农民工市民化进程中养老保险制度融合研究

（北京师范大学 北京 100875）

一、农民工市民化进程中养老保险制度融合的现状及原因分析

农民工养老风险与疾病风险相比，是有规律的、可预期的，也是人人都将要面临的。因此，农民工在判断面临社会风险冲击时，参加意愿最强的就是养老保险。但与强烈的参保需求形成鲜明对比的则是较低的农民工养老保险参与率。据2012年农业转移人口市民化程度综合评价报告，2012年城镇职工养老保险参与率为42.75%，农民工养老保险参与率仅仅为14.30%，后者占前者的比重为33.45%，（见表1）可见农民工与城镇居民在养老保险层面的差距较大，融合度较低。客观分析其原因，一方面随着农村养老保险制度的不断完善，不少农民工选择在所在农村参加了养老保险，对农民工参加城镇养老保险起到一个替代效应；另一方面，现行的国家层面的农民工养老保险制度供给不足、地方层面的农民工养老保险制度供给错位等因素也是影响我国农民工养老保险参与率低的重要方面。当然这些因素又直接影响到农民工、雇主的逆向行为选择。

表1 2009—2012年城镇职工与农民工养老保险参与情况单位：%

二、农民工市民化养老保险制度融合的制约因素分析

1.社会保障法律制度

法律适用对象未能实质性的覆盖农民工群体。现行的社会保障法律体系主要是以城镇居民为对象建立的，带有明显的“二元体制”痕迹。农民工的社会保障权益知识在法理上包含在其中，却没有真正的依据规定建立农民工社会保障制度。其主要表现有法律制度所适用的对象只停留在法律文本表述上，如“城镇企业及其职工，有雇工的个体工商户及其雇工使用本条例”。

这种适用范围文本的表述方式是通过企业属性（区别于职工类别）做列举规定，其表明，倘若农民工受雇于城镇企业，自然就是城镇企业的职工，那么农民工理所当然就可以接受法律制度保护。如此对职工未作明确列举的法律文本频现于我国社会保障规范性法规、文件中。基于农民工具有不同于城镇职工的特殊性，这些文件制度没有就农民工社会保障权益的特殊性作出规定，在上述办法和条例实施之时也只是农民工群体社会保障权益的制度化“走过场”而已。

2.经济因素

农民转变为市民要支付的货币成本较高,主要的成本有制度约束成本、就业成本、生活成本、交通成本、教育成本、住房成本等,这些成本约束了农民变为市民。进城农民的低水平的工资水平,普遍无法承受较高的城市定居成本,这些成本的约束放慢了农民工转变为市民的脚步。国内学者从人口城市化角度进行了一些农民工转变为市民的成本研究,第一种结果是超大城市农民工市民化的社会成本、大城市与中等城市的农民工市民化的社会成本、小城市(镇)的农民工的市民化的社会成本分别约2万元、1万元、0.5万元;第二种结果是最低投入2.5万元能新增加一个城市人口;第三种结果是新增一个城市人口,特大城市需要10万元,大城市需要6万元,中等城市需要3万元,小城镇需要2万元。由此可见,高昂的市民化社会成本必定是新生代农民工的市民化的重要的经济障碍。

3.农民工自身因素

中国农民的文化科技素质整体水平并不高。根据相关年份农民工监测调查报告，在中国农村劳动力文化程度的构成中，高中/中专及以上人口比重在2012年仅占全部进城务工人员总数的53%，大专及以上文化人口比重占全部进城务工人员总数的35.95%。从总体上来看，中国农民仍然是一个“知识贫困”的群体。由于小农经济思想、文化程度低等方面原因，中国农民信息接受能力和反馈能力差，市场意识、成本意识还比较淡薄，不能很好的利用市场经济运行的规律、规则，缺乏经营管理知识和科学管理方法。

由于农民工知识水平的欠缺，农民工工作岗位大都是脏乱差、危险性较高。并且收入水平相比较于城镇职工明显偏低，缺乏教育培训使农民工不能满足技术岗位的需求。但是，企业对劳动者综合素质特别是劳动技能的要求越来越高，高素质、高技能的技工一直都缺乏，这就导致90%以上的外出务工农民很难进入科技含量较高的的高层次企业，基本上只能从事劳动密集型、重体力、低报酬行业，严重影响着农民工社保融合进程。

三、农民工市民化进程中养老保险融合机制的构建

1.顶层设计农民工基本养老保险机制

政府要顶层设计适应农民工市民化的多层次农民工社保融合机制，首当其冲要考虑的农民工基本养老保险机制设计，确定其在整个社会保障体系中的层级与历史作用。本文依据“三个要求，一个判断”定位农民工基本养老保险制度。农民工基本养老保险制度必须符合三个要求：低费率——适应农民工收入低、流动性强的特点；广覆盖——最大限度的覆盖游离于城镇社会保障制度之外的农民工；可转移——适应农民工频繁流动的需要，养老保险权益应当方便转移和携带，并能在城乡制度间实现自由转换、衔接。“一个判断”是农民工终须转变社会身份：在未来的50年城镇化和社会发展进程中，作为城乡之间流动的农民工群体，最终或转入城镇就业（少部分被大城市市民化），或返回农村（或者表现为在当地中小城镇非农就业、定居）。即是说，随着农民工身份被正名，“农民工”的概念就会像“下岗职工”一样消失。

2.积极推进户籍制度改革

在经济转型时期，城乡二元体制的户籍制度成为中国社会经济改革发展过程中不可逾越的历史“症结”。改革城乡一体化的户籍制度，可以促进农民工市民化，是一部分工作稳定、有能力的农民工最终在城镇安家落户、就业，其享受城镇职工社会保障也可顺理成章，社保融合水到渠成；逐步取消城乡分立的户籍制度，可以杜绝各种歧视农民的制度，保障农民工自由迁徙、流动就业，促进形成全国统一、城乡一体的劳动力大市场，优化生产要素配置，提高经济效率，促进经济增长，为城镇化推进提供财力保障。

3.建立和完善农村社会保障制度

在农村剩余劳动力转移过程中，农民工群体终究会被吸纳进城镇，或者被分离返回农村。现行建立的农村社会保障制度可以保证返乡农民工的社会保障权益有承接的盘口，打消农民工的后顾之忧，为社会保障的终极目标—城乡社会保障融合做好铺垫。

4.建立和完善社会保障转移对接制度

农民工的工作特点是高流动性，这就导致了频繁退保现象，很大程度上损害了这一群体的社会养老保险权益。2010年1月起正式实施的《城镇职工基本养老保险关系转移接续办法》规定不允许退保，这无疑是对农民工社会保障权益的一项政策性保护。将来要建立和完善的农民工社会保障转移对接制度与现有的农民工养老保险办法联系密切，且有共性：适应劳动力市场的流动性问题。但也有不同之处：后者的对象是游离于城乡之间的农民工，政策重点是能不能参保的问题；而前者的对象是已参加城保的职工，政策的重点是已经积累的权益能不能得到继续确认的问题 。前者属于政策完善，后者属于弥补政策缺失。因此，制定一个适合农民工特点的社会保障制度，一方面要稳步提高社会保险的统筹层次，以方便转移保险基金和保险关系；另一方面要完善技术环节来促进农民工保险关系的转移接续，逐步建立全国性的农民工社会保障网络系统，实现各地参保信息的全面联网和信息资源共享，扫除养老和医疗保险关系转移的技术障碍，实现农民工社会保障跨省际、跨区域之间的对接从而保护农民工社保权益。

[1]孔丽.农民工市民化的社会保障分步实施建议[J].农村经济，2012;(4).

[2]郑功成,等.农民工社保背后的七大问题[J].半月谈，2010;(7).

[3]李珍.农民工社会保障模式选择[M].北京：经济科学出版社，2008.

[4]姜首聿.农民工社会保障立法研究[J].劳动保障世界，2009;(2).