乃至大量的损失浪费，甚至贪污腐败。这也是有关部门不愿公开、不敢公开的重要原因之一。

四是预算信息公开的表述方式不够通俗。从当前的政府预算公开看，很多政府公开的预算让普通公众难以看懂。因为预算涉及到非常繁琐复杂的账目及非常专业的问题，一般公众看不懂预算报告，是很正常的事情。国家要求政府预算公开，民众要求政府预算公开，就是让全社会更直观、更精确的了解政府部门的财政状况，更好的进行监督。这就要求政府不仅能按时公开预算，并且预算在公开过程中保证内容简单明了，通俗易懂，让人一目了然看懂预算。如果看不懂，无法理解预算的内容，则谈不上参与监督，预算公开不可能达到真正的目的。财务专家认为，要让民众看懂政府预算并不是一件十分困难的事情。以前我们很少有预算公开的实践，预算都是给一定专业知识背景的人看，很少研究预算公开的方法。如果对预算公开内容和方法进行研究，把预算专业性知识用通俗性语言进行描述，再配一些图表说明，这样的预算公开，一般人是能看懂的。如果公众看不懂，或有疑问，可通过适当方法解答，公开的预算就能被公众理解。

五是预算信息公开工作缺乏统一的规范。由于中央对地方预决算公开没有明确规范的公开格式，加之各地预算管理水平参差不齐，预决算公开表格样式、公开内容等差别很大，容易引起舆论炒作及公众误读。同时，目前尚未建立科学统一的经费支出标准，不同地区相同部门公开的预决算差距很大，不利于公开主体准确掌握公开口径，很难做到公开数据的规范可比。另外，现行预决算公开工作是各级政府财政部门对本级政府总预算、决算的公开负责，各部门对本部门预算、决算的公开负责的形式，这种“各为一体、互不负责”的公开形式使得原本就庞杂的预算信息变得更为分散、细碎，不利于统计。

我国在政府预算信息公开方面之所以存在上述问题，既有主观上的原因，也有客观上的原因，概括而言主要有如下三个方面：一是思想意识严重滞后。当前政府预算公开是中央政府对各级政府普遍要求的规定动作，从某种程度上说，一部分政府预算公开是被迫的，缺乏主动性，成为一种应付式的公开。因此，政府的预算公开没有充分考虑公开的内容是否符合公众需求，老百姓是否能理解、看懂，甚至有些内容本来就不想让人知道，公开越少、越简单越好。由于长期受计划经济体制影响，不少预算部门单位习惯谨言慎行、“秘而不宣”的工作模式，开放程度比较低，公开意识较为缺乏。特别是部分预算部门单位担心预决算公开之后会冲击自身利益，或是害怕社会舆论发现问题而因此担责，对预决算公开有较强的抵触心理，于是在推进过程中能拖就拖，或是避实就虚、避重就轻。

二是法律法规存在严重障碍。其一，缺乏预算公开的法律法规。到目前为止，我国还没有完整的预算公开的法律法规，预算公开法律规范大多散见于《预算法》、《会计法》、《政府信息公开条例》等规范中，关于预算公开的单行规定大多为财政部发布的指导意见、地方政府规章等，效力层次较低，严重影响了预算公开的权威性和稳定性。预算公开法律制度建设的滞后，给全国范围预算公开的推进带来诸多困难。其二，法律、法规规定的预算公开过于原则。当前法律或法规涉及到政府预算公开过于原则，内容规定过于简单。没有一部法律或法规提到政府预算如何公开，公开哪些内容，有哪些形式，公开涉及到哪些程序，有哪些规定要求。因此，各部门在进行预算公开时，全凭自己对预算公开的理解，差异性很大。有的部门预算公开简单，有的详细，有的信息披露数据不全。其三，《保密法》影响公开。过去我国财政预算信息属于“国家机密、不得向社会公开，受此影响，在一些人的思想意识里，财政预算属于政府或部门的机密，老百姓知道越少越好。加上我国的《保密法》对国家机密规定过于笼统，没有对秘密事项进行明确具体的列举，保密范围的界定还是过于宽泛，使很多单位对预算公开也比较笼统，怕承担责任不敢过于详细公开或全部公开。

三是外部监督机制和内部工作机制均不健全。其一，责任追究机制和监督约束机制双重缺失。当前关于国家信息公开的法律条款存在欠缺，行政人员故意不公开某些信息如何追责，往往无据可依，预算信息公开方面更是如此。上级政府要求下级进行预算信息公开，而公开结果如何则缺少监督评价机制。多数情况下只有媒体对政府预算公开比较关心，起到一定的监督作用，其他方面的监督相当薄弱。全国和地方都还没有设立专门的部门或机构对各级政府预算公开进行监督评价。其二，工作推进机制严重缺位。根据“谁主体、谁公开、谁负责”的原则，部门、单位应当作为本部门、本单位预决算公开的责任主体，财政部门主要负责牵头协调并进行业务指导。但从现实情况来看，由于缺乏必要的工作推进机制，部门、单位往往乐意充当“甩手掌柜”，将“包袱”甩给财政部门，而财政推进手段相对单一，力度上显得不够，推进过程中阻力较大。

四、在全面深化改革中推进政府预算信息公开的路径选择

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中关于深化财税体制改革的首要内容就是改进预算管理制度，明确提出要“实施全面规范、公开透明的预算制度”。推进政府和部门预决算公开是全面深化财税体制改革的重要一环，可谓大势所趋，不可逆转，但是，预决算公开的推进必然会受到多方利益的羁绊，将是一项长期而又艰巨的改革。因此，必须抓住新一轮全面深化改革的重大机遇，从全局和长远考虑，设计好路线图和时间表，从多个方面入手，积极稳妥推进政府和部门预决算公开工作。

首先，完善预决算公开的法律保障。加快建立完善预决算公开的法律法规是推进预决算公开工作的前提和基础，要顺应民主政治的需求，加强完善立法，提升财政预算公开的法律层次，使预决算公开工作有法可依。一是尽快出台修订完善后的《预算法》。在目前正在修订的《预算法》中明确预算公开原则和公开主体，增强预算公开的权威性。二是制定出台《政府信息公开法》。在现有《政府信息公开条例》基础上，制定《信息公开法》，进一步确立公众对政府信息的知情权和监督权,建立政府信息公开监督体系,明确政府信息公开的方式、程序等。三是加强法律法规之间关于预决算公开的内容衔接。针对现有法律法规关于预决算公开内容规定不一致的地方，进一步修订细化，明确需要保密、不宜公开的内容，确定政府信息“以公开为常例、以不公开为例外”的原则。四是建立预决算公开的司法救济。在《预算法》中设定预决算公开的法律责任，对预决算公开主体无正当理由而拒绝公开的行为进行纠正并追究相关责任，督促其主动积极依法履行职责，从而打开政府信息公开诉讼的“玻璃门”。

其次，加强预决算公开的制度改进。推进预决算公开的重点和难点不在“公开本身”，而在于“公开之外”。要建章立制，改进财政管理制度中存在的薄弱环节，用制度管人、管事、管财，切实提高预算执行和财务管理水平，从源头抓起，为推进预决算公开工作提供强有力的制度保障。一是改进预算编制。将预算外资金纳入预算编制当中，实现全口径预算编制，提升预算编制的完整性。建立新的政府支出功能分类体系，按照政府的职能和活动设置科目，对现有分类进行整合、细化和完善。合理确定预算编制时间，逐步尝试建立与经济周期相适应、与中长期规划衔接的国家中长期预算框架，增强预算编制的科学性。二是严格预算执行。严把支出关，控制预算追加，严禁随意调整和变更预算，确保预算“刚性”。严格资金的拨付调度，建立健全贯穿预算编制、执行、监督全过程的预算绩效管理制度，提高资金使用效益。三是加快建立政府财务报告制度。适应财政管理体制改革的需求，加快构建权责发生制的政府综合财务报告制度，全方位披露政府公共部门各个方面、各种类型的财务活动信息，全面、客观、真实地反映政府部门的成本费用以及业绩。

第三，提高预决算公开的技术手段。预决算公开离不开信息技术的支撑，要充分利用现代科技条件和先进管理手段，丰富公开的途径、方式、形式，为推进预决算公开工作创造良好的条件。一是加强财政信息化建设。建设、完善预算管理相关部门的信息系统，实现部门间业务联网和信息共享，建立完备的预算编制系统、国库运作和信息处理系统、预算执行分析报告系统以及宏观经济政策分析系统等，科学合理确定预算指标，提高预算编制质量。二是统一预决算公开的形式和口径。将各级政府和部门的预决算统一集中向社会公开，并统一核算口径，就数据内容、核算标准、解释说明等予以规范，便于公众获取信息和进行横纵向比较。三是开发实用性的电子政务公开系统与平台。充分利用网络、电视媒体、大型数据库等现代信息和通讯技术，建立电子政务“一站式”的服务平台，实现“傻瓜化”查询、阅读和下载，降低公众获取预决算信息的成本，并加快预决算信息更新的频率。四是建立预决算公开信息的互动回应机制。可通过信件电话回复、在线访谈、新闻发布会、举办预决算公开主题日等多种形式，畅通政府和公众之间的信息沟通渠道，增强公众参与预决算公开的深度和广度，提高政府的社会回应能力。

第四，构建预决算公开的监督体系。预决算公开的最终目的就是要将政府的“钱袋子”置于全社会的监督之下，进而有效防止财政资金的滥用。要加快构建预决算公开的监督体系，提高预算分配的公平性和合理性，防止预算腐败，促进政府的廉洁高效。一是加大审计监督力度。建立独立于行政机关的审计体系，降低行政干预，及时准确披露审计信息，保障预决算信息的真实性。同时，要完善政府审计结果的公开制度，除经过法律程序认定确属国家机密的，均应向公众及立法机关公开。二是充分发挥人大对预算的监督作用。通过立法明确各级人大预算委员会的法律地位，增强预算监督权威，特别是对预算草案的审批程序、审批标准、科目设定等作出明确具体规定。进一步完善预算监督机制，加强日常性监督，对发现的一些重大的违反预算的行为，及时纠正。同时，要明确预算监督的重点，包括预算调整、决算、预算超收收入的监督等等。三是主动接受社会监督。⑦及时主动向社会公开预决算信息，接受公众的“评头论足”。可尝试邀请民间团体、专家团体、行业代表以观察员的身份参加人民代表大会，参与到政府预算公开的讨论中。推进预算透明度相关配套制度建设，如通过出台相关公众参与预算的管理规则，积极稳妥、逐步扩大“参与式预算”的范围，扩大公众参与渠道、提高公众参与的效率。

第五，营造预决算公开的良好环境。预决算公开工作牵涉面广、政策性强、敏感性高，是一项系统工程。必须将其置于整个政治、经济和社会改革的大环境中统筹考虑，做到趋利避害，为顺利推进预决算公开工作创造良好的环境。一是采取积极稳妥的渐进策略。鉴于现行的体制机制和相关的各项配套制度改革需要一个过程，预决算信息透明度的提高也只能是循序渐进。在推进财政预算信息公开实践操作中，可按“面上推进、点上突破”的思路，采取“先粗后细、先易后难、先民生后行政、先专项资金后公共资金”的方式，从条件相对成熟且社会关注度较高的教育、医疗卫生、社会保障和就业、“三农”支出等入手，做到详细透明公开，从而带动预决算公开工作的全面稳步推进。二是促进政府部门转变观念。切实转变思想观念，使各级政府部门真正理解推进预算公开的深刻内涵和现实意义，增强预算公开的主动性和自觉性，提高对预算公开工作的责任意识和服务意识。三是加强公民权利宣传教育。政府部门要加大宣传教育力度，让民众认识到获悉政府信息是公民应享有的基本权利，鼓励民众积极参与到预决算公开中来。同时，要加强舆论的正面引导，引导民众合法合理行使知情权，防止预决算公开被别有用心的人利用，成为故意制造矛盾的工具。四是建立协调合作的工作机制。要进一步明确政府和部门在预决算公开中作为法人的主体责任，建立健全预决算公开工作的领导机制、工作机制，加强各主体之间的协调配合，减轻财政部门所受的压力。

注：

①王洛忠、李姗、李帆：《中国政府预算公开的现状、问题与对策》，《财政监督》2011年第8期。

②【美】哈维·S.罗森：《财政学》，中国人民大学出版社2000年版。

③王淑杰：《论我国政府预算制度的完善——兼论美国现代政府预算制度》，《中央财经大学学报》2010年第12期。

④高宏贵、魏璐：《论财政预算公开原则——以政府治道变革为视角》，《江海学刊》2010年第2期。

⑤张平：《我国财政透明度的现状及其国际比较研究》，《财经理论与实践》2010年第5期。

⑥颜永刚：《政府收支分类改革及其对我国财政管理的长远影响》，《经济理论与经济管理》2008年第10期。

⑦吴金群：《论我国权力制约与监督机制的改革战略》，《江海学刊》2013年第2期。

〔责任编辑：宁岩〕

StudyontheCurrentSituation,ProblemsandCountermeasuresofGovernmentBudgetingInformationPublicity

YangGuohua

Our government budget became more public since 2009,especially the Central Committee putting forward the “eight provisions”, and governments at all levels increased the intensity of the government budget.But there appeared some problems of the information with the passive publicity, not complete of the public data,lack of comparison, difficult to understand for the public in the government budgeting information publicity process.Reasons for not openning the information of government budget mainly include the lack of understanding ,the barriers of law and legal and lack of the supervision mechanism of the government budgeting information publicity. To make the government budgeting information really open, we must change the idea, perfect the relevant laws and regulations, strengthen the supervision of budgeting information publicity, enhance the budget understandability from technology, refine open projects and unify governmental caliber and the form of the budget.

government budget; information publicity; countermeasures

杨国化，安徽省社会科学院高级会计师 合肥 230051

D63-39

A

1001-8263(2014)10-0064-06