中国近代市政府的产生及其研究刍议

李 玉

(南京大学 中华民国史研究中心，江苏 南京 210093)

(一)

马克思指出:“现代的历史是乡村城市化，而不像在古代那样，是城市乡村化。”说明，城市化是人类社会近代化的重要属性，而城市化也是人类社会近代化的重要推力。“乡村城市化”与“城市乡村化”正是传统与现代两类社会的不同趋向。人类社会在很长时间，城市与乡村是对立的，代表了两种不同的文明形态。在今天看来，城市与农村孰优孰劣，难以遽下定论。但就人类社会创新与发展的力度与速度而言，城市无疑远远超越农村。这是因为城市可以有效集中各种资源要素，实现优势互补，创造发展机会，激发创新动机，从而提高生产与经营效用，改进民众生活质量，加快社会发展速度。正因为城市的创新驱动功能远远超乎农村，所以城市化在一定程度上也就成了某一国家和区域发展与发达程度的标志之一。著名经济学家林毅夫指出:“城市化的水平和经济发展的水平高度相关”，“当前发达国家、高收入国家城市化的比重在80%以上。”中国的城市化率也由1978年的 17.92%上升到 2009年的46.6%。虽然关于中国城市化的实际水平还有不同的说法，但毫无疑问，中国城市化自近代以来一直呈现上升态势。改革开放以来，尤其进入新世纪之后，中国城市化取得前所未有的发展，这也和中国国家经济发展总体水平是相适应的。

中国城市化不断加快的进程，一方面反映了城乡关系的变化，另一方面也反映着城市自身的发展，亦即城市近代化的问题。中国的城市近代化与国家近代化基本保持同步态势。虽然明清苏、杭等埠已经产生相当的“近代性”元素，但严格意义上的城市近代化始于鸦片战争之后的上海、福州、厦门、宁波与广州五口通商。

开埠通商既是清代闭关政策的终结，也标志着中国城市对外开放的开始。从最初的五口到后继的天津、营口、镇江、汉口、九江、沙市、烟台、宜昌、芜湖、温州、重庆、苏州、杭州、沙市、长沙等口岸城市，“有一点都是相同的，那就是对外开放……都可以看作是这些城市近代化的起始点”。19世纪末期清政府自开的各埠，如岳州、济南、南宁、昆明、秦皇岛等，亦均有此意。

无论是被动开放，还是被动中的主动开放，都对中国城市产生了深刻的影响，这些开放城市以对外贸易为中介，并通过西人强行建立的租界或通商场的“窗口”作用，将西方的生产技术、管理经验、社会文化、价值观念等嫁接到中国城市之中，“从而使这些城市走出乡村社会及文化的包围而开始了艰难的近代之旅”。

对于中国近代城市而言，开放是被动的，发展是艰难的。从晚清、北洋和国民政府时期，虽然政权性质不同，中国的国际处境有异，但对中国城市而言，均受制于半殖民地的时代条件，始终处于被动发展的态势。1949年新中国成立，中国城市真正实现了独立自主式发展。尤其是改革开放之后，特别是进入新世纪以来，各类中心城市在中国经济与社会发展方面发挥的“发动机”与“领头羊”作用愈来愈重要，成为中国经济发展的“增长极”、中国各项改革的“主阵地”。

以往关于中国城市史的研究，早已硕果累累。从早期的重庆、上海、天津、武汉，到继起的北京、天津、昆明、苏州、无锡、成都、南京、济南、石家庄、长沙、广州、深圳、厦门、沈阳、聊城、宝鸡、安庆、自贡、南通、香港等，中国重要区域中心城市的通史著作或专论成果早已问世，关于中等中心城市历史的研究也已次第展开。不仅如此，学术界还开展了区域城市体系与中国近代城市类型的研究，以及城市专题史研究。可以说，以往的相关研究，既关注了城市建设的硬件，也包括城市发展的软件，内容已相当广泛，讨论也颇为深入。

(二)

进入新的历史时期，城市史研究如何进一步拓展，成为一个重要的学术议题。我们以为，史学的创新，一方面在于学术路径的变革，另一方面在于研究内容的开掘。本着这一想法，我们在长期关注和认真思考中国城市史研究走向之后，认为城市政府史当不失为一个新的视域。

城市政府是现代政府的组成部分，而政府是“国家的权威性表现形式”，是社会“秩序化”治理的一种条件。正如英国著名政治学家洛克所言:“人们联合成为国家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保护他们的财产;在这方面，自然状态有着许多缺陷。”政府的“正式功能”包括制定法律、执行和贯彻法律，以及解释和应用法律。“这些功能在广义上相当于立法、行政和司法功能。这些功能同特定机构的权限的吻合程度，在某种程度上取决于社会统治的组织方式。”此外，在现代政府中，“还出现了广泛咨询的程序、政策规划与设计的程序，以及方案评估与分析的活动。这些活动和功能的发展，大都发生在政府行政机构内部”。政府机构的“活动范围在过去的一个世纪中获得了最大程度的扩展。伴随着现代政府活动范围的这种扩大，从事开发、福利和调节活动的新的职能部门发展了起来”。

政治学研究者指出:“在最广泛的形式上，政府构成了统治制度。这些制度帮助确定统治者彼此之间以及统治者同政治反对派之间、同政府的最重要的运行部门——行政机构中的职业官员之间相互关系的方式。它们也帮助确定统治者与被统治者之间相互关系的方式。统治制度对理解这些关系的构成是至关重要的，但政府及统治的实际运行也受正式制度之外的社会因素的深刻影响。”可见，政治制度是决定政府制度的关键因素，社会环境对政府运行有着重要影响。

政府有不同层级，高至代表国家主权与治权的中央政府，低至管理社会的基层政府，而市政府则是现代社会政府序列中重要的一级。市政府产生于中世纪的西方，是城市自治的产物。1215年的英国大宪章确立了“王在法下”的原则，开启了英国民众争取自由的道路。市民通过每年向国王或贵族缴付固定的税收，“以换取自己财政上的独立和自由”，国王不得于固定税金之外再行横征暴敛。“这种财政自主，尤其是独立征税权产生了城市自治政府的胚胎”，“城市拥有自己选择自己官员的权力和司法自主权，并按照他们自己的习惯决定这一范围内的事务”;“即使是封建税收，也是由城市政府来课税，领主不能直接征收。”在大约同时期的西班牙，国王为了寻求城市的支持，以对抗贵族，也给许多城市颁发了建立自治政府的特许状，“市政独立变成一种狂热”。从某种意义上讲，市政府的建立就是西方中世纪以降政治制度演进的产物，这一历史传统决定了西方市政府的政治属性与行政功能。

不过，西方市政府也并非沿着绝对“自治化”的方向发展，随着西方近代民主革命之后民族国家的建构，市政府的“国家责任”不断加大。正如有学者所论:“近代的市政府……有双重的职能，在一方面是于一定范围以内处理市行政事务，为有限制的自治;而在另一方面，又是中央政府的行政机关，代表中央政府处理一切和全国有关的事务。同时，为了行政统一以及顾全人民利益之故，中央政府仍旧保有监督市政府之权”。

(三)

中国城市的发展道路与西方不同，所以市政府产生与发展的机缘也有别于西方。在一定意义上，中国传统社会并未衍生出以自治为特质的城市机制，也就不存在单一的城市政府。虽然中国传统城市城厢内外建筑景观、生活状态、文化风貌、政治机能不同，但城市治理则被纳入国家一体化官僚行政体系。除都城之外，督抚与州县官员成为各城市实际的行政主管。各类城市，只是国家封建官僚体系中的一个节点。在中国传统社会，并未产生纯粹的市政府。

如同中国城市近代化一样，中国近代城市政府的产生也与西方在华势力的扩张不无关系。五口通商之后，英、美、法、俄、日等国相继在中国口岸城市设立租界。外国人从一开始就攫取了租界内的工部与巡捕权。1845年11月29日中英签订的《上海租地章程》规定:“租地租屋洋商应会商修建木石桥梁，保持道路清洁，竖立路灯，设立灭火机，植树护路，挖沟排水，雇用更夫。领事官经各租主请求，召集会议，公同商议，摊派以上各项所需经费。”这就为外人在中国租界建立一个独立于中国主权之外的行政机构制造了“合法”的依据，为他们攫取租界的管理权打开方便之门。1854年7月，上海英、法、美租界合并，三国领事和49个租地人“投票通过了”《上海英、法、美租界租地章程》，进一步规定:“起造、修整道路、码头、沟渠、桥梁，随时扫洗净洁，并点路灯，派设更夫各费，每年初间三国领事官传集各租主会商，或按地输税，或由码头纳饷，选派三名或多名经收，即用为以上各项支销。”这样，外人便在中国租界之内获得了征税、设警、工程建设与行政管理等项特权，俨然一个政府机构。这个“政府机构”就是后来的工部局。

虽然租界工部局尚不同于近代市政府，但租界问题折射出近代城市管理专属权的重要性。饱受租界对于中国主权与内政破坏之苦的清政府官员，对于市政管理权的研究与保护也在不断进行。“为了在市政建设方面追赶租界”，1895年清政府官员在上海成立了南市马路工程局，成为上海最早的华人市政机关。从1898年开始，清政府陆续设立自开商埠，“它们的行政管理权都归中国掌握，因而都不是由外人管理的国中之国”。不仅如此，清政府还开始了对于约开口岸市政权的争夺。例如1902年签订的中英商约规定，在即将开埠之后的长沙等口岸，“凡各国人民在各该通商口岸居住者，须遵守该处工部局及巡捕章程，与居住各该处之华民无异，非得华官允准，不能在该通商口岸之界内自设工部局及巡捕”。这一条款体现了张之洞等中方谈判人员的意志与智慧。张之洞自述，该约款虽然给了英人一个“通商口岸”(约开口岸)的“名义”，但其核心则是各埠实由中国“自开”。他认为，获得了自办工程、巡捕之权，较之徒言“自开”更为实际。随着晚清警察制度的创行，在一些贸易不发达的约开商埠，通商场的管理权也渐被清政府控制。

城市管理权的日益重要，为市政府的产生提供了条件，“近代市政府之所以发达，是因为城市的发达很快，城市的事务增加很多，于是市的政治组织和他的职务遂日益扩充，市民之所期望于这政治组织的也日大，市民与市政治组织的关系也日密了”。随着晚清中国城市化与城市近代化的发展，城市在中国政治、经济与社会建设中的地位越来越重要，城市超越于农村的观念日益普及，渐有人认识到，“以东西各国市政之制论之，凡一市之居民有各举代表人以理市政而保治安之权利”。

国人“市民”意识的不同程度觉悟，及其与19世纪末20世纪初中国政治演进互动的结果之一，便是各地开展的城市地方自治运动。有学者指出:上海、天津等城市地方自治机关“已经开始掌握部分从传统的地方官府中分离出来的专门治理城市的行政权，虽然它偏重于城市建设和管理方面，而且权小不稳定，但是它毕竟已经突破了传统城乡合治的地方体制，适应了城市现代化发展的趋势和要求。这些受外来影响程度较深、经济发展较快、社会问题较尖锐的大中城市率先出现的城市行政管理权独立化发展趋势，势必要在全国范围内造成地方管理体制的全面变革”。由此不难判定，晚清开展地方自治阶段，实为中国城市管理体制与机构的酝酿时期。

晚清各类地方自治章程关于“城”、“镇”、“乡”的划分，既有人口规模限制，亦含行政地位等级。而晚清城市地方自治的实质则在于“助官治之不足”，统治者特别强调“无官治则无所谓自治”，“国权所许，而自治之基乃立”。说明，晚清城市地方自治运动同宪政运动一样，存在统治者“视官权太重”的特质，这一特质极大地制约了中国城市管理体制的转型和市政府机制的产生。

(四)

进入民国，中国市制建设继续在探索的道路上前行。武昌起义爆发未及两月南京光复，江苏省议会成立初期即讨论议决《江苏暂行市乡制》。该制首先厘定“市乡名义”声明“市乡以专办地方公益事宜为主，按照定章，由地方公选职员办理，仍受本管民政之监督”。同时，对于“市乡区域”进行划分，即“凡县治城厢地方为市，其余市镇、村庄、屯集等各地方人口满五万以上者为市，不满五万者为乡”。这样，“市”的概念被纳入中国地方行政与治理话语系统，对后世产生重要影响。有的学者甚至认为《江苏暂行市乡制》的颁行，催生了“中国早期市制中的城市政府”。

较早在名称中缀以“市”的为上海、广州等。辛亥革命爆发，上海于1911年11月3日光复，沪军都督府成立后，民政总长李平书发布命令将晚清成立的城自治公所“改定名称为上海市政厅”，并推举产生了“市长”、“副市长”。1912年 4 月 16 日《申报》转录的上海县民政长关于选举县议员的选区划分与名额分配的公告为:“上海市应举议员七名，闸北市一名，蒲淞市两名，引翔乡两名，法华乡一名，漕河泾乡二名……”说明“市”在上海已经成为一种行政建制，而且城市管理机关也已不同于以往。在此后的《申报》等传媒中，“上海市”已成为一个特指名词。在广州，“市”的观念也在不断推广。1912年9月2日广东省议会议决修正的《有奖公债章程》规定公债的用途之一就是“改良广州市街市”。1912年9月20日的《申报》直接以《建筑新广州市》为标题，对此予以报道。指出依靠此项公债进行的开办电车、改良街巿等事宜，“均于广州市现象大有变更，粤人亟当注意”。在1913至 1916年的《申报》中关于“广州市”的相关报道还有很多，“市民”概念在广州已相当普及。1921年2月15日由孙科主稿的《广州市暂行条例》公布实施，明确规定“广州市为地方行政区域，直接隶属省政府，不入县行政范围”，市行政范围包括管理城市财政、交通、市政、治安、卫生、教育、资产、人口等。孙科被委任为广州市市长，1921年2月17日，孙科率属员就职，广州市第一届政府开始运行。自此，中国城市建制进入一个新的阶段。1926年，国民革命军开始北伐后，在沿途克复的各大城市中，都普遍建立了市政管理机构，大体以广州市的模式为参照。

其他城市管理机构也在辛亥革命之后开始变化，其标志就是各地市政公所的成立。尤其是北京的京都市政公所，在城市建设与管理方面的作为受到社会广泛关注。1913年内务总长朱启钤提请国务会议同意设立京都市政公所，并主持起草了《京都市政条例》。次年6月，该公所成立，主管城市规划和基础设施建设等事宜，与负责进行社会管控与经济稽征的京师警察厅一起担负北京市政管理之责。可见，京都市政公所主要担负城市基本建设职责，这从该公所1914年发布的一则白话公告中也可得到显示。其内容如下:

现在京都开办□[一]处市政公所，大家想都知道了，而所以要开办市政公所的缘故，恐怕还不能够人人皆知。这个缘故，要说明白他，话长得很。过几天本公所要办一种白话通告，把这个缘故用白话或浅显的文字登出来，按天分送，大家看看以免生疑。现在就有一件事要给大家剖解剖解：听说近来有一种谣言，说市政公所要拆珠宝市、肉市一带房屋，拆去开办一个大市场，这话真是离奇极了。本公所现在并没有计议此事，实系谣传，大家尽管安心营业，万不可听这种无影之谈。须知本公所是给大家筹办公益的，决不能无情无理随便拆房，所以特发通告，俾众周知。大家看过之后，务必彼此传说，以免为谣言所误。等到本公所的白话通告组织出来，大家一看就可以知道办理市政的益处，就不至再有这等谣言了。特此通知。

随着近代城市结构的变化与规模的扩展，城建对于城市发展而言越来越重要，相应的权限与事务也在不断扩展。1917年6月29日，北洋政府颁布《京都市政公所暂行编制》，同年11月22日，又公布《京都市政公所评议会暂行章程》，声明“市政公所有统辖全市、执行市政的权力”，同时对其职权范围、人员任用程序、民意沟通方式等均予规定。北洋政府设立京都市政公所，不仅希望借此改进北京城市建设与管理体制，而且“期为各省市制之模范”。继北京之后，长沙、南通、汕头、昆明等地也先后成立市政公所或市政厅。

1921年7月3日，北京政府公布了《市自治制》，规定“市为法人”，分为“特别市”与“普通市”两种。1922年 7月，北京政府内务部订定《市自治施行细则》，共计18条，对于市自治制施行前后的相关事宜予以规定。同年，京都特别市与青岛特别市分别成立。也是在同年，上海纳捐人会代表请求“将上海市原有自治权仍归诸市公民办理”，江苏省政府未置可否。直到1925年初上海特别市筹备才进入实质性阶段，上海各公团要求市政组织，“仿广州市政制，市设市长，不用督办，市长公选，由当地公正绅士充任，以符民治制度”。1925年5月，北京执政府公布《淞沪特别市自治条例》，但淞沪特别市始终未正式成立，因为北京政府横加干涉，企图“督办”，使自治无法实施。不过，“特别市”的称呼却被广泛使用，建立特别市也成为上海市民追求的目标。国民党北伐军队占领上海之后，上海政治分会于1927年5月7日颁布了《上海特别市暂行条例》，规定“本市为淞沪全境特别行政区域，定名为上海特别市”，“隶属于中央政府”，“上海特别市与省之地位相等”。5月18日，南京国民政府任命黄郛为上海市市长。而在此前一个月国民政府在南京成立，南京建市进程也在加快进行。4月24日，南京市政厅成立，刘纪文被委任为南京市长，南京自此成为现代的市行政区。6月6日国民政府颁布《南京特别市暂行条例》，以南京为特别市，直辖于国民政府。

1928年6月29日，国民政府委员会第75次会议议决公布《市组织法》和《特别市组织法》。1930年2月，国民政府根据形势，对市组织法进行重新修订。立法院院长胡汉民向中央政治会议提出《市组织法原则草案》12项，由中政会第214次会议决议交法律组、政治报告组审查，将原则草案修正为6项;复经中政会第216次会议决议，照审查意见修正通过，函送立法院依据该项原则，起草市组织法。该组织法原则规定:各市均以所在地地名，称为某某市，首都及人口在百万以上之城市，得为行政院辖市;人口在三十万以上，或所收入营业税、牌照费、土地税，每年合计占该市总收入二分之一者，得为省辖市;同时具备省辖市的两项条件，且政治、经济地位重要的城市也可成为院辖市。市级政府设立社会、财政、工务、公安、卫生、教育等局;院辖市市长简任，局长简任或荐任，省辖市市长简任或荐任，各市得设参议会。依据这一原则制定的《市组织法》进一步明确了中国城市政府建制及行政范围，在城市政府建设史上具有重要意义。

此后，中国城市建制的规范性与法制化开始加强，中国城市政府建设伴随着中国城市化进程的加快而不断完善。到1936年，南京、上海、天津、北平、青岛、汉口和广州先后被确定为特别市(行政院辖市)，省辖市则主要有苏州、安庆、开封、郑州、杭州、宁波、南昌、九江、梧州、汕头、成都、重庆、济南、长沙、昆明、厦门、贵阳、兰州。抗日战争时期，中国城市建制与格局发生较大变化。到1947年国民政府直辖市变为12个，省辖市增加为57个。新中国成立之后，经过接管与改造，中国城市建制发生重大变化，城市政府成为新中国政权的重要组成部分。

(五)

从辛亥革命后江苏省议会议决颁布《江苏暂行市乡制》和民国元年上海市政厅成立算起，迄今已逾百年;从1921年广州市政府成立算起，也有八十余年，中国市政府建设伴随着各个时期的政治、经济、社会与文化的发展，已经积累了丰富的历史信息，对此进行检视研讨，无疑具有不可低估的学术价值与现实意义。

长期以来，历史学尤其是中国近现代史研究的主体在于“人民”与“社会”方面，将“政府”定位成配角或丑角，漠视历届政府的结构变迁，也未充分开展关于施政历史的细致研究。

固然，旧中国历届政府的政治品质有着某种甚至是严重的历史局限，但其毕竟是中国各个时期的重要政治机构，对中国的社会生活、经济建设与政治发展有着直接的作用。旧中国政府虽然在施政方面不可避免地存在着一些错误与缺陷，但其寻求强国的意愿与治理社会的努力是不可否认的，况且旧政府的各项作为也并非一无是处。虽然旧政府应对国家和民族的历史困境负主要责任，但并不能将中国的历史问题全部归咎于政府。正如西方学者所言，“政府必须努力在其他范围内履行职能的那个社会的特征，显然会影响政府各项努力的成败”。但不可否认，就追求社会发展，实现强国目标而言，旧中国政府的具体作为值得充分研究。当然，理性地对待旧中国政府的施政，并不是美化其形象，淡化其政治品质，而是就技术与管理层面，从决策与应变的角度，探讨旧政府治理国家、管理社会、发展经济、改善民生的经验教训，以服务于当代政治与社会建设。

新中国成立之后，政府特质随着社会性质的变化已发生重大改变，政府的执政目标与战略选择已完全超越旧社会，其执政环境也与前不同。但政府体系的多元性则是相似的。不管是民国时期，还是新中国时期，市级政府均是政府体系中的重要节点，在国家治理与建设方面的重要性不言而喻，城市政府面对的事务错综复杂，城市治理既需要树立正确的政治导向，也需要不断完善各类行政技术手段。从这方面看，旧中国城市政府的政治特质虽然不能与新中国相提并论，但其改进和完善城市治理的努力趋向、方法与手段及其成败得失，则具有相当的历史咨询价值与现实借鉴意义。所以，开展中国近代城市政府史研究，当不失为一个新的学术视角。

笔者以为，开展中国近代城市政府史的研究，当以历史的纵向为轴，对政府结构与功能的演变进行考察，以了解各个时期城市政府所处的内外环境及其“作为”与“不作为”的历史影响，分析城市政府的机制与组织流变，探究其施政理念、方法与手段，检讨市政府的行政绩效及其在城市现代化进程和国家建设方面的作用。

城市政府史的主体是各级市政官员与机构，这在一定程度上是一种“官员史学”与“官场史学”。但并不意味着为官员与官场写颂词、唱赞歌，而只是一种学理化检讨的维度。因为行政队伍、行政机构、行政体制与行政地位毕竟是考察一级政府的重要指标。政府的主要职能其实就是行使法定与法外权力，所以市政府的权力结构、权力界限、权力保障、权力制约等就成为重点关注对象。政府的权力类型不外乎行政管理与监察权、立法与执法权、规划决策权、经济处分权、文宣教育权、涉外事务权等，市政府的权力界限主要涉及与上级政府及下级政府的权限划分。权力保障则包括法制保障、经济保障与人事保障等。市政府的权力制约则可分别从内外两个角度分析，即内部的行政监察与外部的纠弹、批评。市政府的运行机制可划分为沟通与整合、决策与执行、学习与创新等版块，其体现在行政过程方面，则不外乎上传与下达、引领与管控、除旧与布新等。而市政府履职所运用的行政手段则可分别从技术(诸如交通、通讯、传媒技术)、文化(诸如通过各种宣传途径对民众进行思想型塑)、法制(立法与执法)和财政等方面考察。对于此项研究而言，既要注重政府的一般性与长时段表现，又要关注政府在关键时期的积极或消极作为。总体而言，就是分别借助制度研究、过程研究、人物研究、机构研究与事件研究等多种途径，全面检讨政府施政的义理与学理。著名历史学家张仲礼先生指出:“城市史是涉及政治、经济、社会、文化等多方面内容的综合性课题，需要多种学科知识和人才的配合。”作为城市史的一个分支，城市政府史同样如此。多学科视阈、理论与方法的采用，对于此类研究尤为重要。

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