论土地征收中宅基地使用权的补偿

张昕

摘要： 我国现行国家层面立法对宅基地使用权征收补偿没有规定。实践中各地对宅基地使用权是否予以征收补偿做法不一，并在不同程度上损害了宅基地使用权人的利益。建议：在立法上明确规定宅基地使用权的补偿；以土地出让金为基础制定合理的宅基地使用权补偿标准；对相关法律法规出台前形成的宅基地应本着尊重历史与事实原则进行补偿；在房屋安置、自拆重建等非货币补偿中要注意补偿宅基地使用权的损失。

关键词：土地征收；宅基地使用权；补偿

中图分类号：F301.1文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2014）05-0008-06

资料显示，我国从1999年到2009年城市化率从30.9%增长到46.6%[1]，已进入了城市化的快速发展时期。与之相伴的是土地征收规模的逐年增大。国土资源部近几年的公报反映全国每年有近400万亩的土地被征收。有学者综合考虑了征地中的合法用地与违法用地因素，甚至指出：“2004年以来我国每年净减少耕地应当不少于1 000万亩[2]。”大量的征地使失地农民数量成为一个庞大的数字。失地农民权益的保护也成了一个关系到社会稳定的政治问题。宅基地使用权是农民在土地上享有的一个重要用益物权，但现行法律中对宅基地使用权的征收补偿没有规定。近年来国家有关部门出台了一系列相关政策保护失地农民利益，但有关宅基地使用权征收补偿鲜有涉及。由于法律与政策的缺失，宅基地征收中农民权益得不到有效保护，引起了被征收农户的不满，成为影响社会稳定的不良因素。

一、法律上的缺失与补偿的必要性

我国国家层面上立法对宅基地使用权征收补偿的规定基本上属于缺失状态。《物权法》第121条原则上规定了：“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第42条的规定获得相应补偿。”但《物权法》第42条对征收个人住宅做了规定，没有涉及对宅基地使用权的征收补偿。《土地管理法》中并没有宅基地使用权征收补偿的相关规定，只是在第47条第3款原则上规定了宅基地所占用的集体土地所有权的征收补偿：“征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。”《土地管理法实施条例》同样没有规定宅基地使用权的征收补偿。

我国相关法律的缺失并不意味着不需要对宅基地使用权进行征收补偿。从法理上来说，宅基地使用权是是从集体所有的土地所有权上产生出来的独立用益物权，对集体土地所有权的征收只是土地所有权主体的改变，并不必然导致该用益物权的消灭。要消灭宅基地使用权必须对其进行单独的征收并进行补偿。梁慧星教授主持编写的《中国民法典草案建议稿》中将建设用地使用权与宅基地使用权统称为基地使用权，其436条第1款指出：“国家为了社会公共利益的需要，可以征收基地使用权，但应依法对基地使用权人给予补偿[3]。”公平正义是法律所追求的一个重要价值。从公平的角度来讲，农民拥有的宅基地使用权虽然受到转让、抵押等方面的限制，但它是农民无偿获得并且无期限限制的一个用益物权，为农民的生活甚至生产提供了基本的场所保障，土地征收消灭宅基地使用权而不予补偿明显违背公平正义。从另一角度来说，《国有土地上房屋征收补偿条例》中对征收房屋价值的补偿其实包括了房屋本身的价值与建设用地土地使用权的价值。《国有土地上房屋征收补偿条例》第19条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”实践中，居民购买商品房并不会分别支付房屋价格与土地使用权价格，商品房的价格其实是包涵土地使用权的价格。2011年住房与城乡建设部颁发的《国有土地上房屋征收评估办法》第14条规定：“被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。”综上可知，国有土地上房屋征收补偿包括土地使用权的补偿，集体土地上房屋征收如果不对宅基地使用权进行补偿则有悖于公民财产权平等保护的原则，有歧视广大农民之嫌。

二、各地关于宅基地征收补偿的做法及存在的问题

由于国家层面上立法的缺失，各地通过制定地方性法规或者其他规范性文件规定宅基地及其上房屋征收补偿问题。各地对集体土地上房屋征收补偿的具体做法多种多样，主要有：货币补偿、房屋安置及农民自拆重建安置等几种方式。如《苏州市集体土地房屋拆迁管理暂行办法》第17条第2款规定：“拆迁住宅房屋实行货币补偿、房屋安置、货币补偿与房屋安置相结合的方式，安置方式由被拆迁人自行选择。”《张家界市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》第6条规定：“征地范围内涉及的集体土地上的房屋拆迁，采取自拆重建方式补偿安置。”

以上各地做法虽然不同，但在涉及宅基地使用权补偿方面都存在一些问题，主要表现在征收中对宅基地使用权不予补偿或者补偿时限制较多、标准较低等，侵害了农民的利益。具体表现在以下几个方面：

（一）对宅基地使用权基本不予补偿，严重侵害农民的利益

货币补偿是许多地方采用的房屋拆迁补偿方式。不少地方规定中没有明确货币补偿是否包括宅基地使用权的补偿，但不管从其规定还是实践做法来看，该货币补偿显然不包括宅基地使用权的补偿。如《福州市农村集体土地房屋拆迁补偿安置规定（试行）》第2条规定：“住宅拆迁补偿安置的方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋安置。货币补偿，将确认的被拆迁房屋合法面积按市场评估价折算成货币，由被拆迁人自行购房安置。市场评估价由房屋区位补偿单价和旧房补偿单价组成。”从该规定中看不出有对宅基地使用权的补偿。从实践中补偿给权利人的价格也难以认定有宅基地使用权的补偿。如福州市竹屿村的拆迁补偿：“一般住房按4 000元/平方米计算补偿，相同地段的商品房为15 000元左右1平方米，房屋面积的计算为屋内测量为准，天井、院落均为无偿征收[4]。”天井、院落作为宅基地的组成部分被无偿征收只能说明宅基地使用权没有补偿，如果认为房屋征收补偿中包括宅基地使用的损失，则难以解释该补偿价与相同地段的商品房之间的巨大差额。我们只能推定没有对宅基地使用权进行补偿。

（二）非货币补偿中宅基地使用权损失得不到体现

宅基地拆迁的非货币补偿主要是房屋安置与农民自拆重建安置。在这些非货币补偿中，由于被拆迁人获得了安置房屋或者重新获得一块宅基地，宅基地使用权有没有补偿往往更具有一定的迷惑性。有不少地方在采用非货币补偿时宅基地使用权损失并没有得到体现。

1.房屋安置时宅基地使用权往往没有补偿。有些地方在宅基地征收时采取了宅基地换取安置房的政策，在操作过程中宅基地使用权往往得不到补偿。如一些地方名为宅基地换房，其实是按照宅基地上合法建筑面积换取安置房，对宅基地实质没有补偿或者补偿较少。如浙江省绍兴市《关于推进农村宅基地置换鼓励农民进城镇居住的若干意见（试行）》中规定：“在本县域范围内农民集中居住区置换，已有宅基地（房屋）的，按照其合法建筑面积1∶1的比例以成本价进行置换”，显然不是宅基地换房，而是以房换房。还有对天津的宅基地换房调查显示：“现行规定的置换标准是，主房可以一比一对换，附房则是2平方米换1平方米，院落空地不算[5]。”宅基地使用权同样没有补偿。另外，农民换取的安置房产权受到限制，往往没有处分权，或者农民需要交纳一定费用后才能拥有处分权。同是绍兴市上述文件中规定：“农民集中居住区用地一般以国有划拨方式供地，办理国有土地使用证和房屋产权证，5年后在置换户补缴土地出让金及置换时相关优惠费用后可以上市交易。”据调研，采取类似规定的地区不在少数。该种做法可以说直接剥夺了农民的宅基地。农民原来是有房有院，虽说处分权受到一定的限制，但可以给农民带来居住的方便以及庭院经济的收入。宅基地换房所换取的一般仅仅是原合法建筑面积大小并且处分上受限的安置房，与置换前相比，农民显然失去了自己的庭院，失去了宅基地的使用权并且没有得到补偿。

2.农民自拆重建安置中宅基地使用权没有补偿或者仅对新宅基地面积少于原合法使用部分予以补偿。实践中一些土地资源较丰富的地区在宅基地征收中采取农民自拆重建的安置方式。在这种安置方式中，由于农民重新获得一块宅基地，以致有很多人忽略了宅基地使用权的补偿。细致研究一些地方的规定与实际做法，在农民自拆重建安置中对宅基地使用权损失并没有补偿。如张家界市《集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》第11条规定：“实行自拆重建安置的，被拆迁房屋所占宅基地不再补偿。其面积和重建宅基地面积的差额，应当按征地补偿标准计算补偿费。”北京市《大兴区关于集体土地房屋拆迁补偿及补助费标准的有关规定》也规定：“对于有审批宅基地条件的地区，拆迁人除对被拆迁人的房屋给予重置成新价补偿外，还应对新批宅基地面积少于原合法使用部分，给予宅基地区位补偿价补偿。”言下之意即农民自拆重建中新宅基地面积范围内的宅基地使用权没有补偿。表面看来，农民宅基地被征收后给予一块新的宅基地，好像没有什么损失，故可以不予补偿。其实要明确国家征收与村集体重新安排宅基地是两种完全不同的关系。国家征收了农民的宅基地，剥夺了农民的宅基地使用权，根据有损害既要有补偿的原理，国家要对农民宅基地使用权损失进行补偿。至于村集体将一块集体土地安排给农民做宅基地使用，这是在集体土地所有权上设立用益物权，是村集体内部事务，它虽然要遵守国家的相关法律与政策，但和国家征收无关，不能将二者混为一谈，以村民已取得了新宅基地而不予补偿原宅基地使用权损失，无异于张三夺走了你的东西后，李四给了一个新的东西，所以张三不需要承担赔偿责任。该观点在理论上显然是站不住脚的。

（三）对宅基地使用权予以一定的补偿，但补偿不充分，限制较多

也有一些地区对宅基地给予一定的征收补偿。典型的地区如北京市与广州市。《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第14条规定：“拆迁宅基地上房屋实行货币补偿的，拆迁人应当向被拆迁人支付补偿款。补偿款按照被拆除房屋的重置成新价和宅基地的区位补偿价确定。”广州市也有类似的规定。这些地区在征收时考虑了宅基地使用权的损失，对宅基地使用权予以一定的补偿，但也存在补偿不充分甚至不合理的地方。

1.宅基地区位补偿价较低。在已经实行宅基地使用权补偿的地区，宅基地使用权补偿往往较低。以北京市为例，宅基地区位补差价的计算公式是：宅基地区位补偿价=（当地普通住宅指导价-房屋重置成新均价）×户均安置面积/户均宅基地面积。这些直接影响宅基地区位补偿价的当地普通住宅指导价、房屋重置成新均价、户均安置面积、户均宅基地面积均由区县人民政府来确定。其中，当地普通住宅指导价对宅基地区位补偿价影响尤其大。根据《北京市宅基地房屋拆迁补偿规则》规定：“当地普通住宅指导价，由区县人民政府参照一定时间、一定区域内普通商品住宅均价、城市规划等情况综合确定。”由于普通商品住宅均价是一个变量，当地普通住宅指导价应随之及时调整，特别是近几年商品房价格上涨较快，不及时调整普通住宅指导价显然对被征地拆迁的农民不公。实践中，由许多区县人民政府确定的普通住宅指导价往往不高，有时甚至达不到其官方公布的相应数字。如2004年北京市国土房管局发布的普通商品住宅成交均价中通州区为3 369元/平方米[6]，而《北京市通州区人民政府关于确定通州区集体土地房屋拆迁宅基地面积控制标准、区位补偿价标准及有关补助费的通知》（通政发[2004]21号）中将当地普通住宅指导价分为四个档次，最低900～1 600元；最高1 720～3 220元。显然低于国土房管局发布的普通商品住宅成交均价。更有甚者，有不少区县在2004年或者2005年发布了当地普通住宅指导价与宅基地区位补偿价后一直按该标准执行，几年不进行调整，而2005年以后是我国商品房价格上涨最快的时期，按着老标准进行补偿造成补偿标准过低，严重侵害农民的利益。如北京海淀区八家村紧邻清华大学与中关村，2010年拆迁时宅基地区位补偿价为5 625/平方米，而同期该紧邻地段商品房均价已达35 000/平方米，难免会引起农民的强烈不满[7]。

2.严格限定补偿面积。即补偿时对控制面积范围内的宅基地予以补偿，超过控制面积的合法宅基地不予补偿。如上述通州区（通政发[2004]21号）文件中首先规定了每宗宅基地的控制面积在0.3或者0.4亩，同时规定：“经过合法批准的宅基地未超出面积控制标准的部分，按照宅基地区位补偿价计算，超出面积控制标准的部分，不予补偿；老宅基地未超出面积控制标准的部分，按照宅基地区位价计算，超出面积控制标准的部分，最高按照宅基地区位补偿价的30%补偿。”实践中《土地管理法》等法律法规出台前的宅基地往往是历史形成的，有可能超出滞后规定的面积控制标准，对超出所谓的控制面积的宅基地不予补偿显然是没有尊重事实并赋予征收政策以溯及力，不仅违背法理也有悖于社会公平正义。

三、宅基地使用权征收补偿的立法建议

（一）在立法上明确规定宅基地使用权的补偿

鉴于我国立法中尚没有明确宅基地使用权的征收补偿，为避免各地是否予以补偿做法不一致，引发事实上的不公平，建议在立法中明确对宅基地使用权的征收补偿。具体立法可以采用两步走的做法：

1.修改《物权法》、《土地管理法》等相关的法律规定，明确宅基地使用权的征收补偿。建议在《物权法》第十三章宅基地使用权中增加一条：“宅基地使用权因征收而消灭的，应当给予宅基地使用权人合理补偿。”在《物权法》修改的同时，《土地管理法》等相关法律也应做相应的修改。《土地管理法》第47条是对征收补偿的规定，建议在该条中增加一款：“被征收土地的宅基地使用权补偿，由国务院另行规定。”

2.在《物权法》、《土地管理法》等上位法做出原则性规定后，由国务院制定《集体土地上宅基地及房屋征收与补偿条例》，对征收条件、程序、补偿内容、补偿标准等做出详细规定。其中，征收宅基地补偿的内容应当包括：宅基地所有权补偿、宅基地使用权补偿、房屋补偿、搬迁费、营业损失等。由国务院制定《集体土地上宅基地及房屋征收与补偿条例》可以改变目前各地对宅基地使用权补偿规定不一的状态，有利于实现地区间的公平。有学者建议应当“制定统一的《征收征用法》”[8]，笔者非常赞同，但由于现行城市与农村征收规定差别较大，农村房屋与土地征收情况又较复杂，先由国务院制定相关行政法规，执行一段时间总结相关经验与教训再制定统一的法律为宜。国务院已颁布《国有土地上房屋征收与补偿条例》，实现城市范围内房屋征收适用统一的规定，制定全国性的宅基地及其上房屋征收的法规已成为当前的迫切需求。

（二）在非货币补偿中要注意补偿宅基地使用权的损失

在明确了征收宅基地使用权要予以补偿后，不管是采用货币还是非货币方式补偿，都要体现宅基地使用权的补偿部分。具体说来，在房屋安置中，可以采用先计算宅基地及其上房屋等附属物的补偿总价，明确告知被拆迁人宅基地所有权、宅基地使用权与房屋等附属物补偿各是多少，其中宅基地所有权补偿中被拆迁人所得是多少，再将该被拆迁人所得补偿与安置房屋结算价差。该做法操作起来虽然较复杂，但双方所交换之物价值清楚明了，保证了被征收人的知情权，有利于减少征收过程中的矛盾与纠纷。在农民自拆重建安置中，同样要计算出上述各项补偿，按照其性质支付给不同的主体。房屋等附属物补偿应直接支付给被拆迁人，宅基地所有权补偿应支付给集体组织，再由集体组织按照规定分配给其成员。其中，宅基地使用权补偿相对较复杂，按照其性质，该补偿原则上应当支付给用益物权人——被拆迁人，但由于村集体又无偿给被拆迁人安排一块宅基地，该补偿如全部给被拆迁人则违背了《土地管理法》中规定的一户一宅原则，对其他村民也有失公平。建议在新旧宅基地面积相等的情况下，将补偿视为被拆迁人再次获得宅基地使用权的代价，由集体组织享有，集体组织按照本组织成员的意愿来安排该补偿，包括由全体成员分配该补偿。在原宅基地大于新宅基地的情况下，多出部分的补偿应当由被拆迁人享有。

（三）制定合理的宅基地使用权补偿标准，尊重事实进行补偿

相对于耕地，宅基地对农民具有更重要的意义。从情理上来说，宅基地与其上的房屋往往是祖传下来的家产，它不仅是农民生产生活的场所，也是其精神的家园。如有学者指出：“宅基地对于中国农民，意义非同寻常，应该说比耕地更具有文化、情感、心理认同、心灵归属方面的价值。”[9]正是因为如此，农民对宅基地的征收往往有一定的不配合甚至抵触。某地调查显示，“提到是否愿意到其他地方生活，表示不太愿意（55.4%）和很不愿意的（13.5%）的村民占到调查对象总数的68.9%。”究其原因，除了有担心物质补偿不足之外，还有对居住村庄的归属感及担心无法维系其原有村落共同体等因素[10]。正是因为宅基地较耕地的征收难度更大，制定合理的补偿标准可以在一定程度上缓解农民的抵触情绪，保证征收的顺利进行。

众所周知，房屋与宅基地不可分割，在补偿时究竟是采用房地一体补偿还是采用分别补偿呢？《国有土地上房屋征收与补偿条例》第19条规定：“被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”显然采用的是房地一体补偿主义。相对于城市房地产，农村宅基地面积远远大于宅基地上的建筑面积，以被征收房屋类似的房地产市场价格为参照难以充分考虑并补偿宅基地的价值。另外，农村房屋与宅基地的转让受到一定的限制，虽然有一定的隐性市场，但从总体上来说，农村房地产的市场价格缺乏合理的参考。如有学者指出“对农村房屋产权权能的限制必然会影响价格机制发挥正常作用，使得对农村房屋转让权的限制变成隐性和既定的对农村房屋价格的管制，造成农村房屋市场价值名存实亡，难以在经济上实现[11]。”因此建议宅基地及其上房屋征收补偿应采用房地分别补偿原则。在该模式下，房屋的补偿价格可以参照北京等地的做法，补偿房屋重置成新价格。宅基地的补偿相对比较复杂，既包括所有权的补偿也包括使用权的补偿。虽然有些地方按照普通住宅指导价，安置面积等因素来确定宅基地使用权的补偿，有一定的合理性，但还不能完全反映宅基地上权利损失。算一个简单的账目，国家通过征收消灭了集体土地所有权与宅基地使用权，而后建立了国有土地所有权与建设用地使用权。国家用较低的补偿消灭了集体土地上的两项权利，别人在其征收来的土地上建立用益物权则要花费巨大的代价——支付巨额的土地使用权出让金。征收应是行政非营利行为，国家消灭他人的用益物权建立自己的用益物权显然不应当营利，应当将其获利补偿失去用益物权的农民。即使这样，国家获得了永久的土地所有权，还应当对集体土地所有权的损失予以补偿。

就目前来讲，让国家承担上述巨额的所有权与使用权这两种损失补偿，国家可能无力承担或者说不太符合中国发展的大局。长期以来，中国特色的土地制度为中国经济的快速发展作出了巨大贡献。“正是因为中国特色的土地制度，使得中国可以以较低的成本扩展城市和建设基础设施，从而可以为中国经济发展提供基础条件[12]。”退一步讲，国家应当将土地出让金全部用来弥补宅基地上的集体土地所有权与宅基地使用权的损失。鉴于宅基地使用权是一种无期限的用益物权，建议该补偿的不低于80%的部分应当用来支付给农民作为宅基地使用权的损失。至于被征收的土地将来划拨给某单位使用，没有土地出让金的，由国家以相邻土地的出让金作为补偿的依据。为公共利益目的可以强制消灭农民的宅基地使用权，但不能由某些特定的个体承担公共利益的代价，正如学者指出：“公共利益是由社会全体成员受益的，为此支付的成本理应由社会全体成员来负担，而不能只由被征地农民来负担[13]。”因此，被征收土地无偿划拨给一些单位使用，仍然要对宅基地使用权损失予以合理的补偿。

在确定合理的补偿标准的同时，在征收过程中要本着尊重历史、尊重事实的态度，对新旧宅基地按照不同的面积标准进行补偿。对宅基地相关法律法规及政策颁布后经合法批准的宅基地按照批准的面积进行补偿。对相关法律法规颁布前历史形成的宅基地则应按照实有面积进行补偿。宅基地上土地权利的形成与发展在我国具有一定的特殊性，在建国以后的一段时间内宅基地尚属于农民的私产，到1962年《人民公社工作条例修正草案》的颁布才规定宅基地“归生产队所有”，直到今天，仍有不少农民认为宅基地属于私产范围。在宅基地的具体规定方面，可以说在1982年国务院《村镇建房用地管理条例》颁布以前一直是无法可依，各地出台的土地管理法实施办法更是在1986年《土地管理法》实施以后。征收时，对老宅基地要本着尊重历史、尊重事实的态度予以补偿。那种对所有宅基地一律按照控制面积进行补偿的做法显然有失妥当。从法理上来说，相关法律法规出台之前的权利必须予以尊重，即使把农民长期使用宅基地看成是一种占有，其占有权也应当受法律保护，“占有为一种既成事实，即使这种事实与其他当事人的权利相抵触，也不应再受到非法行为的侵害[14]。”征收终止了农民对宅基地的占有，显然应当给予补偿。从情理上来说，越是历史形成的宅基地，越承载了农民的精神寄托，农民越是故土难离，征收时给予合理的补偿可以弥补农民一定的心理创伤，从而减少征收中的纠纷，保证征收的顺利进行。

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