女村官项目管理能力培育：实践与思考

徐兰兰

（汕头大学法学院，广东 汕头 515063）

近年来不少县域政府采取了从国家和省、市产业政策中寻找和策划项目，并以项目为载体招商引资、借力发展的策略，“依托项目化推进新农村建设”俨然成为一种基层政府推崇的新工作思路。地方政府“项目”热潮主要源于争取中央财政支农资金的需求。我国县乡两级政府的财政困境使资金约束成为基层政府在推进新农村建设中的普遍难题，最大限度地争取中央财政支农资金成为众多地方政府的共识。专项资金在中央财政支农资金中占据了相当大的比例①2007年中央财政投入到10个省（区）的支农专项补助总计1251.9亿元，占当年这些省份中央财政支农资金投入的72.05%。国家审计署2009年第4号公告《10省区市财政支农资金管理使用情况审计调查结果》的相关数据见http://www.audit. gov.cn/n1057/n1072/n1282/1820735.html。，这些专项资金采取的“资金随项目走、项目随政策走”的分配原则，大大强化了基层政府以项目化方式推进新农村建设的意愿。另一方面，从项目化管理自身的要求来看，“以客户为中心”和“注重计划”的现代项目化管理理念的引入，的确有助于实现新农村建设活动按需求确定建设任务、并将具有项目特征的新农村建设任务与活动按照项目的形式加以组织实施，真正实现支农资金项目安排“以农民为本位”的高效管理和制度化运行。

项目化管理作为一种旨在确保时间、技术、经费和性能指针的条件下，以尽可能高的效率完成预定目标的复杂精微的管理，要求管理者具有多种综合管理能力，现实情况却是，作为新农村建设各项活动的实践带头人，乡、村两级干部总体上对项目知识知之甚少，更不用提什么项目管理能力。这势必导致地方政府在推进新农村建设活动“项目化”过程中的一大难题——如何保证基层干部具有一定的项目管理能力。有针对性地培训或有助于解决这一难题，但要通过教育手段帮助农村基层干部群体识别可项目化活动、合理规划并实施科学化项目管理，却并非易事，现实中可以借鉴的成功经验少之又少。于是，如何培训农村基层干部，帮助他/她们至少学会项目化管理的第一步——甄选和策划项目，就成为一个既有现实意义又极富挑战性的任务。

本文基于广东省潮汕地区194位村“两委”女村官制定的“种子计划”项目，通过对其在项目甄选、策划包括实施环节的持续观察和分析，以期用一种更加具象化的形式，展现在培养乡村干部尤其是女村官的项目意识和策划能力过程中的各种现象，并对其成因和解决途径做出一一解释。

一、潮汕地区女村官“种子计划”项目的过程观察

本研究是基于2010年10月-2011年5月间参加“启璞计划”①“启璞计划”是由李嘉诚基金会出资、全国妇联组织实施的村“两委”女干部培训试点项目，这一计划设立了“种子计划”环节，旨在帮助女村官在培训后的具体实践中，运用所学到的新理念和新方法，提升自我的项目管理意识和领导能力，为村庄带来积极的改变。培训的广东省潮汕地区194位女村官的有效“种子计划”项目方案。笔者依托作为培训师资的便利条件，全程参与并指导了上述女村官的“种子计划”设计流程，并在2011年3月与其他培训团队成员一起对部分参训女村官进行了抽样回访②抽样回访主要是电话随机回访并辅以实地回访。2011年3月，汕头大学培训团队从前四期147位受训女村官中电话采访51位女村官，实地回访了5位（其中有两人同时接受过电话回访），共获得54位女村官的种子计划项目进展资讯。，获得其中54位女村官的“种子计划”项目实施进展信息。

（一）“种子计划”项目的甄选与设计过程

女村官所接受的项目设计与管理的培训，一直强调“项目设计的首要问题在了解客户需求”这一理念。具体到新农村建设项目，就是要求基层干部要深入了解群众需求、按需求确定建设活动和任务。为了更好地指导女村官进行科学的项目甄选，笔者等人在培训开始前曾对参训女村官进行过问卷调查，询问她们“本村发展目前存在的主要问题是什么”。图1显示了女村官们对本村面临的主要问题的看法。其中以绝对优势排在首位的是经济落后问题，其次是环境治理问题，再次是村民的知识水平和法律意识不足的问题，接下来依次是土地、饮用水、道路、住房、催交欠款、水利灌溉、计生、治安、干部班子建设、医保养老等各方面问题。而在图2所显示的同一批参训女村官提交的“种子计划”项目书的类型中，占据绝对优势排在第一位的则是知识培训与相关设施的建设，环境综合整治排在第二位，第三位为修桥修路；直接涉及到经济生产类的项目仅有12项，仅占提交计划总数的8.05%。图1和图2的对比，说明参训女村官培训结束后所提交的种子计划项目，其中多数所涉及的建设活动都与她们培训前所认知的本村发展主要需求并无关系。是什么导致了这一现象？为何她们在甄选“可项目化”的新农村建设活动时，看起来并非是从她们培训前所认知的本村的问题和农民“需求”出发来做决策呢？

图1 前六期参训女村官对本村存在主要问题的看法

图2 前六期参训女村官“种子计划”的类型及其预算均值分布

笔者通过观察分析发现，作为基层个体决策者的女村官们的项目选择偏好，更多地是其掌握资源、职务范围和知识能力等客观“约束”条件与培训新理念等主观因素共同影响下的一种理性选择。

1.资源约束 在参训女村官中有190位对自己所在村庄的发展状况做出了评估，其中仅有1位认为自己所在村经济发展水平较高，33.16%的女村官认为所在村属于低发展水平；66.31%认为所在村属于中等发展水平。尽管这些评估结果带有一定的主观性，但是从培训过程中女村官们所分享的各种信息来看，确实有相当数量的村庄面临着经济发展滞后、村民收入水平低的困境。针对上述情况，培训团队在课堂上重点强调了在考虑可项目化的建设活动时，应该立足于本村的实际状况与发展条件。此外，培训团队提醒女村官们对项目所需的“资源“应该全面地理解，不要只紧盯着资金投入，应该充分动员和利用内外部的人力、智慧、技术、时间、物资等各种类型的资源。这些理念对受训女村官产生了积极的影响，一些女村官表示，过去村里搞建设都是抱着“等、靠、要”的想法，觉得没有上级拨款活动就做不起来，现在思路上拓宽了不少。不少女村官开始开动脑筋思考有哪些项目是村民需要的、又可以用最少的资金能够完成的，于是各式各样的非基建类与小型设施建设类项目设计纷纷出炉。由图2可以看出，诸如村两委办公设施改善、弱势群体关怀、计生服务和宣传等介于千元到万元预算左右的项目达到29项，占总数的14.9%；农家书屋、老年人/妇女活动中心、农民科技学习基地等知识培训与相关设施建设这一占最多比例（29.9%）类型的项目，平均预算保持在5.27万；30万以上的大中型项目仅有8个，仅占总数的4.1%。

在117份进行过资金预算的“种子计划”项目设计中，高达94.01%的项目准备向上级政府部门申请专项资金，这突出反映了参训女村官所在村公共发展资金的不足。有50.43%的项目同时提到村委、村集体经济、村民要自筹部分资金，这又说明部分参训女村官已经理解和掌握了培训所强调的充分发掘内外部资源的精神。从种子计划设计表的内容来看，不少女村官提到了要挖掘村里现有的物质资源，如村委会办公楼等公共设施、沙石林木等自然资源；鼓励村民投工投劳和积极参与，来降低项目的资金成本；尝试从乡村教师、农业技术骨干和社会志愿服务组织寻求技术支持等。这些女村官们在动员协调资源观念上的进步，在很大程度上增加了其“种子计划”项目方案的可行性。

2.职务约束 在参加“启璞计划”培训的潮汕地区女村官中，担任村两委正职的仅有49人，占总人数的23.22%；担任副职的为146人，占总数的69.19%；其中63.98%的女村官身兼妇女主任、妇代会主任或计生专干职务。这些比例数字再度验证了中国妇女参政中“正职少、副职多；实职少、虚职多”的现状。女村官们的职务状况必然影响到她们的组织和动员能力，从而影响到项目设计能否得到实际推行以及实施成效。为此，培训师资团队多次强调在选择可以做的项目活动时，必须考虑到村民的需求、村官的能力与可利用资源三者之间的平衡问题。鉴于多数女村官实际主管妇女相关工作，笔者在培训中专门引入了社会性别视角，鼓励女村官们将自己的工作范围、村内留守妇女儿童老人等弱势群体的需求与项目活动设计结合起来。于是我们看到，在194份有效“种子计划”表中，妇女直接受益项目（妇女活动室/培训班、健身队、计生服务室等）达到58项，占29.89%；妇女儿童老人共同受益项目（农家书屋、幼稚园、小加工作坊等）达到40项，占20.61%。向弱势群体倾斜、重视村民能力发展的理念在参训女村官种子计划项目中，得到了充分体现。

3.知识约束 换届选举前后的参训女村官在年龄和学历分布上存在着一定的区别，前4期女村官平均年龄在49岁，平均文化程度为初中；2011年换届选举后的第5-6期女村官平均年龄为45岁，平均文化程度为高中。在培训中笔者注意到，相较于中青年女村官，年龄较大、学历较低的女村官对新知识和新理念的学习、接受能力有限，使得她们无法有效掌握做可行性分析、进行人员分工和时间安排、组织参与式监测评估与后续管理等方面的基本知识，16份被认定为“无效”的“种子计划”项目设计皆出自上述女村官之手。此外，尽管有一些任职时间较长和担任正职的女村官有过做村庄规划工作的经验，但是受惯性思维的影响，这些正职女村官反而更容易选择她们以往所熟知的修桥铺路等传统基建项目。在图2所示的27个修桥修路、15个灌溉水利、6个饮水工程等介于25-52万的各类项目中，多数都缺乏明确的资源支持和预算来源；尤其是2个旧村改造项目，预算都高达2000万元以上，却无一能给出切实的资金筹集方案。

4.培训新理念的影响作用 培训团队在向参训女村官介绍“种子计划”项目时，特别强调了计划的目的在于：希望女村官接受培训后，能够通过实践“种子计划”项目,创造性地运用所学到的新思路和新方法等，服务村民，改变村庄。因此，培训团队非常注意培养女村官的创新性思维，启发她们在思考可做的项目活动时，要跳出将“项目”等同于“修桥筑路”等基建建设或单纯经济生产的传统观念桎梏，更多地思考具有公益性、关怀弱势群体的创新性项目类型。针对许多村官强烈关注村庄经济发展水平落后的问题，培训团队指出，通过发展参与式的、注重知识的分享和辐射的创新性项目，可以带来村官自身能力和村民能力的共同提升，从而为村庄社会经济的可持续发展创造有利的条件。为了解参训女村官对上述培训理念的接受程度，笔者曾对第五和第六期共计63名女村官进行了问卷咨询，统计结果显示：“同意”和“非常同意”自己理解种子计划的目的的女村官占到82.54%；仅有14.29%女村官“不同意”自己理解，剩下3.17%则表示自己的理解程度为“一般”。将这63位女村官对培训理念的接受程度与其甄选的种子计划项目活动相对照，可以发现培训新理念对种子计划的类型偏好具有较为明显的影响作用。如表1所示，选择符合培训团队鼓励的创新项目类型的女村官占总数的69.84%；其中以“非常同意”自己理解种子计划目的的女村官选择创新项目的比例最高，占到81.82%；而“不同意”自己理解的则有77.78%选择了培训团队不鼓励的传统项目。总的来看，参训女村官对培训新理念的接受程度越高，选择创新项目的可能性就越高，反之则更容易坚持自己对传统项目类型的偏好。

表1 第五-六期参训女村官对“种子计划”目的的理解程度对其项目选择偏好的影响

（二）“种子计划”项目的实施

1.“种子计划”项目按期完成度 从对前四期潮汕女村官所做的抽样回访来看，并不是所有种子计划都能按预期付诸实施。在40位明确回应其种子计划实施进度的受访女村官中，有2 7.5%的人尚未开始实施种子计划，刚刚起步和进行到中间阶段的女村官各占25%，接近尾声的占5%，已经完成的占17.5%。笔者在回访中发现，当被问及实施种子计划过程中面临的最主要困难是什么时，受访女村官们的答案是高度一致的：有高达80.6%的人表示资金紧张是她们目前面临的最大难题。由图3可以看出，非基建类项目中有47.06%正处于实施中间阶段，由于这些非基建类项目多数是由第四期培训女村官设计的，而电话回访距离第四期培训仅3个月时间，只到规定的项目完成期限的一半，这些非基建项目的进度应该属于比较正常的。然而，大型基建项目最为集中的第1期“种子计划”在回访时都接近达到6个月的项目预期期限，但其接近尾声和已经完成的比例却最低，只占14.28%。结合上述各方面情况，可以合理推断资金缺口是导致不少基建项目进展迟缓的真正原因。

2.项目管理的民主化程度 在课堂学习中，培训团队一直鼓励参训女村官们在项目实施中要注重村民（尤其是妇女）的参与。然而，令人遗憾的是，在4个月后的电话回访中笔者发现，在前四期的54位受访女村官中，只有24.1%的人在实施项目前曾与村民沟通过，且多数仅仅是通过例行的村民代表大会通报其“种子计划”项目的内容；绝大多数“种子计划”项目的实施团队都是由村两委成员组成的，很少有村民代表被吸收进入项目管理小组，村民并没有真正参与到项目的实际管理过程中。

图3 回访女村官“种子计划”项目进展状况

在项目的监测评估方面，受访女村官们的“种子计划”基本仍然遵循了常规监测评估的模式，即由上级（妇联）主导、在项目结束时进行评估。在培训中我们所推荐的参与性监测评估——由村民为主导、调动各个相关利益群体的共同参与，将监测评估贯穿于整个项目过程之中——的理念，由于各种主客观原因，并没能在所回访的“种子计划”项目的具体实施中得到体现。

二、“项目化”推进新农村建设中存在的问题

对广东省潮汕地区194位女村官设计实施“种子计划”项目的一系列过程的持续观察，我们发现基层干部在“项目化”推进新农村建设的实践中存在以下问题和不足：

（一）对“可项目化”活动的选择偏好范围狭隘

许多乡村基层干部在日常工作中，常常会将新农村建设错误地理解为“修桥铺路”、“村貌整治”，缺乏统一规范的财政支农资金安排体制更加加深了基层干部的这种认识偏差。在我国，财政支农资金多头管理的体制给基层的项目工作带来很大的难度。因为缺乏统一筹划，使得规划与项目、项目与资金之间往往不能实现有效的结合，于是就形成了所谓“规划做样子、项目拍脑子、资金看面子”的普遍现象。作为身处新农村建设一线、对农村实际和农民需求最为了解的基层政府，对财政支农的投资方向和投资决策缺乏发言权。此外，一些农村最基层干部或是受传统思维影响或是出于“短期政绩”考虑，更倾向于把项目建设的重心放在与农民生活密切相关且易见成效的村庄改造上，且只限于基础设施类项目，忽视了新农村建设的“全面发展”需要。

（二）“参与式”项目管理意识淡薄，农民主体作用缺失

在参加培训的潮汕地区女村官之中，有少数人有过参与村庄规划或搞项目的经验。按她们的说法，村里头做规划，往往是主动规划的少、被动规划的多，主要是为了应付上级要求，有时也会为争取项目而做规划，但基本上是村两委正职领导的“一言堂”，村干部和村民代表照上级意见行事即可。此外，村民不热心公共事务，认为新农村建设是政府的事、干部的事，再加上一些村庄改造建设项目实施时经常涉及到各方面利益的平衡问题。为了避免上述麻烦，村干部更倾向于在项目管理上采取“大包大揽”的做法，不愿耗费时间去听取村民的意见。

（三）项目管理基本知识和能力匮乏

在培训中，不少女村官对如何识别和筛选可项目化活动、形成项目并设定目标、从而实现项目化管理的这一过程的理解与掌握程度，并没有完全达到预期的效果。这突出表现为在项目目标的量化以及前述回访所发现在项目实施步骤和项目监督、评估等环节上存在的种种问题。此外，部分村官多少存在着急功近利的倾向，盲目追求搞大项目，在策划新农村建设项目时往往不能量力而行。尽管培训团队一再提醒，还是有一部分参训女村官选择了资金需求量较大而一时难以启动的项目。这些超越村庄财力、发展基础和群众承受能力的“种子计划”项目方案，在实施中遭遇难以推进的窘境是不可避免的。尤其是那些担任副职、虚职的女村官，在选择了超出她们职务分工范围和经验能力之外的“种子计划”项目后，在动员村内外资源、寻求合作伙伴和后续支持等方面，往往面临着一筹莫展的局面。

三、对策建议

新农村建设是一个综合性的宏大工程，需要对建设目标进行合理分解，确定具体任务和活动，循序渐进地加以推进。“项目化”有助于将新农村建设的宏大目标变成一项项具体的行动，通过设立具体的可量化的指针和任务，帮助基层各政府结合地方实际、按难易程度和轻重缓急有序地加以实施，实现当前建设和长远规划的有机统一。然而，要想使新农村建设“项目化”真正发挥其应有的作用，还需要政府和社会各相关群体的共同努力。

（一）宏观层面上尽快建立多元投资体系

要解决农村项目建设中普遍存在的“资源约束”，需要尽快建立一个以财政资金为引导、以农民投资投劳为主体、社会资本广泛参与的多元投资体系。中央和地方各级政府相关部门应该建立健全财政支农资金的拨付、管理、监督体制，真正做到财政支农资金的安排以合理的新农村建设项目为载体和导向；要改变支农资金流向单一的局面，除了传统的基础设施建设项目外，对那些以可持续发展、全面建设家园和增强村民能力为目标的项目也应予以相当的关注和资金、技术扶持。

（二）微观层面上以科教扶持基层干部项目管理能力

基层干部的项目管理意识和能力的培育不是一朝一夕的事情，教育机构和社会公益组织在这一方面可以发挥其专业优势，在教授科学管理的知识和技能、传播和分享新理念和新方法上发挥其独特的作用。“启璞计划”进大学的实践尝试，为提升女村官综合素质和能力、开拓女村官的视野和理念更新等提供了一种新的培训思路，也取得了一定的积极成效。但仅此还远远不够，对村官的培训不应仅仅局限于大学的课堂学习，如何建立起大学、社会公益组织与参训者之间的长效联系互动机制，持续有效地提供知识、资讯和各种社会资源，培育基层干部项目管理的实践机会和内在动力，这才是需要我们进一步积极探索的新方向。譬如，“启璞计划”通过评选，给予获得优秀“种子计划”项目一定数额的鼓励金，虽然每个项目的资金数额仅有几千元，但却大大激励了获奖女村官的工作信心和热情。这些优秀种子计划项目，成为获奖女村官所在村争取上级专项资金和社会资源的载体，总计十几万元的鼓励金成功“撬动”了数以百万元计的各类配套资金资源，使得“种子计划”项目真正发挥出其“种子”的价值。

（三）增强新农村建设中的村民参与意识

增强基层干部的民主观念和农民的主体意识是极其重要的，却也是极难仅靠短期培训教育和政策宣传就能达成的目标。村民对社区建设活动的“冷淡”主要还是因为不少新农村建设项目往往并非缘于他们的真正需求，因此只有让广大村民充分参与到项目策划、管理的整个过程中去，由他们监督评判项目的建设成果，农民在新农村建设活动项目化中的积极性才能被发挥出来。笔者在“种子计划”后续追踪的过程中发现，改变村干部习惯当建设活动“代言人”的思维传统，最有效的方式是让其亲眼看到“参与式”项目管理方式比起传统方式的优势所在。笔者曾带领一个大学生志愿小组前往某一参训女村官所在的村庄进行两周的暑期公益服务，在此期间学生们运用“参与式”理念协助建成了村中心的亲子娱乐广场，受益于村民的积极协助和提供创意，该项目充分运用了该村已有的各种资源，实际耗资5000余元，仅为周边各村同类设施建设费用的1/ 4左右。该村的女村官恳切地表示，至此自己才对培训期间学习的“参与式”项目管理的理念和方法有了切实的体验，真正理解了项目管理的意义和价值所在。如何发掘那些能够激发农民在新农村建设项目化中主体作用的途径，真正将“参与式”精神体现到项目设计、管理和监督评估的全过程中去，这一重大课题尚有待于项目资助方、基层政府和作为项目具体实施管理者的女村官们群策群力，进一步展开积极有效的探索。

［1］温铁军.中国新农村建设报告［M］.福州：福建人民出版社，2010.

［2］尹学群.项目化:新农村建设的有效载体和抓手［J］.政策瞭望，2007（10）：41-43.

［3］傅经纬.从项目工作看新农村建设面临的难题［J］.浙江经济，2007（3）：61.

［4］刘伟，刘国宁.项目管理［M］.北京：中国言实出版社，2006.