农地股份合作社解散时土地处置问题研究

尹雪英　陈利根

摘要： 农地股份合作社在全国多地均有一定规模发展，其解散时土地处置问题关系着入社农户、合作社债权人的利益，也关系着合作社的长期发展。在分析农地股份合作社入股土地客体的基础上，运用法人财产权理论分析农地股份合作社解散时土地承包经营权不能清偿债务、必须返还原承包户观点的不合理，得出结论：农地股份合作社解散时，承包地经营权是否应清偿合作社债务、是否应返还原承包户应视入股期限是否届满而定，期限届满，应当返还；期限未满，应视其他资产是否足以清偿合作社债务以及出资承包地经营权的农户意愿而定。

关键词：农地股份合作社；承包地经营权；法人财产权理论；剩余入股期限

中图分类号：F301.1文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2014）05-0033-04

农地股份合作社是农民以土地承包经营权为主要出资方式设立的特殊农民专业合作社。20世纪90年代中期农地股份合作社发源于广东南海，之后在江苏、浙江、山东、四川、重庆等地均有一定规模的发展。农地股份合作社是当前科学配置农村土地资源、推进农业适度规模经营的有效尝试，在推进农业规模经营、现代化建设方面具有很好的作用。

由于农地股份合作社是农民实践探索的产物，在发展过程中缺乏理论指导，在全国范围内无规范文件明确指引也无成熟做法可借鉴，因此，农地股份合作社具体法律制度和法律规则的设计在各地的探索中存在许多不容忽视的问题。农地股份合作社解散时入股的土地承包经营权能否用于清偿合作社债务、是否必须返还原承包户的问题，便是其中主要问题之一。此问题影响到合作社土地股东的权益、合作社债权人的权益以及合作社的信用等，若不能得到妥善解决，必将影响农地股份合作社的长期稳定发展。

笔者于2011～2013年期间对江苏省内多地农地股份合作社法律治理情况进行了调研。发现大多地方的指导性文件和合作社章程对入股土地能否用来清偿债务未作出规定，只有少数几个地方，例如：苏州市和南京市溧水县有规定且规定的内容均是不允许入股的土地承包经营权用于清偿债务。调研中还发现对此问题未作规定的多数地方也很关注该项制度的设计，但它们一方面囿于无上级部门明确指导意见，另一方面又寄希望于问题出现时主管部门能出面协调解决，而未作尝试性规定。笔者了解到上述两个地方关于入股土地不能清偿合作社债务、必须退回原承包户的观点来源于农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》（以下简称“《流转管理办法》”）第19条规定“承包方之间可以自愿将土地入股发展农业合作生产，但股份合作解散时入股土地应退回原承包农户”。但是，有关专家对此问题有不同看法，比如农业部农村经济体制与经营管理司的孙中华等认为入股土地不能清偿债务规定虽有利于维护农民土地承包经营权，但同时限制了合作社财产权的实现，对合作社的市场公信力和竞争力可能造成负面影响[1]。笔者十分赞同孙中华等人的观点，可是，他们的报告仅提出了这一观点，并没有就上述问题如何解决提出明确办法。本文拟运用法人财产权理论分析入股土地不能清偿债务、必须返还原承包户规定的合理性，在分析土地承包经营权入股客体的基础上探讨农地股份合作社解散时入股土地的处置问题，以期为法律法规、各示范章程对题述问题的规定提供参考。由于承包地有家庭联产承包和其他方式承包之分，而家庭联产承包方式取得的土地所涉问题更广泛，限制更严格，因此本文仅讨论家庭联产承包方式取得的土地承包经营权入股农地股份合作社解散时的处置问题。

一、土地承包经营权入股的客体

农地股份合作社作为特殊的农民专业合作社，其特殊性在于主要以土地承包经营权入股。根据我国法律规定，土地由国家和集体享有所有权，农民对土地只享有承包经营权而不享有所有权，土地承包经营权是指承包经营权人对土地一定期限内的占有、使用、收益、流转等权利，入股是土地承包经营权流转的一种方式。

理论上关于土地承包经营权流转的客体存在不同的观点，按照是否将土地承包经营权分离为承包权和经营权来区分，主要有两种观点：第一种观点认为土地承包经营权应当分离为承包权和经营权，土地承包经营权的流转是指土地承包经营权人在保留承包权的前提下，将承包地经营权（也有人称土地使用权）转移给第三人的行为[25]。第二种观点认为，我国现行物权法物权法定的原则要求不能在农地上创设新的权利，土地承包经营权应随占有的改变而移转，不能保留承包权只流转经营权[6，7]。笔者比较赞同第一种观点，并认为土地承包经营权入股的客体应该表述为：一定期限的承包地经营权，该期限由入股农户与其他投资者协商而定，但不得超过农户从集体经济组织获取承包经营权的剩余期限。理由在于：第一，由于我国土地承包经营权目前尚承载着社会保障的功能[8]，因此，若将土地承包经营权不做分离入股的话，这种股权的可流通性会受到限制，且一旦遭遇风险，被用来抵债于法律意义上在所难免，农民会面临失地风险。要避免这一缺陷，就需要法律对此作出变通性的规定[9]。第二，承包权具有成员权性质[10，11]，继续承担着社会保障功能，为了不让农民承担失地风险，应由农户保留[12]。这一观点与农业部2005年颁布的《流转管理办法》第16条规定 “承包方采取入股方式将农村土地承包经营权部分或者全部流转的，承包方与发包方的承包关系不变”的精神相吻合。第三，土地承包经营权中最有使用价值和实际意义的是经营权（土地使用权），允许经营权从土地承包经营权中分离出来并自由流转，有利于盘活土地承包经营权的财产权益，有利于更集约、规模使用土地。因此，应允许农户以承包地经营权（土地使用权）入股。第四，将土地承包经营权分离为承包权和经营权的观点与我国目前的“稳制活田、三权分离”、“稳定承包权、放活经营权”的土地方针政策一致[13]，在各地的实践中也有较多运用。比如江苏省和黑龙江省《农民专业合作社条例》就明确农地股份合作社“以承包地的经营权或预期收益权作价出资”，这一观点在实践中可接受程度较高。第五，《流转管理办法》第2条规定 “农村土地承包经营权的流转期限不得超过承包期的剩余期限”。入股是土地承包经营权流转的一种形式，入股的承包地经营权期限不应超过承包期的剩余期限。

综上，将土地承包经营权入股的客体理解为一定期限内的承包地经营权，这样的观点既能避免农户的失地风险，又能促进农地的流通，最大限度地实现其财产价值。

二、农地股份合作社的土地产权关系

农地股份合作社的法律地位虽然在《农民专业合作社法》没有明确，但包括江苏省在内的多家省市的地方性法规和政策性文件将农地股份合作社均视为一类特殊的农民专业合作社法人。

按照法人财产权理论要求，法人接受全体投资人的投资，法人财产由投资人投资资产以及日后积累构成，法人对其全部财产享有独立的经营权，也以其全部财产对外独立承担责任；投资人投资入股后，其对财产的所有权转换为股权，投资人以其投资额为限对法人债务承担有限责任。法人财产权理论运用可以明确法人财产的范围，对股东而言限制了其承担责任的范围，对债权人而言稳定了其获得清偿的预期范围，法人财产权的独立和真实对于维系法人的信用至关重要。那么，将此理论运用于土地承包经营权入股农地股份合作社时，农地股份合作社的土地产权关系应当理解为：

（一）入股农户拥有农地股份合作社的股权

入股农户将一定期限的承包地经营权入股到农地股份合作社后，身份就转化为股东，对承包地的权利转化为对农地股份合作社的股权。农户基于股东身份，享有收益、决策、监督等一系列权利，也承担如实出资的股东义务。农户就其出资的该特定期限内的承包地经营权为限对农地股份合作社的债务承担责任。

（二）农地股份合作社对入股的土地享有入股期限内的承包地经营权

农户将一定期限内的承包地经营权出资入股农地股份合作社，出资完成后，合作社便是该特定期限内承包地经营权的权利人。农地股份合作社可以对包括入股的承包地经营权在内的全部资产独立行使法人财产权，也应当以其全部资产对外独立承担责任。

三、农地股份合作社解散时承包地经营权的处置

如前所述，农户入股的是特定期限内的承包地经营权，该特定期限内的承包地经营权作为合作社资产的重要组成，理应为合作社债务承担责任。那些直接将农业部《流转管理办法》第19条规定适用于农地股份合作社解散时土地的处置的观点，虽考虑到了农户土地承包经营权的维护，但没有充分考虑农地入股载体的产权关系，没有充分考虑农地股份合作社法人财产权。笔者认为，农地股份合作社解散时，承包地经营权是否应承担债务清偿责任、是否应返还原承包户，应视承包地经营权入股期限是否届满、合作社其他资产是否足以清偿合作社债务以及出资承包地经营权农户的意愿而定，具体论述如下：

（一）解散时承包地经营权入股期限已届满

因入股的土地标的仅仅是特定期限内的承包地经营权，因此，合作社解散时，若承包地经营权入股期限已届满，合作社对承包地已无剩余期限经营权，此时，合作社以其他形式的资产对其债务承担责任，承包地经营权应返还给出资的原承包户。

（二）解散时承包地经营权入股期限未届满

合作社解散时，若承包地经营权入股期限未届满，合作社对剩余的入股期限内的承包地仍享有经营权，那么，该剩余的入股期限内的承包地经营权仍是合作社资产组成部分，按合作社法人财产权理论要求，对合作社债务仍负有清偿责任。此时，承包地经营权是否返还原承包户应再分以下两种情形来讨论：

1.其他资产足以清偿合作社债务的。当除承包地经营权以外的其他资产足以清偿合作社债务时，因不涉及到必须要用剩余入股期限内的承包地经营权清偿合作社债务，承包地经营权是否收回不影响合作社债权人的利益，因此，可以允许原承包户收回承包地经营权。但是，法律规定不宜强制要求合作社必须返还原承包户承包地经营权，而应尊重原承包户的意愿，由各合作社在章程中事先约定该剩余期限内的承包地经营权是由原承包户作价收回，还是由合作社统一转让。若是章程约定由合作社统一转让的，那么，合作社对外转让的客体是该剩余入股期限内的承包地经营权，该期限届满，承包地经营权仍应返还原承包户。

2.其他资产不足以清偿合作社债务的。当除承包地经营权以外的其他资产不足以清偿合作社债务时（包括但不限于合作社的破产清算），按照合作社法人财产权理论要求，剩余入股期限内的承包地经营权应负担合作社债务的清偿。若法律强制规定此时承包地经营权不得清偿合作社债务、必须退还原承包户的话，就违背了合作社法人财产权理论要求，侵害了合作社债权人的利益。

此时，考虑到承包地经营的连续性以及合作社法人财产的稳定性[14]，可以由原承包户作价填平剩余入股期限内的承包地经营权；如果原承包户不愿或无力收回的话，那么，由合作社统一转让变现偿债。同前，此处合作社对外转让的客体是该剩余入股期限内的承包地经营权，该期限届满，承包地经营权仍应返还原承包户。

四、结语

农地股份合作社解散时土地承包经营权不得清偿合作社债务、必须返还原承包户的观点违背了合作社法人财产权理论要求，限制了合作社财产权的实现，侵害了合作社债权人的利益，长远来讲不利于合作社的健康发展。

农地股份合作社解散时，承包地经营权是否返还原承包户应视入股期限是否届满而定。期限届满，应当返还；期限未满，应视其他资产是否足以清偿合作社债务以及出资承包地经营权的农户意愿而定。这样的制度安排既没有影响农户土地承包经营权的享有，又实现了土地承包经营权的价值；既保证了政策的合法性又保持了政策的灵活性；既有利于合作社债权人的债权能够实现，也有利于满足农户继续耕作土地的意愿。

当然，就题述问题的解决而言，实践中尚有其他问题亟待解决，比如：一定期限的承包地经营权的作价评估问题。实践中，很多地方将承包地经营权的作价评估只作为收益分配的依据，而并不考虑合作社真实资产的数额，这将影响合作社法人财产的确定以及债务承担范围的确定。因此，承包地经营权作价评估问题的有效解决将是题述问题所要进一步研究的课题。

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