农民工失业保险制度创新研究

叶思含

（浙江财经大学 财政与公共管理学院，浙江 杭州 310018）

随着中国城镇化、现代化进程的加快，农民工作为一个特殊的团体在中国特色社会主义经济建设中扮演着重要的角色，为国民经济建设默默奉献着自己的青春。我国持续稳定的GDP增长离不开农民工，他们作为国家经济建设的先锋者，流动在各大城市，所以，如何合理高效地发挥农民工这一人力资源优势具有巨大的理论和实践意义。农民工作为城市中的弱势群体，由于其自身的能力相对薄弱（文化水平较低，综合竞争能力弱），在很大程度上限制了其就业的范围，如何保障农民工的基本生活及合法权益成为我国政府乃至社会的重大课题。

通过在城市中就业，入城农民工才能维持其自身的基本生活，因此，农民工失业问题成为我国各级政府所必须面对的难题。迄今为止，农民工的失业保险缴纳费率和支付待遇等等都是参考 《失业保险条例》（国务院令1999第258号），我国还未出台专门针对农民工失业问题的政策和法规，《失业保险条例》主要针对的对象是城镇企业职工，而农民工失业保险只是作为一种补充，其内容设计范围不够全面，覆盖人群也有一定的局限性。［1］

由于农民工失业保险统筹层次低，我国各省市在实施农民工失业保险制度上存在很大的差异。有的地区已经建立起相对完善的农民工失业保险制度，有些地区则还处于探究阶段；同时各地区对农民工失业保险的办理也存在差异。农民工失业后得不到应有的基本生活保障，无论从生理层面还是从心理层面都将面临巨大的压力，容易产生不良的社会情绪，不利于社会的稳定和发展。因此，构建一个完善的农民工失业保障制度是应该重视的社会问题。

一、农民工失业保险参保的现状

农民工主要指的是拥有非居民户口，以在本地乡镇企业抑或进入城市务工为生活主要来源的流动人口，他们具有一定的时代性和特殊性，是我国城乡二元结构发展的产物。根据农民工就业的范围可以将农民工分为广义和狭义两部分:广义主要是指在县域内二、三产业就业人员和跨地区外出务工人员；狭义一般指跨地区外出务工人员。［2］根据国家统计局的统计数据显示，截至2012年全国农民工总量达到26261万，比2011年增加983万人，增长比例为3.9%，但是参加社会失业保险的农民工仅为2206万，只占农民工总数的8.4%，参保率非常低，严重影响农民工获得社会福利的权利。①②数据来源:《2012年全国农民工监测调查报告》。

图1 2012年农民工参加各类社会保险人数

图2 近5年农民工参加失业保险人数

而根据 《失业保险条例》第六条规定:城镇企事业单位招用的合同制农民工本人无需缴纳失业保险费，而由雇主为其缴纳失业保险费。如图1所示，截止2012年，外出农民工参加养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的人数分别为3755万人、6303万人、4438万人、2206万人、1602万人。根据2012年全国农民工总量达到26261万，可以计算出其所占比例分别为14.3%，24.0%，16.9%，8.4%，6.1%。图2为近五年农民工失业保险的参保人数，从2008年至2012年分别为834万人，896万人，1107万人，2022万人，2206万人，虽然农民工参加失业保险的人数呈现逐年上升的趋势，但增长数量不明显，基本维持在较低水平。②目前，农民工失业保险存在最显著的特征是缴费率低，待遇水平低。农民工的失业保险主要参考 《失业保险条例》:其中规定了城镇企业职工和农民合同工应进行区别管理，农民合同工无需缴纳失业保险金，应由其所在的单位为其缴纳。根据相关规定，农民工只要在其所在的工作单位就业满一年，并且所在单位为农民工缴纳农民工失业保险，在其失业后，由经办机构发放一次性补贴，每满一年发给一个月的生活补助。由于农民工失业保险的缴费率低，所以农民工获得的一次性补贴也十分低（农民工失业保险一次性补助按照不低于同时缴费时间的城镇居民可获得的企业职工失业保险金总额的40%来确定），由于地区之间存在着一定的差别，所以经济发达地区的农民工获得的一次性补助要相对高一些。但是从另一方面来说，经济发达地区的基本生活成本也高，农民工仅靠一次性补贴难以维持其基本生活。

二、农民工失业保险参保率低的原因

（一）农民工失业保险参保率低的根本原因——制度的缺失

首先，法律法规制度。至今为止，我国还未出台专门针对农民工失业保险的法律法规。目前，农民工失业保险的缴费标准及待遇水平都是参考1999年颁布的 《失业保险条例》。该条例中农民工失业保险只是作为一种补充，其内容相对简略单一，无法对农民工失业保险做出全面系统的归纳。根据我国现行法律规定:城镇用人单位需足额缴纳社会保险费，如未及时足额缴纳，则由社会保障经办机构责令其在限期内缴纳或者补足，并加收滞纳金 （自欠缴之日起日收万分之五）。由于企业的违法成本低，不利于社会失业保险金的及时缴纳，由此造成政府财政收入减少，参保人员福利受到损失。

其次，户籍制度。农民工拥有农村户籍，其在原籍占有生产资料——土地，在城市中失业了还可以回乡种地，不能算真正意义上的失业，其获得的一次性失业保险仅作为短期失业生活补助和回家路费补贴，本质上不属于失业保险范畴。［3］农民工失业保险制度的缺失根本上是城乡二元户籍制度体系造成的隔阂，城乡二元户籍制度人为地将农民工挡在城市外，使农民工不能够真正地融入城市。

最后，“一刀切”的失业保险制度。［4］根据农民工自身的收入、所从事的行业及流动状况，可以简单将农民分为三类:第一类是市民化农民工，他们在城市中从事稳定的工作，拥有自己的住宅和稳定的收入，长期居住在城市中，无论从物质上还是精神上已经完全融入了城市；第二类是流动性相对较大的农民工，他们在城市中无固定的职业和收入，甚至连住宿都成问题，他们通过劳动力转移获得各种就业机会，维持其在城市的基本生活；第三类是季节性流动的农民工，农产品有一定的生长周期，这一类农民工选择闲暇时候进城务工，但是绝大部分时间还是在农村务农。农民工的工作性质及单位基本决定其收入的高低，由于 “一刀切”社会保险制度的不合理，使农民工无法选择合适的失业保险，导致农民工的合法权益和社会福利受损。

（二）农民工失业保险参保率低的关键原因——自身综合竞争力低

首先，农民工自身文化程度低。表1为2012年农民工的文化程度构成，其中初中教育学历占总人数的60%，整体教育水平低下。通过对比，外出务工的农民工比本地农民工其文化程度要高些，但是受教育水平仍需提高。

其次，农民工对失业保险不了解，只有很少一部分农民工对失业保险有所了解，大部分农民工处于信息真空状态，即使能够获得信息，由于信息的完整程度及自身的理解能力，对失业保险的了解比较肤浅，甚至存在某些曲解。同时，由于政府对农民工失业保险的忽视，造成农民工对失业保险持不信任的态度。

最后，农民工的教育水平在一定程度上与收入水平呈正相关，农民工的受教育水平决定其在城市中只能从事一些体力劳动，收入水平较低。他们在城市基本生活的经济成本较高，外出打工首要目的不仅是为维持自身的生活，寄钱回家会成为他们首要选择，而忽视对自身风险的防范。

表1 2012年农民工的文化程度构成 %

（三）农民工失业保险参保率低的直接原因——政府支持力度不够

有数据显示:从2007年至2011年，我国社会保障和就业支出分别为5447.16亿 元、6804.29 亿 元、7606.68 亿 元、9130.6亿元、11109.40亿元，所占国家财政支出百分比分别为10.94%、10.87%、9.97%、10.16%、10.17%，虽然社会保障和就业支出总数每年呈现增长趋势，但仅占国家财政支出的10%左右，仍保持在较低的水平。①数据来源:中国统计年鉴。中央和地方各级政府缺乏对农民工这一特殊群体的关注，相比较而言，欧美西方发达国家社会保障支出占财政支出比例要高很多。2005年，德国社会保障支出占财政总支出的55%；2010年，美国社会保障支出占财政总支出的32.24%，英国为33%，波兰为43%。②数据来源:国际货币基金组织政府财政统计数据库。失业保险作为社会保险中不可或缺的一部分，其重要性是显而易见的，政府应当加强财政资金投入，建立完善的社会保障安全网，以促进社会的和谐发展。

三、农民工失业保险制度供给模式设计——梯度缴费和差别待遇

我国失业保险属于市县级统筹，统筹层次低，各个地区实施的失业保险也存在一定的差异，其典型模式主要有三种:“差异模式”“相同模式”和 “自选模式”。“差异模式”即给予农民工一次性生活补贴，根据1999年 《失业保险条例》规定，农民工只要在其所在的工作单位就业满一年，并且所在单位为农民工缴纳农民工失业保险，在其失业后，由经办机构发放一次性补贴，每满一年发给一个月的生活补助，目前，我国绝大部分省市采用的就是这种差异模式。“相同模式”即农民工与城镇企业职工缴纳相同的失业保险，并且享受相同的失业保险待遇。“自选模式”即农民工根据自身的具体情况自主选择如何缴纳失业保险费，这种模式为农民工提供更为广阔的选择空间，扩大失业保险的投保人数，增加覆盖面，保障农民工的合法权益。

梯度缴费和差别待遇作为一种制度模式供给是基于 “差异模式”的探究，“差异模式”是建立在农民工收入不同的基础上的，农民工可以根据自身的收入情况选择适合的失业保险，表2和表3分别为东部、中部和西部农民工月收入水平以及城镇居民平均月消费水平，③此处无法计算农民工城市生活成本，参照城镇居民平均月消费水平。通过收入和支出的计算，2011年东部、中部和西部地区农民工收入结余分别为33元、584元和532元。本文参考城镇居民平均月消费水平，在一定程度上存在误差，但是基本反映城市基本生活成本要高于农村。农民工在城市务工其消费支出要大于农村，并且农民工的收入边际效用要高于一般高收入者。目前，梯度缴费和差别待遇作为一种探究性模式，应当建立的层次间隔幅度应较小，所以分为五档缴费层次，并且相应给出不同的失业保险待遇。层次间隔幅度小，可供农民工选择的缴费层次就更为丰富，可提高农民工失业保险参保率。［5］

表2 东部、中部和西部农民工月收入水平 元／人

表3 东部、中部和西部城镇居民平均月消费水平 元／人

农民工失业保险应当由政府、企业和农民工三方共同承担，通过梯度缴费和建立与缴费相关的有差别失业保险待遇的方式，提高农民工缴费积极性，缩小农民工与企业职工之间的差距，进而实现失业保险制度统一。假设 “差异模式”农民工的缴费率为0，“相同模式”农民工缴费率为1，这种 “非0即1”的缴费方式其选择范围十分狭隘，适时建立梯度缴费率，在0到1之间建立几档供农民工可选择的缴费率就显得尤为必要，农民工可以根据自身的基本情况选择合适的缴费率。与此同时，应该建立与梯度缴费率相对应的失业保险支付待遇标准，农民工在失业后经办机构可通过核定其缴费的金额和缴费时间给予失业保险补助。

首先，农民工工资水平较低，相对于高收入者其收入效用较大，建立五个档次的缴费率可供农民工自主选择，其选择的空间更为广阔，可以扩大农民工参保人数，提高参保率；其次，农民工失业保险的一次性补助部分来自于政府社会保障财政支出，农民参保率提高可以减轻社会保障基金的压力。基于以上考虑，对农民工个人失业保险的基本情况做了一个大胆的假设，表4将农民工失业保险分为五个档次 （农民工的个人基本工资作为缴费基数）:第一档无需缴纳失业保险费，按照现行农民工失业保险制度给予农民工一次性生活补贴；第二、三、四档，农民工可以根据自身工资水平选择适合自己的缴费率，在多缴多得原则指引下，引导农民工缴纳失业保险费，实现失业保险制度统一；第五档，农民工缴纳个人工资总额的1%，一般选择此档缴费率的农民工基本脱离农村进入城市，融入城市生活，按照城镇企业职工失业保险给予相应待遇。

表4 梯度缴费率和有差别的失业保险支付待遇

四、结语

现有的农民工失业保险制度的构成要素应进行分解和组合，确定有效合理的保障范围，调整保障条件，提高农民再就业服务功能等，促进农民工潜在需求与现实负担能力相吻合，使之得以长期动态发展。所以，梯度自主缴费和差别待遇模式应该包含短期目标与长期目标。［6］

从短期来看，针对农民工存在普遍的失业风险，对失业保险有潜在需求，但负担能力不一导致参保率低的现状，农民工失业保险制度应采取低门槛进入，即梯度自主缴费和差别待遇的方式。综合当前的 “差异模式”和 “相同模式”，划分高低不同五个个人缴费档次，以满足农民工参加失业保险的需求，提高参保积极性，解决农民工失业后的基本生活需求，发挥失业保险促进再就业的功能。

从长期来看，适用的农民工失业保险制度最终应实现农民工与城镇企业职工失业保险的统一。现行农民工失业保险制度只是作为农民工向产业工人过渡的一种暂缓政策，不具有长期性和持续性。随着中国经济建设不断深化，城市化进程加快，农民工势必会向市民转化，农民工的收入水平也会随之增长，缴费能力必然有所提高。梯度自主缴费和差别待遇制度可以实现农民工失业保险制度和城镇企业职工失业保险的有效统一。

综上所述，适用的农民工失业保险制度应该选择渐进模式，以达到短期内农民工可以 “低门槛进入”，并最终实现农民工失业保险制度和城镇企业职工失业保险制度的 “稳定并轨”的目的。

［1］余红，丁骋骋.中国农民工考察 ［M］.北京:昆仑出版社，2004.

［2］《中国农民工战略问题研究》课题组.中国农民工现状及其发展趋势总报告 ［J］.改革，2009（2）:5-7.

［3］樊晓燕.农民工失业保险需求影响因素研究——基于深圳市农民工调查的分析 ［J］.西北人口，2010，31（3）:l3-l6，21.

［4］杜毅.农民工就业现状与对策研究——以2834名农民工为例 ［J］.重庆三峡学院学报，2009，25（1）:129-132.

［5］韩伟，徐蕾，穆怀中，等.农民工失业保险制度研究 ［J］.中国软科学，2010（8）:37-45，185.

［6］陆学艺.农村发展新阶段的新形势和新任务 ［J］.工作研究与建设，2000（18）:24-27.