基于资源环境承载力的生态城区建管模式

韩继红+陈鹏+张改景+高月霞

导读：为应对日益突出的生态环境问题，生态城市被公认为21世纪城市建设的最佳模式。而资源承载力是城市发展的基础和保障，资源承载力薄弱将严重制约生态城市的可持续发展。从资源承载力的角度，探讨生态城市规划、建设及运营等过程的策略，可以为我国绿色生态城市的发展提供积极的参考。

关键词：资源环境承载力 生态城区 绿色规划 绿色建设 运营管理

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2014.06.006

改革开放以来，伴随着工业化进程加速，我国城镇化经历了一个起点低、速度快的发展过程。1978～2013年，城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9%提升到53.7%，年均提高1.02个百分点。但是，快速城镇化却带来了日益严重的资源环境问题。《国家新型城镇化发展规划（2014-2020年）》明确指出，新城市建设必须以人口密度、产出强度和资源环境承载力为基准，科学合理编制规划，严格控制建设用地规模控制建设标准过度超前；应强化生态环境保护制度，建立资源环境承载能力监测预警机制，保障绿色生态城市的建设。[1]

一、资源环境承载力与绿色生态城市概念辨析

（一）资源环境承载力

资源环境承载力（Resource Environmental Bear Capacity），是指在一定的时期和一定的区域范围内，在维持区域资源结构符合持续发展需要区域环境功能仍具有维持其稳态效应能力的条件下，区域资源环境系统所能承受的人类各种社会经济活动的能力。资源环境承载力是一个包含了资源、环境要素的综合承载力概念。

任何一个系统的承载能力都是有限的；同样，一个城市的资源环境承载力也是有限的。超过这个承载力，将会导致一系列的“城市病”。所谓的“城市病”是指城市在发展过程中出现的交通拥堵、资源紧缺、环境污染、生态恶化等社会问题。“城市病”的出现拉响了资源环境承载力风险预警。[2]

（二）绿色生态城市

绿色生态城市是指将生态文明理念全面融入城市发展中，构建绿色生产方式、生活方式和消费模式。严格控制高耗能、高排放行业发展。节约集约利用土地、水和能源等资源，促进资源循环利用，控制总量提高效率。总之，绿色生态城市建设秉承“以承载力定发展、以承载力促发展”的理念，根据城市自身资源环境承载力来确定城市建设规模，求特色而不贪大，求宜居而不盲目扩张。

2013年，国家住建部在《“十二五”绿色建筑和绿色生态城市发展规划》文件中明确了“十二五”期间推进绿色低碳城市建设的重点任务以及实施100个绿色生态城市示范建设的具体目标。随后，各地方省市纷纷出台地方绿色行动方案来指导推进生态城市的建设。国家和地方省市的行动证明绿色生态城市的建设可以有效缓解“城市病”。

二、基于资源环境承载力的绿色生态城市建设策略

增强城市资源环境承载力须从两方面着手，一方面是管理策略，如建立科学的资源环境承载力的决策机制、补偿机制、优化机制、合作机制和评估制度，从政策管理方面来提高城市资源环境承载力；另一方面是实施技术，本文以绿色生态城市创建为抓手，以提高城市资源环境承载力为目标，重点阐述城市在绿色规划、绿色建设和运营管理三个阶段需要的绿色生态技术策略。[3，4]

（一）增强资源承载力的管理策略

1.构建基于资源环境承载力的科学决策机制

制定土地、水、能源、生态环境以及资源环境基础设施建设等方面的综合管理条例；明确资源环境保护开发的法律责任边界，制定科学决策程序；完善科学决策组织机制，建立地方资源环境决策委员会制度；建立专家智囊团队，引入第三方评估机构。

2.建立资源环境平衡补偿机制

创新土地管理模式。推动低效存量土地功能更新与置换，建立可建设用地指标的空间交易制度；深化资源要素价格改革，通过税费调整等调控手段，促进资源合理配置；建立和完善生态补偿机制，探索生态受益区向生态保护区提供经济补偿的方法；建立环境权益交易中心，环境治理项目可采用“招挂拍”方式对外开放。

3.统筹规划经济社会发展与资源环境保护利用

优化资源承载力内部结构和优化产业结构，破解资源环境瓶颈；优化产业结构，依靠科技创新，使产业结构向科技化、信息化转变；推广资源重复使用与再生，加大对节能降耗、能源替代等新技术的研发、投资、补助和贷款支持力度；统筹工业化、城镇化以及农业现代化的资源环境开发利用规划，推进经济社会发展与资源环境承载力相协调。

4.开展资源环境保护开发利用的区域合作机制

在承载力上开启大循环思路，以“优势互补、互惠互利”为原则，构建区域发展分工协作、利益协调机制；开展环境保护的区域合作机制，成立区域环境保护治理各部门间的联席会议；完善区域合作的生态补偿机制，推动区域协作环境保护与治理常态化、固定化。[5]

5.建立资源环境治理水平与效率成效评估制度

对资源环境治理水平与效率进行考核。政府部门列入资源环保社会征信体系考量范围，将提升资源承载力目标列入领导实绩考核中，建立资源承载力风险评估制度，推动评价指标体系标准化，形成承载力预警系统。

（二）增加承载力的绿色生态城市创建策略

资源条件既是生态城市发展的基础和保障，也是制约其可持续发展的重要限制因素。开发利用创新生态技术，可为绿色生态的建设提供可靠的保障。绿色生态城市的建设模式如图1所示。

1.生态规划

一部好规划可以改善和提高城市资源环境承载力，增加城市竞争的资本，绿色生态城市的规划要强调规划之前的协同性，确保可操作性，真正成为城市建设的纲领和依据。

绿色生态城市规划是生态城市建设实施的核心与基础，主要包括三大方面的内容：endprint

（1）项目定位策划：生态城市定位是整个生态城市建设迈出的第一步，一个具备现实可操作性和饱满想象力的城市定位，将决定该生态城市建成的水平，也是其对外宣传的特色口号。生态城市定位必须立足于城市的资源、环境、人文以及发展定位等因素。

（2）指标体系构建：绿色生态城市建设指标体系是度量、描述、判定、评价和预测本区可持续发展状况的有效工具，调研国内外低碳建设案例、评价标准及国内低碳生态政策，综合参考区域绿色生态相关政策、气候特征，以及项目的上位规划，通过借鉴、对比、优化等研究分析工作，构建既突出项目特点、又满足国家绿色生态建设要求的绿色生态指标体系，用以指导和控制绿色生态城市的规划建设，以及后期的运营和管理，保障区域的低碳、生态、可持续发展（如图2所示）。

（3）绿色生态规划：在生态规划理念的指引下，以绿色生态指标体系为目标，基于对商务规划的绿色生态分析，编制包括绿色建筑、绿色交通、低碳能源、水资源综合利用、固废处置、生态环境等方面的专项规划，指导和保证项目绿色生态建设指标在规划阶段的分解落实。

2.生态建设

生态建设阶段为实施操作层面的内容，将规划阶段工作内容落实到实际的开发建设中。主要包括通过提供必要的技术指南、建设导则和其他相关技术文件要求，以支撑建设单位对生态建设要求的落实，保证项目的落地与实施。同时希望能够形成具有示范作用的生态城市建设模式，具有可复制性和可推广性。

（1）建设管控：建设管控是绿色生态城市能够建成实施的重要保障。该部分工作主要由三方完成，承担建设的二级开发企业负责设计、施工建设等事项，第三方监管机构则对其技术指标进行审查，再由政府职能部门对各阶段的审查进行批复，最终保证各项建设工作有序、保质、安全的完成。管控模式如图3所示。

（2）生态建设导则：针对绿色生态指标的不同落实主体，将建设技术导则分为绿色城市建设导则与绿色建筑建设导则，分别对一级开发企业和二级开发企业的绿色开发在技术层面进行指导，以指标体系为建设目标，针对指标内容分别从标准条文、条文说明及实施要点等内容展开描述，确保指标的技术可行。

（3）绿色生态技术支持：根据项目特点、所处自然资源及气候条件、开发主体的经济实力、市政设施和当地政策等，梳理出适宜生态城市的技术措施，为最终建成绿色生态城市提供技术支撑。

3.运营维护

运营维护阶段是生态城市能否可持续发展的关键，包括生态城市运营和生态城市维护两部分。可以利用现代化的信息技术，发挥园区的技术优势，探索建立专业化的运行管理服务机构，搭建实时在线的信息监管系统平台以对园区生态进行监控。

三、绿色生态城市建设案例分析

后世博园区是2010年世博会的举办地，是上海“十二五”重点发展区域之一，拥有丰富的物质和文化底蕴，在发展绿色生态城市发展模式上有很好的自然人文条件。规划用地为5.28平方公里，建筑总开发量约为660万平方米，其中新建建筑面积约为540万平方米。项目前期工作已对园区市政能源供给量、交通现状、环境现状等资源现状进行调研分析，并且考察了全区内可再生能源潜力，以对园区内资源承载力有定量的结论，为接下来的生态规划工作铺垫。目前实施方案主要内容如下：

（一）指标体系构建

遵循国家政策规定，结合控规，考虑园区产业发展定位及资源环境条件，同时与园区规划建设目标相一致，在确定的碳减排总体目标基础上，对承担减碳任务的项目进行详细分解，制定了13个指标层、27个指标项的城区建设指标体系，对指标项逐项解释，并按园区片区实施分解。

（二）园区相关规划编制

由三部分组成：1.园区结构规划，通过土地规划形成园区的功能结构强调以核心功能为引导，完善配套功能，并塑造与主体功能相适应的各具特色的空间环境；2.详细规划，基于园区地块完成地块详细规划，突出各地块功能、生态方面的特色；3.专项规划，世博园区编制了包括绿色建筑、绿色能源、绿色交通和低碳市政的专项规划，明确提出了能源、建筑、交通和市政方面的发展目标和主要任务，落实指标体系中指标项的目标值，并提供了各专项规划的空间布局和技术策略。各专项规划空间布局如图4所示。

（三）资金管理措施

为了使有限的市级财政资金切实可行地用于世博园区绿色建筑建设，避免漏用、滥用、挪用或其他不正确的使用行为发生，需加强对资金使用监督管理。从项目启动前期、中期和后期各个阶段对专项资金进行全过程控制，通过事前论证、事中检查、事后评估审计等手段，真正做到专款专用，合理使用有限资金，使其发挥最大的功效。

我国正处于城市化快速发展的阶段，城市人口爆炸式的增长给城市建设及城市资源环境带来了极大的压力，探索实践新的城市发展模式已经非常迫切。目前，没有其他任何一种城市发展模式能像绿色生态城市这样存在如此普遍的共识，它必然是中国乃至世界城市的道路选择。

绿色生态城市建设对我国城市发展来说还是任重道远，国内绿色生态城市模式大多停留在提出生态发展目标和理念的理论的概念层面上，具体的实践尚在进行。但只有生态城市建设实践不断总结，科学的理论再指导建设实践，绿色生态城市道路才能越走越远。

说明：本文系上海市科委项目“世博园区后续低碳、绿色、节能综合开发与改造研究”（课题编号：11dz1201502）。

参考文献：

[1]李旭，刘炎.低碳、生态、绿色——中国城市转型发展的战略选择[J].城市规划学刊，2011（2）.

[2]姚毓春，宋冬林.资源枯竭型地区转型的社会承载力研究[J].当代经济研究，2011（5）.

[3]臧淑英.资源型城市持续发展对策探讨——以鸡西市为例[J].资源科学，1999（1）.

[4]陈星，陈天，臧鑫宇.资源约束条件下的生态城规划建设实践与启示——以中新天津生态城为例[C].2013中国城市规划年会论文集，2013.

责任编辑：王 缙endprint