国际视野下第三方参与慈善组织评估的机制研究

■徐永祥 潘 旦

一、前言

改革开放以来，我国各类慈善组织在慈善捐助、社会救济、公共服务等各项公益事业发展中发挥着特定的重要作用，逐渐成为社会和谐与稳定的重要推动力量。但与此同时，我国慈善组织在发育过程中也出现了很多问题，如项目运作不当、资源获取不足、内部监管不力等，其后果是慈善组织失去公信力，社会慈善意愿急剧下降。根据2013 年中民慈善捐助信息中心发布的《2012年度中国慈善捐助报告》显示，2012 年全国接收国内外社会各界的款物捐赠总额约817 亿元，占我国GDP 的0.16%，人均捐款60.4 元，捐赠总量较2011 年相比下降3.31%。在此背景下，构建第三方评估主体以规范慈善组织的组织行为已成重要议题。

回顾我国第三方评估研究文献，可发现研究内容涉及第三方评估的构成、功能、问题及对策等方面。第一，构成研究。陆明远认为，第三方评估主要由公民个人、社会团体、社会舆论机构、中介评估机构等组成;[1]包国宪则认为第三方评估由受行政机关委托的考核机构、专业考核组织、社会组织和公众等考核主体构成。[2]第二，功能研究。程祥国、李志认为第三方评估打破官僚评估的封闭性，推动公民参与的兴起;段红梅认为，第三方评估为公民参政议政找到了切入点。[3]第三，问题及对策研究。陆明远认为，第三方评估在后续发展中要实现制度规范化、信息共享化、水平专业化;[1]王春英认为第三方机构的发展需要政府的支持和参与，需引入科学评估方法，并重视法规建设;[4]刘婷认为，第三方评估面临行政干预及资料获取困难等问题，因此应规范法律体系，完善评估资料，避免行政干预。[5]回顾文献可见，我国第三方评估研究仍处于初始阶段，细化的研究成果还比较少。有鉴于此，本文认为可进行第三方机构参与慈善组织评估的机制研究。在分析我国第三方机构参与慈善组织评估现状的基础上，借鉴其他国家第三方机构的慈善评估机制，探讨我国第三方机构参与慈善组织评估的有效路径，从而推动我国慈善组织的可持续性发展。

二、我国第三方机构参与慈善组织评估的现状

我国第三方机构参与慈善组织评估始于1997 年，中国青少年发展基金会于1997 年正式委托中国科技促进发展研究中心对希望工程进行评估。与此同时，在政府社会管理创新的背景下，一些地方政府开始通过第三方机构对所资助的社会服务项目进行评估。在日益增多的评估活动中，我国产生了三种第三方评估模式——科研机构评估、专业公司评估、社会组织评估。科研机构评估是指高校、研究所等科研机构接收委托方委托，对慈善组织或慈善项目进行评估。科研机构第三方评估始于1998 年，中国社科院政策研究所曾对天津鹤童老人院、罗山市民会馆进行了评估。专业公司评估是指由商业评估机构作为被委托方对慈善组织进行第三方评估，国内的零点调查集团公司和北京锐智阳光信息咨询有限公司就属于此类评估主体。社会组织评估是指由专门从事评估工作的社会组织作为“第三方”对慈善组织及项目进行评估，如上海的新力社会公益项目评估事务所、深圳的现代公益组织研究与评估中心，它们均是专业从事慈善组织及项目评估的社会组织第三方机构。

上述资料显示，我国已经在实践中孕育了一批第三方评估机构，并对慈善组织的规范发展产生了一定的监管作用，但由于处于起步阶段，目前我国第三方机构在参与慈善组织评估过程中还存在一些阶段性问题。

(一)第三方评估机构缺乏制度保障

第三方机构参与慈善组织评估是一种社会自发行为，直到2011 年，我国才出台与慈善组织评估相关的政策文件——《社会组织评估管理办法》，文件的出台意味着慈善组织评估工作有了全国性的正式法律依据。但该文件赋予慈善组织评估活动以合法性，却没有明确第三方评估机构的准入机制和合法地位。在此种制度设计下，政府或准政府部门成了慈善组织评估的主体，第三方机构却因无准入机制逐渐失去评估资格。

(二)第三方评估机构缺乏信息来源

信息是科学评估的基础，但我国第三方机构与慈善组织间存在信息不对称现象。首先，信息公开缺乏法律强制性。我国关于慈善组织信息公开的法律规定仅限于《基金会管理条例》等行政法规的个别条目，规定简略且缺乏可操作性，也无相应的问责机制和惩处措施。其次，信息公开缺乏行政监管。我国对慈善组织实行双重管理体制，登记管理机关通过登记注册把握入口关，此后仅在年检时对慈善组织进行信息检查，而业务主管单位并不负责对慈善组织的信息进行检查。同时，两个管理部门都未对慈善组织的信息公开做出明确规定。

(三)第三方评估机构缺乏资金独立性

第三方评估机构必须保持价值中立才能保证评估的公正性，而价值中立的前提是运营资金的独立。但就目前而言，我国第三方机构的资金主要来自服务对象，如政府机构或慈善组织。而资金依赖政府会使第三方机构在评估过程中遭遇行政权力障碍，资金依赖慈善组织则使第三方机构的评估结果引发公众质疑。

(四)第三方评估机构缺乏评估技巧

慈善组织评估是技术性和专业性的研究活动，而我国第三方机构目前还缺乏科学的评估方法。科研机构的评估方法多数偏重宏观性的定性指标，缺乏定量标准;专业公司第三方偏重经济指标，关心项目的直接收益，很少深入分析慈善项目社会影响;而社会组织第三方则依据服务对象的要求制定评估指标，不能完全体现评估的公正性。因此，第三方评估机构的评估能力有待提升。

实质上，在其他国家第三方机构发展历史中都曾存在上述问题，因此适当借鉴国外第三方机构的发展经验，将有助于完善我国第三方机构参与慈善组织评估的机制。

三、国外第三方机构参与慈善组织评估的实践及启示

由于社会结构、文化习惯、社会需求及慈善组织发展规模的不同，不同国家的第三方机构参与慈善组织评估的模式各不相同。本部分将选择美国、英国、法国等慈善组织较为发达的国家开展的第三方机构评估模式进行比较研究，分析各种模式的异同及利弊，依据国际经验提炼出我国第三方机构参与慈善组织评估的合理路径。

(一)美国——民间主导型第三方评估

20 世纪90 年代，美国发生了严重慈善丑闻事件。在此背景下，美国一批第三方评估机构因需而生，通过各类评估方法对慈善组织进行绩效评估，提升慈善组织的社会公信力。美国知名的第三方评估机构在评估周期、评估指标和评估范围方面各不相同，但总体而言，美国第三方评估具有以下三方面特点。

第一，评估信息公开化。美国大部分评估机构的信息来源于两个方面。第一为官方数据表——990 税务表。990 税务表作为慈善组织税务申报的分类标准，除了宗教组织外所有年总收入超过5000 美元的慈善组织都要在国税局登记，而年总收入超过2.5 万美元的慈善组织都必须每年向国税局递交详细记载年度收支的税务报表(990 表)。评估信息的第二个来源为慈善组织自行提供的各类信息，由于美国一些大型的第三方评估机构在引导公众慈善捐赠方面有较大影响力，因此慈善组织为了获得资金来源往往主动向第三方机构提供信息以获得评估。

第二，评估模式多样化。美国的第三方评估机构可分为三类运作模式。第一类采用大众点评模式。第三方机构构建评价慈善机构的网络互动平台，受助人、捐助人、志愿者等各类社会公众群体均可在网络平台上留言或发表照片以评价慈善组织。如美国的卓越的非营利组织(Great Nonprofits，简称GN)就采取此类评估模式。第二类采用专业认证模式。慈善组织主动向第三方机构提出认证申请，评估机构依据相关标准对提出申请的慈善组织进行评估，并对评估合格者颁发具有一定时效的资格认证证书，如成立于1992 年的马里兰优秀非营利标准联盟就采取此类评估模式。第三类采取评估排名模式。第三方机构依据指标系统对慈善组织的经济效率、管理能力等各类表现进行考核，然后逐项或综合排名，如成立于2001 年的慈善导航就是此类最大、最有影响力的慈善评估机构之一。[6]

第三，评估资金独立性。为了保持机构的独立性，美国的第三方机构不接受任何受评估的慈善机构及其捐助者的捐款，其运行资金主要来自理事会捐款、公众募集、评估费用及信息售卖。

(二)英国——政府主导型第三方评估

英国慈善组织评估活动起步于20 世纪60 年代，当时社会上不断出现慈善组织资金丑闻及不合法活动的投诉，从而激发了评估慈善组织的社会需求。英国对慈善组织的评估以准第三方机构为主、独立第三方机构为辅的形态。准第三方机构是成立于1860 年的慈善委员会，该委员会虽然是政府机构，但不隶属于任何部委，无须向内阁大臣负责，因此可称其为准第三方机构。慈善委员会负责慈善组织的注册评估、风险评估、资产评估。独立第三方机构主要是英国社区联合会和英国明智捐赠。英国社区联合会是为公众服务的“看门狗”机构，评估慈善组织的经济效率和组织行为;2005 年成立的英国明智捐赠(Intelligent Giving)的主要工作，就是开展慈善组织排名服务。英国的第三方评估机构并不是十分发达，但也具有一些特色。

第一，信息公开分层制。英国慈善组织信息公开的程度与组织规模相关，如英国慈善委员会对慈善组织的信息报送制度实行分层管理。慈善委员会的年度报表有蓝、紫、红三种颜色，不同年收入的慈善组织填写不同规格的报表。

第二，评估模式较简单。英国的评估模式主要为两种，准第三方机构——慈善委员会的评估应属于资格认证评估，因为只有通过慈善委员会的注册评估，慈善组织才能获得在英国开展组织活动的资格。而一旦被调查发现违规行为，将被取消资格;而独立第三方机构是依据指标系统对慈善组织进行评估或排名，从而引导公众捐赠行为。

第三，评估资金来自政府和公众。作为英国主要的评估机构，英国慈善委员会的评估资金来自官方财政拨款，而其他独立第三方机构则是依靠公众募捐。

(三)法国——行业主导型第三方评估

影响法国慈善机构监督机制的重大事件是1996 年的“癌症研究所”贪污丑闻，这次丑闻给慈善组织的监管问题敲响警钟。目前，法国有两家第三方评估机构对慈善组织进行评估监管，分别是慈善研究中心及慈善行业标准委员会。慈善研究中心是独立第三方机构，该组织可以对慈善机构及其项目开展联合性评估，也可以单独接收慈善组织的邀请开展单独性评估。慈善行业标准委员会也称宪章委员会，负责依据“章程”的行业标准对委员会成员进行认证评估。慈善组织自行向宪章委员会成员大会提出认证请求，随后提交经专业会计审核的财务报告及年度工作总结，宪章委员会理事会请专业的志愿人员对上述材料进行评估，评估合格的慈善组织将获得“宪章委员会认定善款善用”这一认证标志，评估不合格者将无权使用认证标志并自行离会。该证书的更新年限为3 年一次，严谨的评估程序及公正额评估结果使宪章委员会的认证极具权威。

纵观欧美第三方机构参与慈善组织评估的发展历史，不难发现一些共性特点，而这些特点将给予我们一些启示。第一，第三方机构的发展时机。各国都是在慈善组织行为失范的背景下启动或加强了第三方独立监管机制的建设。美国、英国和法国在慈善组织蓬勃发展期间都曾出现过慈善丑闻事件，进而影响到慈善组织公信力，导致民间慈善捐赠下降。为了重塑慈善形象，各国慈善行业组织或公众自发组建了各类第三方机构，重建慈善信任体系。第二，第三方机构的发展模式。欧美国家慈善事业发展历史及发展程度各不相同，而社会文化及政治理念差异也较大，因此第三方机构发展模式也呈现多样化格局。可见，第三方评估模式的确立应依据本国的历史传统、社会文化及政治理念，不能简单效仿某一国家的某种模式。第三，第三方机构的影响因素。欧美国家第三方机构在多种因素作用下获得蓬勃发展，其中核心因素分别为信息公开程度、机构评估技术及资金获取能力。只有解决好这三方面的影响因素，第三方机构才可能得以生存及发展。

四、优化我国第三方机构参与慈善组织评估的路径选择

通过第三方机构参与慈善组织评估的国际比较，可以归纳出第三方机构参与慈善组织评估机制建设的一些国际共性特点，下文将探讨如何优化我国第三方机构参与慈善组织评估的路径。

(一)政府:政府授权-民间主导

从不同国家或地区评估实践来看，基于不同文化与历史、不同法律和政治体制，第三方评估模式不太相同。而我国现有第三方评估尚处于自发且较为混乱的状态，并且在慈善组织及公众心目中缺乏公信力，究其原因是第三方机构缺乏合法性地位，而获得合法性地位需要政府的政策授权。因此，政府应在政策层面积极介入第三方评估，通过政策明确其合法性，由其独立开展慈善组织评估事务。要确立“政府授权-民间主导”的评估模式，政府应当从以下几方面入手。第一，政府应从法律上明确第三方评估机构的评估地位。在今后出台的《慈善法》及慈善组织管理的其他条例中明确第三方评估机构的准入条件、合法地位，从法律层面解决第三方评估机构的合法性问题。第二，为了促进第三方评估机构的发展，政府应该对其建立监管机制，包括准入制度、程序制度及公开制度等方面的建设。第三，政府应以法令形式要求具有募集资格的慈善组织全面公开组织信息，建设覆盖全社会的慈善信息公开网络系统，从而使第三方机构能够依据充分的慈善信息进行科学评估。第四，政府应及时运用评估结果实施奖惩机制。对于评估合格及优秀的慈善组织，政府应给予精神及物质双重奖励。而对于评估不合格机构，政府应施加惩戒，轻者勒令整改，重者加以关闭。只有奖惩分明才能形成秩序，从而使我国慈善事业得以良性发展。

(二)第三方机构:资金多元-评估科学

和西方国家相比，我国第三方评估还处于自发和半自发状态，要真正充当慈善事业发展领域的仲裁者角色，第三方机构在发展中还需注意如下几个方面。

第一，建设公益资金。稳定的独立资金是维系第三方评估机构正常运行的基本条件，只有具备这一条件，第三方机构才能在价值中立的前提下进行客观评估，从而保证评估结果的科学性和公正性。依据国外第三方机构的发展经验，独立第三方机构一般不接受任何评估对象及其捐助者的捐款，其资金来源一般是公益资金，如美国具有较强公信力的第三方评估机构——慈善导航。该机构为了获取评估独立资金成立了Charity Navigator 基金会，为慈善导航募集评估独立资金，从而保证了Charity Navigator 的独立性。因此，我国第三方机构也应积极倡导建立评估公益资金。第二，提高专业水平。我国第三方评估应多了解、多学习国际上的评估技术和方法，并在实际中加以运用，探索符合我国国情的评估方法。同时，第三方评估机构应优化人才队伍，完善评估流程，提升评估能力。第三，拓宽信息来源。第三方机构应拓宽评估信息来源，以做出准确、科学的评估。第三方机构一方面从政府机构、慈善组织处获取登记、财务、项目、人事等常规信息，另一方面也可以从公众处获取慈善组织的违规信息或评价信息，如可以设立网络举报或评价板块，鼓励公众监管慈善组织的公益行为。

(三)社会:媒体宣传-公众参与

要提升第三方评估机构的社会认可度，还需要新闻媒介的宣传及社会公众的积极参与。大众传媒是对慈善组织实施社会监督的重要媒介，近几年我国媒体在慈善组织监管方面发挥了重大作用，一系列慈善违规事件都是在媒体追踪中得以曝光的。因此，大众媒体作为公众舆论的重要传播途径，应在我国慈善组织第三方评估机制建设中承载宣传功能。[7]媒体应对第三方评估机构加大宣传，促进社会对第三方独立评估的认知度。同时，媒体应积极报道第三方评估结果，宣传优秀慈善组织的典型事例，公布不合格慈善组织名单，引导公民正确、高效地选择捐赠对象，帮助慈善组织树立社会公信力。公众是第三方评估的原始推动力，公众应在资金及信息方面为第三方评估机构的发展提供支持。资金援助是第三方机构得以维系的基石，而信息援助则是第三方机构评估公正性的保证。根据国外经验，公众的举报及评价是评估信息的重要源头。因此，我国公众应增强慈善公益维权意识。公益维权是相对传统的“私益维权”而言的，旨在表达和保护社会公共利益的维权行为，公民揭露某些慈善组织侵占善款、项目缩水等违规信息，即为公益维权行为。我国公众应通过第三方评估机构提供的合法途径提供维权信息，以彰显公益维权精神。

五、总结

我国历来就有优良的慈善传统，慈善事业的蓬勃发展能够解决当前社会发展中的一系列问题，保证社会的良性运行。而今我国慈善组织遭遇了严重的信任危机，因而有效提升慈善组织的社会公信力已成当务之急。因此，我国应适当借鉴别国经验，形成与我国慈善事业发展相适应的第三方机构参与慈善组织的评估机制，促进慈善组织的良性发展，引导公众的慈善行为，使社会形成持续的慈善动力。

[1]陆明远.政府绩效评估中的第三方参与问题研究[J].生产力研究，2008，(5).

[2]包国宪，张志栋.我国第三方政府绩效评价组织的自律实现问题探析[J].中国行政管理，2008，(1).

[3]段红梅.我国政府绩效第三方评估的研究[J].河南师范大学学报，2009，(11).

[4]王春英.浅议我国NGO 管理中的第三方评估机制[J].学会，2009，(6).

[5]刘婷.独立的第三方进行政府绩效考核成因、难点及其对策分析[J].管理世界，2008，(9).

[6]沈慎.美国慈善组织评估机构概述[J].社团管理研究，2012，(2).

[7]高鉴国.美国慈善捐赠的外部监督机制对中国的启示[J].探索与争鸣，2010，(7).