大学科研资源配置的非均衡分析

胡建华

(南京师范大学 教育科学学院，南京 210097)

现代科学的发展已经进入了“大科学”时代。提出“大科学”概念的美国学者普赖斯认为:“由于当今的科学大大超过了以往的水平，我们显然已经进入了一个新时代……现代科学的大规模性，面貌一新且强而有力，使人们以‘大科学’一词来美誉之。”(孙华，2010)所谓“大科学是相对小科学而言，指的是科研难度大，需要复杂的实验仪器设备和大量科技人员参加、投入大量科研经费的大规模科技研究活动”(孙华，2010)。毫无疑问，作为现代科学研究重要组成部分的大学科研同样具有“大科学”的特征。如果说在那种以增长人类知识为主要目的、以个人的自由研究为主要特征的“小科学”时代，大学的研究活动也许不需要专门管理与组织的话，那么在“大科学”时代，拥有巨额经费、庞大机构、多元目标的研究活动，如果没有管理与组织，恐怕无法顺畅实施，达到预定的目标。因此，在现代大学的科学研究活动中，管理是保障科研活动正常进行所必不可少的。

现代大学的科研管理从本质上讲，就是对影响科学研究活动的基本要素——人、财、物的协调过程。通过管理，创设一种大学教师能够充分发挥创造力、研究活动得以自由展开的环境氛围。在现代大学的科研管理中，资源如何配置是大学开展研究活动最为基本的问题。国外有学者在研究了若干发达国家大学科研资源的配置之后，归纳出资源配置的三种主要类型，即“政府控制型”、“大学(学者)控制型”和“市场型”(见表1)。

表1 三种资源配置类型［1］

这三种资源配置的类型各有长处，也都存在着一定的问题。在一个国家的大学科研资源配置中，往往几种类型同时存在并发挥着作用。如美国，以“市场型”为主，“政府控制型”、“大学(学者)控制型”为辅;而在欧洲与日本，则是“政府控制型”为主，“市场型”、“大学(学者)控制型”为辅。不难看出，采取资源配置的类型与一个国家的大学管理体制有着密不可分的关系。如果我们进一步分析科研资源的具体配置样态，可以看到两种基本情况:一是科研资源在大学组织间的配置，二是科研资源在大学教师个人间的配置。本文将以这两种配置方式为基础探讨大学资源配置的非均衡问题。

一、大学组织间科研资源配置的非均衡

科研资源在大学中的配置首先是在组织层面，尤其是在“政府控制型”与“大学(学者)控制型”的状况下。“政府控制型”的资源配置，是指政府按照一定的规则将研究资源分配给各大学。日本国立大学的一般研究教育经费就是政府以大学中的讲座为单位，根据讲座的学科性质预算下拨的。这种研究经费在大学组织间的配置所具有的性质是非竞争性的，即政府事先确定了每一组织单位的经费数额，然后按年度根据每所大学的组织数下拨研究经费。

20世纪90年代以来，随着高等教育的不断扩张所带来的经费紧张以及效率问题日益受到人们的关注，大学组织间的科研资源配置发生了许多变化。其中最主要的是竞争机制引入资源配置过程，竞争性成为组织间科研资源配置的主要特征之一。何谓竞争性的组织间科研资源配置?主要指政府以公开招标的方式在大学中设立新的重点研究机构或支持重点研究项目，对获得批准的研究机构或项目给予专项经费资助。日本的“21世纪COE计划”就是这一竞争性组织间资源配置的一个实例。

2002年，日本政府启动了“重点支持建立具有世界水平的教育、研究基地——21世纪 COE计划”。该计划的目的非常明确，就是“重点支持在大学的各学术领域内形成具有世界最高水平的教育、研究基地，以提高研究水平，培养处于世界领先地位的创造性人才，推进具有国际竞争力、凸显个性色彩的大学的建设”［2］。

“21世纪COE计划”的具体内容主要是以学科为单位在大学中设立高水平研究基地(COE)，所有具有博士学位授予权的学科和大学附属研究所等研究机构都可以申请。2002年、2003年、2004年3年申请总数为1395个，批准立项的COE共274个(分属92所大学)，批准立项数占申请总数的19.6%。国立大学批准立项的COE有204个(分属50所大学)，占总数的74.5%;公立大学批准立项的 COE有10个(分属7所大学)，占总数的3.6%;私立大学批准立项的COE有60个(分属35所大学)，占总数的21.9%。虽然日本的私立大学占大学总数的3/4以上，但是立项的COE却不足总数的1/4，国立大学在日本学术研究中的优越地位是不言而喻的。此外在国立大学中，处在上位的几所大学的COE数量远远超过了其他大学。COE数量最多的大学为东京大学，有28个，其次的京都大学23个，这两所大学加上其他5所(北海道大学、东北大学、名古屋大学、大阪大学、九州大学)，即所谓的“旧7帝大”获得的 COE 达到113个，占总数的41.2%［3］。

对于立项的COE日本政府拨出专项经费予以资助。如2002年与2003年立项的246个COE两年共获得政府投资475.02亿日元。其中国立大学的COE经费为369.09亿日元，占总数的77.7%;公立大学的COE经费为14.01亿日元，占总数的2.9%;私立大学的COE经费为91.92亿日元，占总数的19.4%。东京大学与京都大学获得的COE经费分别为55.18亿日元、52.06亿日元，名列第一、二。这两所大学加上上述5所国立大学获得的COE经费达 223.08 亿日元，占总数的47%［4］。

日本的“21世纪COE计划”这一竞争性组织间资源配置的特点如下:

第一，公平的竞争。申请COE的资格是大学中具有博士学位授予权的学科，即只要具有博士学位授予权，就可以申请COE。获得COE立项的大学有92所，占日本拥有博士学位授予权395所大学(2004年)［5］的约1/4。虽然在日本的高等教育体系中，东京大学等少数研究型大学的研究水平与能力远远高于其他大学［6］(上述东京大学等7所国立大学所获得的COE占COE总数的比例证明了这一点)，但是日本政府并没有将COE的建设局限于这些大学，而是给其他符合申请条件的大学提供了一个公平的竞争机会(当然这种公平是相对的)，实际上也就是给其他符合条件的大学提供了一个发展的机会。

第二，公开的竞争。COE的申请、立项、经费资助、检查结果都如实公之于众。这样，立项建设的COE不仅要接受专门委员会的检查，而且实际上也在接受同行、社会舆论的监督。同时，整个COE计划的实施也处在大学界、公众的监督之下。

第三，有制度保障的竞争。合理的制度是竞争有序、公平的基本保障。COE计划实施之前，其制度已经确立。制度的内容主要包括程序、规则、评审的组织机构、评审委员会的人员构成等，且这些内容均公之于众［7］。

有重点的在大学中设置研究机构或项目并给予经费支持，这也是我国政府推进大学开展科学研究的主要措施之一。不过我国政府在支持大学设置重点研究机构或项目方面有两种基本的方式，一为竞争型的，一为指令型的。

“普通高等学校人文社会科学重点研究基地”项目的实施是竞争型支持方式的一个典型案例。这一项目经过10余年的发展，现在全国高校已经设置了高校人文社会科学重点研究基地135个。在135个重点研究基地中，部委属高校119个，省属高校16个。该项目的竞争性明文规定在《普通高等学校人文可社会科学重点研究基地管理办法》中，即“重点研究基地由教育部和高校及主管部门共建、以高校自建为主。切实贯彻‘竞争入选、定期评估、不合格淘汰、达标替补’的动态管理要求”。部委属高校的重点研究基地数占总数88%反映了部委属高校研究水平高于省属高校这一基本状况，而省属高校也设重点研究基地则说明了该项目的实施体现了公平竞争的基本原则。

比起重点研究机构或项目的竞争型支持方式，在我国指令型支持方式仍居主导地位。其中最突出的例证就是“985工程”。众所周知，“985工程”是我国政府为建设若干所世界一流大学和一批国际知名的高水平研究型大学而实施的建设工程，1998年开始实施，现在进入“985工程”的高校有39所。2006年，教育部又开始试点“985工程优势学科创新平台项目”，获得“优势平台项目”的高校有25所。国家的基本目标是:“‘985工程’是以建设科技创新平台和哲学社会科学创新基地为重点，通过机制体制创新、队伍建设、平台和基地建设、基础条件建设、国际交流与合作等建设，提高学校的科技创新能力和国际竞争力，建设世界一流大学和一批国际知名的高水平研究型大学。‘优势学科创新平台项目’则是以国家和行业发展急需的重点领域和重大需求为导向，围绕国家科技发展战略和学科前沿，加大学科结构调整力度，促进学科交叉，大力提高建设学科的科技创新能力和解决制约经济社会发展的重大瓶颈问题的能力。”

“985工程”在实施过程中，从制度上说体现出这样一些特点。首先，进入“985工程”的高校的确定不是自下而上、经过申请——评审——审批这样的过程，而是有政府部门自上而下确定的。也就是说“985工程”高校的确定采用的是指令型支持方式。其次，虽然“985工程优势学科创新平台项目”的确定经过了高校申请——评审——审批这样一个过程，但是政府按照行政归属而不是学术标准设定了申请资格条件，所有进入“985工程”和获得“985工程优势学科创新平台项目”的高校均是部委属高校。第三，“985工程”的实施从总体上讲没有摆脱计划经济时代政府管理高校的模式。这种模式的基本特征是政府在学术领域中的决定权过大，政府的决策过程不公开、不透明、缺乏公正性。

从上面所举的中国与日本的实例可以看出，或许大学组织间科研资源配置的非均衡是普遍存在的，只是引起这种非均衡的原因有所不同。归纳起来，主要有两种。一是由不同发展历史所形成的大学组织在科研实力与水平上的差异。日本的“21世纪COE计划”尽管在申请的条件上没有任何指向性、特定性，所有具备资格的大学都可以申请，但是从结果上来看，顶尖的7所国立大学在申请的项目数和获得的经费数上均占到了总数的40%以上，而其余获得项目的85所大学的项目数和经费数都不足总数的60%。这顶尖的7所大学办学历史悠久，经过长期的政府支持和自身发展，形成了扎实的研究基础和雄厚的研究实力，不少学科在日本居于领先地位，凭借如此的竞争优势在“21世纪COE计划”中取得佳绩是意料之中的事。二是政府的指令性优惠政策。如我国从20世纪50年代中期开始实施的重点大学政策和其后的“985工程”。可以这么认为，我国大学间科研资源配置的非均衡虽然也有各大学自身历史发展的因素，但是长期以来政府的带有计划经济色彩的非均衡乃至不公平政策或许起到了决定性的作用。客观地看，大学组织间科研资源配置非均衡的存在有着某种必然性，而且还可能持续很长一段时间，问题在于如何减少非均衡状态下的不公平现象，政府的政策应该是有利于建立起一个基于公平、公开、公正原则的科研资源配置体制。

二、大学教师个人间科研资源配置的非均衡

所谓大学教师个人间的科研资源配置，主要是指竞争性的科研经费在大学教师之间的配置状况。现代科研需要经费支持，这是不言自明的事实。国家的发展、经济的成长、社会的进步离不开科学研究，因此政府、社会、企业都为科学研究的进行投入了大量的资金。政府对大学科学研究的资助方式除了上面所讨论的以研究组织机构为资助对象之外，更大范围的是以大学教师个体为资助对象，这是由研究活动的性质所决定的。从大学教师尤其是从事自然科学研究的教师的角度来说，如果没有经费，研究活动则寸步难行。大学教师获得科研经费的主要渠道是政府的项目资助。所以，无论对政府还是对大学教师来说，政府的科研资助经费如何配置，不仅关系到大学教师个人研究活动的展开，更关系到国家科学事业的发展与兴盛。

各国政府资助大学教师开展科学研究的制度安排虽然各不相同，如有的国家将政府资助大学教师科研的经费分散在若干政府机构，有的国家则将科研资助经费集中在某一个部门，但是各国资助大学教师科学研究的做法有许多相通之处。下面我们就以日本为例，探讨大学教师个人间科研资源配置的一些特点。

日本政府资助大学教师科研经费的工作主要由日本学术振兴会承担。日本学术振兴会理事长小野元之就该机构的作用、任务做了如下的阐述:“日本学术振兴会以2003年10月的独立行政法人化为新的起点，作为担负我国学术振兴重任的核心机构，本着尊重研究者的自主性与创造性之原则，实施科学研究经费资助、研究人才培养以及国际学术交流等项研究资助工作。”［8］以课题的方式资助大学教师开展科学研究是学术振兴会的主要任务之一。学术振兴会对科学研究的资助是全领域的，包括人文、社会、自然等各个学科。根据学术振兴会的统计，2010年课题申请数为89207，批准的立项数为19604，立项率22%，当年支出立项课题总经费588.2亿日元，平均每项课题经费300万日元，单项课题最高资助额为1.6亿日元;加上往年立项的课题，2010年支出的课题总经费为1462.5亿日元［9］。表2与表3给出了2010年日本学术振兴会资助科研课题的具体数据状况。

表2 日本学术振兴会2010资助的科研课题分领域统计［10］

日本学术振兴会所开展的科研课题立项资助工作具有以下几个特点。

第一，学术振兴会所开展的包括科研课题立项等工作以及学术振兴会的设置、组织、管理等被以立法的形式加以制度化。2002年12月《独立行政法人日本学术振兴会法》公布。该法律就学术振兴会的组织构成、作用任务等做出了明确的规定。这样就将包括科研课题立项在内的学术振兴会各项工作的实施制度化在法律的框架内。

表3 日本学术振兴会2010资助的科研课题分机构统计［11］

第二，课题评审建立在公开、公正的原则之上。学术振兴会为开展课题评审工作成立了分领域的科学研究费委员会，由大约6000名专家组成。制订了严格的评审工作规程。如有关评审专家的条件，工作规程规定:“(1)理解科学研究资助经费制度，精通相关学术领域，具有公正评审的能力;(2)担任大学教授或副教授职务;(3)考虑到评审专家的年龄构成，积极聘任年轻的研究人员;(4)聘任一定数量的女性专家。”［12］

第三，从课题立项的实际状况来看，虽然在评审面前人人平等，但是大学间的非均衡是存在的。这种非均衡首先表现在国立大学与私立大学之间，表3的统计清楚地表明，国立大学的教师数量虽然只占大学教师总数的32.8%，但是立项课题数与课题经费数分别占到总数的57.9%和67.6%;而私立大学的教师数虽然达到教师总数的52.7%，但是私立大学的立项课题数和课题经费数都不足1/4，分别是23.9%和15.2%。从教师数与课题数的比例上看，国立大学教师61246人拥有32390个课题，课题拥有率为52.9%;而私立大学教师98391人拥有13360个课题，课题拥有率只有13.6%。不仅如此，在2010年获得立项课题最多的30所大学与研究机构中，私立大学仅有庆应义塾大学、早稻田大学、日本大学榜上有名，分别排在第8、16、25位;而国立大学达到24所，且东京大学、京都大学、大阪大学、东北大学、九州大学、名古屋大学、北海道大学依次排列1－7位［13］。其次，非均衡还表现在短期大学、高等专门学校教师获得科研立项的比例也是很低的。短期大学的教师数虽然占教师总数的7.8%，但是立项课题数与课题经费数分别只有1.5%和0.6%。短期大学、高等专门学校教师课题拥有率仅为5.6%。上述非均衡并非课题评审的不公平，而是长期形成的高校科研格局所造成的，充分反映出日本高校科学研究力量的分布状况，即国立大学是高校科研的主力。

在我国，政府每年通过国家自然科学基金、社会科学基金等项目给大学教师提供巨额的科研经费，绝大多数的大学教师正是靠申请政府的科研课题来开展研究工作。例如，据国家自然科学基金委员会统计，国家自然科学基金2010年面上项目的课题申请数为65136个，立项课题13030个，资助经费45.2亿元;青年科学基金的申请课题数为36280个，立项课题8350个，资助经费16.5亿元;重点项目的课题申请数为2120个，立项课题436个，资助经费9.6亿元;国家杰出青年基金项目的申请数为1908个，立项198个，资助经费3.9亿元;这四项合计的立项数为22014个，资助经费75.2亿元。获得面上项目课题资助经费500万元以上的单位有196个，其中高校150所，在资助经费最多的前50所高校中，只有 7 所是省属高校［14］。

以国家自然科学基金、社会科学基金为主的政府的科研资助如此重要，因此学术界乃至社会上有关这些基金项目申报、评审的话题不绝于耳。话题的核心是如何保证课题申报、评审过程的公平、合理与公正。如有学者认为:“选准同行专家和依靠同行专家是搞好基金评审的一个最重要前提和基础，只有这样才能保证做到‘公平、合理和公正’。因此，一方面必须选择学术水平高的同行专家，如完成项目获得‘特优’和‘优等’的负责人和重要成员;另一方面还要专家品德高，具有长远眼光，最好具有‘伯乐’精神，以发现科研的千里马。避免误择非同行专家参与评审工作。此外，一个专家不宜审查过多项目，建议每人审查不超过10－15项。不要搞‘能者多劳’，必须给专家足够的时间进行评审，否则，必然要影响评审质量。同时，也必须严格执行回避制度，凡申请者提出的‘回避专家’要求和基金委回避制度规定的内容，应该得到尊重。”［15］

毋庸讳言，当下教师个人间科研资源配置也是非均衡的，但是非均衡并不必然导致不公平，关键是要建立公平竞争的资源配置体制。如何建立起教师个人间科研资源公正、公平配置的机制，是我国高校科研管理体制改革所面临的重要课题之一，应该在理念、制度等方面做进一步的努力。首先，必须将公正、公平的理念贯彻到高校教师个人间科研资源配置的全过程中。其次，仅仅依靠理念是不够的，还必须有一个保证公平竞争、公正评审的制度。如评审专家的确定、盲审、回避、申诉等，从制度上杜绝不公平、不公正现象的出现。我国现有的诸多基金项目有些已经有了较好的制度，有些还不够完善。应该将完善的制度公开化，使教师个人间的科研资源配置过程置于公众的监督之下。第三，在教师个人间科研资源的配置过程中应进一步削弱行政权力的作用，使这样一种学术事务完全回归学术界。

［1］山崎博敏.大学の学問研究の社会学［M］.日本东京:东洋馆出版社，1995:57.

［2］［3］文部科学省、独立行政法人日本学术振兴会.21世紀COEプログラムの概要［EB/OL］.http://www.jsps.go.jp/j－21coe/06_gaiyou/data/gaiyo2008 －09.pdf.

［4］平成14年度21世紀COEプログラム交付決定状況一覧［EB/OL］.「21世紀COEプログラム」平成15年度補助金交付決定状況一覧(平成14年度採択拠点)［EB/OL］.「21世紀COEプログラム」平成15年度補助金交付決定状況一覧(平成15年度採択拠点)［EB/OL］.http://www.jsps.go.jp.

［5］文部科学省:文部科学統計要覧［M］.2005:81.

［6］胡建华.战后日本大学史［M］.南京:南京大学出版社，2001:210－218.

［7］胡建华，等.大学制度改革论［M］.南京:南京师范大学出版社，2006:259.

［8］日本学术振兴会.日本学術振興会について［EB/OL］.http://www.jsps.go.jp/aboutus/index.html.

［9］［10］［11］［12］日本学术振兴会.科研費データ［EB/OL］.http://www.jsps.go.jp/j－ grantsinaid/index.html.

［12］日本学术振兴会.審査について［EB/OL］.http://www.jsps.go.jp/j－ grantsinaid/index.html.

［14］国家自然科学基金委员会.2010年度国家自然科学基金资助项目统计资料［EB/OL］.http://www.nsfc.gov.cn/nsfc/cen/xmtj/index.html.

［15］方锦清.对国家自然科学基金评审中若干问题的探讨与建议［J］.科技导报，2009，27(18).