深化党的建设制度改革的路径思考

周多刚

[摘要]党的建设制度改革，主要是指党的建设为适应时代和社会发展要求对其领导体制和执政方式、工作机制、自身建设等方面进行的改革和创新。深化党的建设制度改革是时代发展的必然要求和全面深化改革的内在要求，也是提高党的领导水平和执政能力的迫切需要。当前，党的建设制度与国家法律法规不尽一致，制度设计不科学、运行不规范、执行不严格，制度文化发育不足，应以提高科学执政、民主执政、依法执政水平为核心，深化党的建设根本制度改革；以改革党的领导体制和执政方式为重点，深化党的建设基本制度改革；以发展党内民主促进人民民主为目的，深化党的建设具体制度改革；以培育制度文化、提高制度执行力为基础，深化党的建设运行机制改革。

[关键词]党的建设制度；党的建设制度改革；党的制度建设

中图分类号：D26文献标识码：A文章编号：1008410X（2014）05000905

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出了“深化党的建设制度改革”的重大任务，并将其与经济、政治、文化、社会、生态文明领域的体制改革相提并论，成为全面深化改革的重要一环，充分体现了我们党对自身执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律以及改革规律的认识更加深刻和自觉，显示出我们党全面深化改革的坚定决心与信心，丰富和发展了执政党建设的理论宝库。学习贯彻《决定》精神，从理论上深化对党建制度改革的内涵、意义的认识，在实践中积极探索党建制度改革的具体路径，对于全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有十分重要的意义。

一、深刻领会党的建设制度改革的基本内涵和重大意义

（一）党的建设制度改革的基本内涵

党的建设制度，顾名思义是党进行自身建设的制度，即“党建制度”。由于党的自身建设是一个包括思想、组织、作风、反腐倡廉和制度建设在内的系统工程，因而作为保障这个工程全面推进而制定和实施的各种制度规定，党的建设制度的内容十分广泛，包括内部制度和外部制度两个方面。内部制度主要是调节党内关系、指导党内生活、规范党自身运行的制度，如《党内政治生活若干准则》、《党内监督条例》、《中国共产党党内法规制定条例》等，这部分制度严格限于党内。外部制度主要是用来调节党外关系、规范党的外部行为的制度，如规范党与国家权力机关及其他组织相互关系的制度、党的集体领导制度、党的建设与经济、政治、文化、社会、生态文明建设相互关系的制度等。这部分制度既适用于党内，也适用于党外。党的建设的内部制度和外部制度相辅相成，共同构成了党的建设的制度体系。

党的建设制度与党的制度建设既相区别又有联系。从内涵上看，党的制度建设作为党的“五大建设”之一，是把党的其他建设的主要经验和做法加以总结并通过一定程序加以制度化、规范化的过程。党的建设制度则是把包括制度建设在内的“五大建设”的成果制度化的结果。如果说党的制度建设是一个动态的“过程”，那么党的建设制度则是这一运动过程最终形成的静态“结果”。因此，二者之间构成了因果关系。党的制度建设不是一劳永逸的，它是一个包括设计制度、落实制度并在实践中检验发展制度的动态过程。因此，不断对党的建设制度进行改革，使之顺应时代和社会发展潮流，真正务实管用，就成为一种必然的要求。

党的建设制度改革的含义则更为丰富和深刻。党的建设制度改革，主要是指党的建设为适应时代和社会发展要求对其领导体制和执政方式、工作机制、自身建设等方面进行的改革和创新。它既是对党的建设传统机制的扬弃发展，也是对党的建设现实和未来发展的规划设计；既要进行党内各项制度的改革，以发挥党组织和广大党员改革主力军作用，也要对党外制度进行规范协调，改革完善党的领导方式和执政方式、领导制度和工作制度，使其在宪法和法律的范围内与国家的各项法规制度相一致，发挥党在全面深化改革中的领导核心作用。

（二）深化党的建设制度改革的重大意义

当前，改革已进入攻坚期和深水区，我们党必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机地深化党的建设制度改革，为改革开放和社会主义现代化建设提供坚强的政治保证。

1.深化党的建设制度改革是时代发展的必然要求。从时代条件看，当今世界正在发生广泛而深刻的变化，当代中国正在发生广泛而深刻的变革，中国共产党面临着“执政考验、改革开放考验、市场经济考验和外部环境考验”四大考验，存在着精神懈怠、能力不足、脱离群众和消极腐败四大危险。面对世情国情党情的新变化，面对社会主义市场经济和民主政治的发展潮流，旧的时代条件和传统体制下形成并延续至今的党的建设的一些制度明显不合时宜，存在着难以避免的局限和不适应性，党的建设制度改革已成为一个不容回避的重大现实课题。如正确处理党与各种非党组织关系的制度架构，改革传统的党建制度模式，构建科学有效的党与国家权力配置机制及党的决策机制、运行机制、监督机制，建立和完善党对经济、科技、教育、文化以及整个社会生活的领导体制等。时代条件的新变化，客观上要求我们党必须坚持解放思想，立足大的时代背景，善于把握历史机遇，敢于迎接各种挑战，改革党的建设制度，使党的建设与时代发展相协调，以更好地担起执政兴国、执政为民的历史重任。

2.深化党的建设制度改革是全面深化改革的内在要求。我们党领导的改革是全面的改革，既包括经济、政治、文化、社会、生态文明体制改革，也包括党自身的制度改革。十八届三中全会提出的六大领域改革，各领域之间紧密联系、相互渗透，各方面改革举措相互交织，任何一个领域的改革都会对其他领域改革产生深刻影响，特别是党的建设制度改革尤其如此。作为领导改革的执政党，如果离开党的建设制度改革，其他领域的改革不仅难以取得重大突破，甚至还可能“误入歧途”，使改革迷失方向。坚持党的领导是我国社会主义事业取得胜利的一大法宝。全面深化改革必须坚持党的统一领导，发挥党总揽全局、协调各方的领导作用。十八届三中全会提出成立中央全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实；各级党委要切实履行对改革的领导责任，完善科学民主决策机制，以重大问题为导向，把各项改革举措落到实处。这些措施充分体现了改革的系统性、整体性、协同性，为统一部署全国性重大改革，统筹推进各领域改革，协调各方力量形成推进改革的合力，确保改革取得成功提供了坚强的组织保障。

3.深化党的建设制度改革是提高党的领导水平和执政能力的迫切需要。推动中国的改革与发展，关键在党的领导。在实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦的进程中，只有大力推进党的建设新的伟大工程，提高党的领导水平和执政水平，才能更好地承担起光荣而艰巨的历史使命。十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，这对党的领导水平和执政能力提出了新的更高的要求。党的建设制度改革成效如何、进展如何，直接关系着全面深化改革总目标的实现。习近平多次强调“打铁还需自身硬”，就是要求党作为改革的领导者，自身要通过改革变得强大起来。改革是一个新旧体制变革的过程，党作为改革的领导者，就必须解放思想、更新观念，不断提高理论创新和体制创新能力，引领改革向前发展；改革是对现存制度弊端的革命，会触及某些人的切身利益，会遇到各种风险和挑战，这就要求党既要坚定改革决心，又要善于应对各种风险和挑战，不断提高应对改革风险和拒腐防变的能力；改革是人民群众的伟大事业，党领导改革的智慧力量、党执政的社会基础均来自人民群众，保持与广大群众的血肉联系对党至关重要。党必须确保和巩固群众路线教育实践活动的积极成果，牢固树立党的宗旨，践行党的优良传统，加强党风廉政建设，进一步提高服务群众、做群众工作的能力。总之，在当前改革利益诉求复杂、矛盾凸显的新形势下，迫切需要执政党提高驾驭经济社会发展全局的能力，整合执政资源，统筹各方面利益关系，调动国内外、党内外一切积极因素，形成推进改革的强大合力，为改革开放和社会主义现代化建设提供坚强政治保证。

二、党的建设制度改革面临的主要问题及原因

习近平指出：“我们中国共产党人干革命、搞建设、抓改革，从来都是为了解决中国的现实问题。可以说，改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中得以深化。”[1]因此，深化党的建设制度改革，必须正视这一制度体系目前存在的主要问题，分析产生问题的深层次原因。

（一）党的建设制度与国家法律法规不尽一致

从理论上看，作为执政党的党的建设制度应该与国家的法律法规紧密协作，保持协调一致。但在实际运行中，有时会出现党的建设的一些制度与国家的法律法规相互矛盾、不协调现象，这既损害了国家法律法规的权威性和严肃性，也影响了党的建设制度的执行效果。造成这种情况的原因有三个方面。一是党内法规部门与人大立法部门之间缺乏沟通协调机制，导致党内规范与国家法律规范之间衔接不够，出现断层和空档。二是国家法律制裁与党内法规处理手段错位。现实中一些党员领导干部触犯了法律，往往只给党纪政纪处分，不给或者少给法律制裁，把党纪、党籍、职务变成了逃避或者减轻法律制裁的“保护伞”，严重损害了党纪国法的权威、尊严。三是以党内法规代替国家法律。如关于领导干部财产申报，目前只是以党内法规形式作出规定，但对于领导干部申报的财产如何进行核实以及申报不实的处理问题，党内法规因为不具备法律效力无法进行法律意义的惩处，导致这一制度只能流于形式。

（二）制度设计不科学、运行不规范、执行不严格

首先，党内制度设计不够科学，党的思想教育、组织、作风、反腐倡廉制度之间衔接不够，甚至相互矛盾，缺乏系统性和整体性。在制度制定中，有些制度没有从现实出发，不符合实际情况，存在较大“盲区”；有些制度多年不变，落后于形势；有些制度缺乏全面性和长期性，影响了制度的执行力。

其次，制度的程序规范不足，存在实体规范多、程序规范少的问题。一些党组织和党员干部片面强调实体规范的作用，对于是否符合程序规范则是“睁一只眼，闭一只眼”，甚至对于严重违反程序规范的做法，也往往以“出发点是好的”、“没有造成大的不良后果”等借口来开脱责任。因此，在党内政治生活中，经常发现党员干部因为贪污受贿受到惩处，却极少听到有谁会因为违反了党内程序规范受到处理的，这就必然纵容一些党员干部违反党内制度规范，尤其是在一些程序性规定上任意变通、任意简化，把党内程序规范当成橡皮筋，任意伸缩。程序规范不被重视，其存在价值也就可想而知。

最后，制度的执行力有待加强。党的建设制度是由制度制定、制度执行、制度监督构成的完整体系，各体系内部的子系统密切配合、协同一致，这样才能保证党的建设制度整体有效顺利地运行。目前，党的建设制度在执行中遇到的问题多种多样，象征性执行、消极性执行、替代性执行、抗拒不执行等情况时有发生，这些都是今后必须着力解决的问题。

（三）制度文化发育不足

制度文化是党的建设制度体系的血液，是制度机制运行的支撑和基础。当前党的建设制度文化发育不足。一是制度意识薄弱。相对于西方国家上百年的政治现代化培育出的成熟制度意识来说，我们党遵守法规制度的制度意识还相当薄弱。二是封建专制文化的影响。中国几千年的封建专制文化，必然会影响到党的建设制度的制定和执行。特别是“官本位”思想，明显违背了党内法规制度的基本精神，误导了人民群众的价值评判标准，当官发财、有权就有一切，仍然统治着很多党员干部的思想。三是单纯强调先进文化造成制度文化的“困境”。长期以来，我们一直强调先进文化的理想追求，却忽视了党内法规制度的跟进，这不仅造成党内法规制度的严重滞后，而且给党员干部形成很大的道德压力，造成党员干部的“两元人格分裂”的道德困境。缺少法规制度支撑的先进文化，不仅难以持久，而且容易流于形式。

三、深化党的建设制度改革的路径

深化党的建设制度改革，必须下大力气改革那些不适用不管用的党建制度，落实现有的行之有效的制度，创造、探索、设计新的制度，构建与新的时代要求相适应的党建制度体系，确保改革目标的全面实现。

（一）以提高科学执政、民主执政、依法执政水平为核心，深化党的建设根本制度改革

首先，健全党的代表大会制度。党的代表大会制度是党内的根本政治制度。要扩大党代会常任制的试点，总结试点经验，发挥其党的最高权力机关的作用。

其次，加强民主集中制建设。民主集中制是党的根本组织原则。加强民主集中制建设，是深化党的建设制度改革的重点，是加强和改善党对全面深化改革领导的保障。当前，在实际工作中存在错误理解和执行民主集中制原则的问题，一方面简单化地将民主集中制决策理解为领导班子坐在一起开会，另一方面以“集中”为名，行“一把手”专权之实。为此，要加强民主集中制的制度建设，健全和完善民主集中制制度的程序、内容、监督等操作性规程，并以党内法规的形式固定下来，从权力运行程序的各个环节加强民主集中制建设。

最后，健全党的集体领导制度。集体领导制度作为党的领导的最高准则，是民主集中制原则在党的领导制度中的体现，是各级党委实行正确领导的可靠保证。要进一步贯彻落实集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，完善党委班子内部的议事和决策机制。要完善集体领导和个人分工负责相结合的制度，对党委领导班子成员进行科学合理的分工，做到各司其职，各负其责。要明确划分重大问题与日常工作的界限，推行重大决策票决制。要建立重大决策征求意见制度，广泛征求广大党员的意见。

（二）以改革党的领导体制和执政方式为重点，深化党的建设基本制度改革

首先，必须规范党外制度，正确处理党的建设制度和国家法律的关系。党的建设制度只能与国家的法律法规相适应，而不能与国家法律法规相抵触。要以法律形式明确界定党的活动范围、活动方式，党处理与人大、政府、政协以及人民团体关系应遵循的准则。具体来说，要在党内制度规划上使党内法规与国家法制建设相配套，在制度内容上与国家法律规范相协调，发挥党内法规制度与国家法律法规各自的不同作用；要从实现党的领导职能出发，不断将党内法规制度转化为国家法律，用国家法律的强制力巩固党的执政地位，保证党的领导的实现。

其次，建立健全党内立法与国家立法部门联系的制度。通过建立两者之间定期沟通协调的工作机制和制度，确保党内法规制度与国家法律之间的有效衔接。当前，要进一步健全党的政策立法、重要干部推荐等方面的程序制度，使党的执政行为符合规范；规范党委与同级人大、政府、政协、司法机关之间的关系；将党的建设各项制度法定化、程序化。

最后，健全党内制度的程序规范。对于党内出台的每一项法规制度，都要严格审核把关，确保合宪性、合法性、规范性；完善党内制度起草的征求意见制度，对于一些大政方针、重大决策以及党员重大权益等制度，要及时征求全体党员意见，使党内法规制度充分反映和体现全体党员和各级党组织的意志。

（三）以发展党内民主促进人民民主为目的，深化党的建设具体制度改革

党内民主体现在党的建设制度和党内生活中，就是由全体党员享有一律平等地、直接或间接地决定党内一切重大事务的权利。党内民主的发展要靠党的建设制度来保证，要通过改革和完善党员权利保障制度、党内选举制度、干部人事制度、党内监督制度等相关制度，使制度之间无缝连接，构成一个相互配套的完整体系。只有这样，才能充分发展党内民主，进一步保障党员的知情权、参与权、选举权和监督权，党才会更加充满生机与活力。

党内民主对人民民主具有示范和带动作用，党的建设制度改革的目的是通过发展党内民主来促进和发展人民民主，让人民当家做主。当前在党组织和国家、社会关系的制度制定方面，不仅要最大限度地发挥党内民主，而且要更多地征求普通群众和党外代表人士的意见，通过广泛多层制度化的协商民主，确保社会各阶层和公众最大限度地参与，寻求各方利益的最大公约数。党的十八届三中全会提出设立中央全面深化改革领导小组，可以说从党的建设制度改革的组织保证入手，预先突破了部门和地方利益的可能的掣肘障碍，为在党的建设制度改革中更好地发扬党内民主和人民民主提供了组织保障。

（四）以培育制度文化、提高制度执行力为基础，深化党的建设运行机制改革

习近平指出：“制度一经形成，就要严格遵守，执行制度没有例外。”[2]党的建设制度改革的成果最终会形成一系列的法规制度，要使这些制度条文落到实处，就必须培育制度文化，强化制度机制的执行力。一是培养广大党员干部的制度意识。制度是党的理论路线方针政策的具体化，制度执行好坏从根本上反映的是党员干部对党的事业的忠诚度。因此，要教育引导党员干部增强党性修养，坚定中国特色社会主义理论自信、道路自信和制度自信，切实增强贯彻执行党的制度的使命感和自觉性。要重视搞好党纪法规制度的学习教育，切实增强制度意识，真正把制度内化为党员干部的行为准则和自觉行动。二是建立制度执行的评价机制。对制度执行的每个环节，都要制定可操作性的评价标准。三是强化监督机制。要加强上下级间的监督，一级抓一级，逐级抓落实；加强内部监督，充分发挥纪检监察、审计等监督部门在制度执行方面的监督保证作用。四是建立奖惩机制。对制度执行有力的予以正向激励，对制度执行不力或违规行为进行责任追究，确保各项制度的执行落实。

参考文献：

[1]习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明[N].人民日报，20131116.

[2]深入扎实开展党的群众路线教育实践活动 为实现党的十八大目标任务提供坚强保证[N].人民日报，20130619.