农民工住房政策的演进与思考

曾国安　杨宁

摘要：农民工对城市经济社会的发展做出了巨大的贡献，但在城市居民中他们的住房条件却是最差的。为了解决农民工的住房问题，政府出台了多项相关政策，政策的重点是如何向农民工提供基本居住条件。农民工住房政策的演进大体上可以划分为两个阶段：第一阶段是将农民工住房政策定位于解决农民工这一特殊的城市低收入住房困难群体的住房问题，第二阶段是定位于农民工享有基本住房保障权利。农民工住房政策对于解决农民工住房问题发挥了积极的作用，但还有许多问题需要研究和解决，应该根据城镇化发展的长期趋势和农民工的特点做好农民工住房政策的宏观的顶层设计。

关键词：农民工住房政策，基本居住条件，基本住房保障权利

中图分类号：F293 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2014）10-0012-21 收稿日期：2014-09-10

1 农民工住房政策的演进

在我国，由于农民工住房问题的特殊性和复杂性，迄今为止没有形成特别成熟的专门的农民工住房政策。虽然如此，但从历年相关政策来看，农民工住房政策还是在逐步改进。

笔者将农民工住房政策的演进划分为两个阶段：第一阶段是将解决农民工住房问题作为解决城市低收入住房困难群体中的特殊群体的住房问题来进行定位，第二阶段则是将解决农民工住房问题作为城市基本公共服务体系建设和实现基本公共服务均等化的要求来进行定位。

1.1 按城市低收入特殊住房困难群体定位的农民工住房政策（2004-2011年）

从这一阶段的农民工住房政策来看，尽管有关政策的具体内容不断调整，但农民工住房政策的基本定位是将解决农民工住房问题作为解决城市低收入住房困难群体中的特殊群体来进行定位的。

2004年2月建设部将“研究解决进城务工人员住房等问题”列入该年工作的要点之一，这是建设部首次将研究解决农民工住房问题列入议事日程。

2005年1月建设部等三部委联合发布的《关于住房公积金管理若干问题的指导意见》指出“有条件的地方，城镇单位聘用进城务工人员，单位和职工可缴存住房公积金”，“购买自住住房或者在户口所在地购建自住住房的，可以凭购房合同、用地证明及其他有效证明材料，提取本人及其配偶住房公积金账户内的存款余额”，“购买自住住房时，可按规定申请住房公积金贷款”。但真正提出解决农民工住房问题的政策始于2006年。

2006年1月11日建设部下发的2006年度建设部工作要点中，提出了要“切实保护建设领域进城务工农民的利益”，其中将“制定和落实改善农民工居住条件的政策措施，加强对城乡结合部、城中村等农民工聚居地区的规划建设管理，改善农民工居住场所的卫生与安全环境”作为一项重要措施。

2006年1月31日，国务院颁发了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，这是解决农民工问题的第一个专门的指导性文件。文件指出，“农民工问题事关我国经济和社会发展全局”，“维护农民工权益是需要解决的突出问题”，“解决农民工问题是建设中国特色社会主义的战略任务”，指出“农业劳动力向非农产业和城镇转移，是世界各国工业化、城镇化的普遍趋势，也是农业现代化的必然要求。我国农村劳动力数量众多，在工业化、城镇化加快发展的阶段，越来越多的富余劳动力将逐渐转移出来，大量农民工在城乡之间流动就业的现象在我国将长期存在”，要求“必须从我国国情出发，顺应工业化、城镇化的客观规律，引导农村富余劳动力向非农产业和城镇有序转移”，“要站在建设中国特色社会主义事业全局和战略的高度，充分认识解决好农民工问题的重要性、紧迫性和长期性”，并明确提出了做好农民工工作的指导思想和基本原则。该文件将农民工住房问题作为农民工问题中需要解决的突出问题之一，指出农民工在居住方面存在困难，因此要求重视和解决。该文件第一次明确提出了要“多渠道改善农民工居住条件”。如何解决农民工居住问题呢？从该文件内容来看：

第一，要充分认识解决好农民工问题的重要性、紧迫性和长期性，坚持以人为本，统筹城乡发展，推进体制改革和制度创新，建立保障机制。文件指出，要“坚持解放思想，实事求是，与时俱进”，“坚持从我国国情出发，统筹城乡发展，坚持以人为本，认真解决涉及农民工利益的问题”，要“着力完善政策和管理，推进体制改革和制度创新”，“建立保障农民工合法权益的政策体系和执法监督机制”，要“建立惠及农民工的城乡公共服务体制和制度”。

第二，要坚持“因地制宜，分类指导”、“立足当前，着眼长远”等基本原则。文件明确提出“输出地和输入地都要有针对性地解决农民工面临的各种问题”，“鼓励各地区从实际出发，探索保护农民工权益、促进农村富余劳动力有序流动的办法”，“既要抓紧解决农民工面临的突出问题，又要依靠改革和发展，逐步解决深层次问题，形成从根本上保障农民工权益的体制和制度”。

第三，要把农民工纳入城市公共服务体系。文件要求“输入地政府要转变思想观念和管理方式，对农民工实行属地管理。要在编制城市发展规划、制定公共政策、建设公用设施等方面，统筹考虑长期在城市就业、生活和居住的农民工对公共服务的需要，提高城市综合承载能力。要增加公共财政支出，逐步健全覆盖农民工的城市公共服务体系”。

第四，要通过新建农民工集体宿舍、加强对农民工聚居地管理、缴付住房公积金等多种具体办法来解决农民工住房问题。文件指出，“招用农民工数量较多的企业，在符合规划的前提下，可在依法取得的企业用地范围内建设农民工集体宿舍”，“农民工集中的开发区和工业园区，可建设统一管理、供企业租用的员工宿舍，集约利用土地”，要“加强对城乡结合部农民工聚居地区的规划、建设和管理，提高公共基础设施保障能力”，“各地要把长期在城市就业与生活的农民工居住问题，纳入城市住宅建设发展规划”，“有条件的地方，城镇单位聘用农民工，用人单位和个人可缴存住房公积金，用于农民工购买或租赁自住住房”。

2007年1月11日建设部下发的2007年度建设部工作要点中，提出了要将“整治和改造‘城中村作为改善农民工和原村民居住环境的重要措施，纳入城市规划建设管理的重要内容”，要“继续贯彻《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，逐步改善农民工居住条件，有条件的地区可建设农民工集中居住公寓，推动建筑行业率先做好改善农民工居住环境”等工作。

2007年8月国务院颁发了《关于解决城市低收入家庭住房困难问题的若干意见》，首次将农民工作为“城市其他住房困难群体”。文件提出要“把解决城市（包括县城，下同）低收入家庭住房困难作为维护群众利益的重要工作和住房制度改革的重要内容，作为政府公共服务的一项重要职责，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系”，并提出“力争到‘十一五期末，使低收入家庭住房条件得到明显改善，农民工等其他城市住房困难群体的居住条件得到逐步改善”。文件还提出了解决城市低收入家庭住房困难问题的基本原则：“坚持立足国情，满足基本住房需要；统筹规划，分步解决；政府主导，社会参与；统一政策，因地制宜；省级负总责，市县抓落实。”该文件继续强调要多渠道改善农民工居住条件，并明确“用工单位要向农民工提供符合基本卫生和安全条件的居住场所”，并提出农民工集中的开发区和工业园区以及城中村改造中，应集中建设向农民工出租的集体宿舍（同时规定不得按商品住房出售），同时提出“有条件的地方，可比照经济适用住房建设的相关优惠政策，政府引导，市场运作，建设符合农民工特点的住房，以农民工可承受的合理租金向农民工出租”。

2007年10月14日，胡锦涛总书记在中国共产党第十七次全国代表大会上作了《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》的报告，报告明确提出“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”。并提出要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，要健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难。尽管廉租住房制度主要针对的是城镇户籍居民，但使全体人民住有所居的目标则无疑应包括农民工的住有所居。

2007年12月5日，根据国务院颁发的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》和《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难问题的若干意见》的精神，建设部、发改委等五部委联合制定和发布了《关于改善农民工居住条件的指导意见》，这是国家层面出台的首个专门针对解决农民工住房问题的文件。该文件提出了改善农民工居住条件的指导思想、基本原则、方式、政策支持、监督措施等，其主要内容包括：

第一，明确提出了改善农民工居住条件的指导思想。主要是要按照构建和谐社会的要求，把改善农民工居住条件作为解决城市低收入家庭住房困难工作的一项重要内容，这就意味着，不是把农民工住房问题作为农村住房问题，而是作为城市住房问题，解决农民工住房问题不是解决农民在农村的住房问题，而是解决城市居民中这一新的居民群体的住房问题。明确责任，加强指导，强化监督，积极采取各种政策措施，力争到“十一五”期末，使农民工居住条件得到逐步改善。

第二，明确提出了改善农民工居住条件的基本原则。一是要因地制宜，满足基本居住需要；二是要循序渐进，逐步解决；三是要政策扶持，用工单位负责。

第三，明确指出用工单位是改善农民工居住条件的责任主体。文件明确提出“用工单位负责”，要求用工单位要向其招用的农民工“提供符合基本卫生和安全条件的居住场所，并逐步改善其居住条件”。

第四，明确提出了改善农民工居住条件的房源筹集以及住房供应的具体方式。

第五，明确提出了农民工集体宿舍或者居住场所的质量标准，要求符合住宅安全、消防标准和基本卫生以及生活配套设施、环境等要求。

第六，明确提出要将解决农民工住房问题纳入城市住房发展规划，文件提出“各地要将长期在城市就业与生活的农民工居住问题，纳入城市住房建设规划”。

第七，明确要求地方政府担负监督责任，文件提出“市、县人民政府要立足当地实际，指导和督促用工单位切实负起责任，妥善安排农民工居住，多渠道提供农民工居住场所，逐步改善农民工居住条件”，同时要求地方政府做好配套基础设施建设工作。

2008年3月5日，温家宝总理在第十一届全国人民代表大会第一次会议上所作的政府工作报告中，在谈到解决城市低收入群众住房困难时，提出了“要积极改善农民工居住条件”。这是政府工作报告首次提及要改善农民工居住条件。

2008年3月23日，住房和城乡建设部部长姜伟新在中国发展高层论坛2008年会上发言谈到了有关农民工住房政策的意见，他指出，“要根据农村人口向城镇迁移的情况和严格保护耕地的要求，按照统筹城乡建设的原则，深入研究进城定居农民享受城市住房政策和农村宅基地政策的衔接”，“积极探索改善农民工居住条件的措施”。

2009年3月5日温家宝总理在第十一届全国人民代表大会第二次会议上所作的政府工作报告中，在谈到促进房地产市场发展和住房保障发展时，提出要“帮助进城农民工解决住房困难问题”。

2009年12月31日，中共中央、国务院颁发的《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（2010年中央一号文件）提出，要“多渠道多形式改善农民工居住条件，鼓励有条件的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系”。这是中央一号文件首次提出要改善农民工居住条件，也是首次提出有条件的城市可将符合条件的农民工纳入城镇住房保障体系。

2010年6月8日，住房和城乡建设部等七部委联合发布的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》提出，“随着城镇化快速推进，新职工的阶段性住房支付能力不足矛盾日益显现，外来务工人员居住条件也亟需改善”，因此提出“有条件的地区，可以将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围”。该文件在谈到公共租赁住房房源筹集时，专门提出要在外来务工人员集中的开发区和工业园区，建设面向用工单位或园区就业人员出租的公共租赁住房。此后住房和城乡建设部颁布的2012年7月15日开始生效的《公共租赁住房管理办法》将公共租赁住房界定为“限定建设标准和租金水平，面向符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房”，首次明确将农民工纳入城镇公共租赁住房保障体系。

2011年9月28日，国务院办公厅颁发了《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》，该文件提出要适应工业化、城镇化快速发展的要求，把住房保障作为政府公共服务的重要内容，建立健全中国特色的城镇住房保障体系，合理确定住房保障范围、保障方式和保障标准，完善住房保障支持政策，逐步形成可持续的保障性安居工程投资、建设、运营和管理机制。并提出到“十二五”期末，全国保障性住房覆盖面达到20%左右，力争使城镇中等偏下和低收入家庭住房困难问题得到基本解决，新就业职工住房困难问题得到有效缓解，外来务工人员居住条件得到明显改善。

1.2 按基本公共服务权利定位的农民工住房政策（2012年至今）

此前的农民工住房政策是将解决农民工住房问题作为解决城市低收入特殊住房困难群体住房问题来定位的，2012年开始则主要是将解决农民工住房问题作为城市基本公共服务体系建设和实现基本公共服务均等化的要求来定位的。

2012年7月11日，国务院印发了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，这个规划直接涉及到农民工住房问题的主要是两个方面，一是提出了“国家建立基本住房保障制度，维护公民居住权利，逐步满足城乡居民基本住房需求，实现住有所居”，二是指出要向“城镇稳定就业的外来务工人员”提供公共租赁住房。不过更重要的是提出了要建立健全基本公共服务体系，促进基本公共服务均等化的目标，而根据基本公共服务和基本公共服务均等化的内涵，满足农民工的基本住房需求、实现农民工基本住房保障应该是实现基本公共服务供给和基本公共服务均等化的内容之一。

2012年11月，中国共产党第十八次全国代表大会召开。11月8日，胡锦涛总书记作了题为《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》的报告。报告指出要继续推动科学发展、促进社会和谐，继续改善人民生活、增进人民福祉，加快健全基本公共服务体系，要在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，提出“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”，“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求”，并明确提出要“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。报告没有直接论及农民工住房政策，但就其相关内容来看，应该可以应用于解决农民工住房问题，一是城镇基本公共服务常住人口全覆盖以及全覆盖的社会保障体系建设，应涵盖向农民工提供基本住房保障的内容，二是市场配置和政府保障相结合的住房制度既包括要以市场为基础，农民工要通过住房市场解决自己的住房问题，同时也包括应向符合条件的农民工提供基本住房保障的制度安排。

2013年4月住房和城乡建设部发布的《关于做好2013年城镇保障性安居工程工作的通知》指出：要完善保障性住房分配与管理机制；要完善保障性住房分配管理政策，使困难群众能够获得住房保障、最困难群众优先获得住房保障；适当上调收入线标准，有序扩大住房保障覆盖范围。要求2013年底前，地级以上城市要明确外来务工人员申请住房保障的条件、程序和轮候规则。这实际上就是要求地方政府要将农民工住房保障工作做实。

国务院总理李克强在2013年10月21日中国工会第十六次全国代表大会上的经济形势报告中提出，目前农民工有2.6亿，政府、工会都要行动起来，帮助他们实现从暂住到安居，从就业到乐业，让他们真正融入城镇，享受应有权利。安居和融入城镇自然包括了农民工改善居住条件的权利和目标。

2013年10月29日，中共中央总书记习近平在主持中共中央政治局加快推进住房保障体系和供应体系建设进行第十次集体学习时强调“加快推进住房保障和供应体系建设，是满足群众基本住房需求、实现全体人民住有所居目标的重要任务，是促进社会公平正义、保证人民群众共享改革发展成果的必然要求”，提出加快推进住房保障和供应体系建设，要处理好政府提供公共服务和市场化的关系、住房发展的经济功能和社会功能的关系、需要和可能的关系、住房保障和防止福利陷阱的关系，指出要坚持市场化改革方向。同时，政府必须“补好位”，为困难群众提供基本住房保障，要“构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系”，提出要完善住房支持政策，完善土地政策、财政政策，要综合运用政策措施，吸引企业和其他机构参与公共租赁住房建设和运营等。习近平的讲话从全局和顶层设计出发，阐明了住房保障和供应体系建设所应把握的基本原则，包括了解决农民工住房问题的指导思想和基本原则以及所应采取的政策支持措施。具体来看，一是提出实现全体人民住有所居，这自然包括要实现农民工的住有所居；二是提出住房保障和供应体系建设的基本原则，解决农民工住房问题也应该遵循这些原则；三是在解决农民工住房问题时，政府也应该承担提供基本住房保障的主要责任，同时要以市场为主满足不同情况农民工的不同住房需求；四是要解决好农民工住房问题也要提供包括土地供应政策、财政政策等在内的多方面政策支持；五是向农民工提供住房保障要确保公平，要在准入、使用、退出等方面建立规范的机制，以实现公共资源公平善用。

2013年11月召开的十八届三中全会提出了坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。并提出要推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，具体措施是：全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。同时提出了要稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，并提出财政转移支付要同农业转移人口市民化挂钩。这说明，将进城落户的农业转移人口纳入城镇住房保障体系已经成为国家的基本政策，同时也意味着未落户城镇的农民工也可以享受包括基本住房保障在内的城镇基本公共服务。尤其突出和重要的是，十八届三中全会提出了财政转移支付要同农业转移人口市民化挂钩，这既会激励地方政府对农民工落户城镇持积极态度，也会改变地方政府对农民工“常住”本地的消极态度，同时也提供了发展农民工住房保障的必不可少的重要物质基础。

2014年3月5日，李克强总理在第十二届全国人民代表大会第二次会议上所作的政府工作报告中提出，要走“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化”的新型城镇化道路，着重解决好现有“三个1亿人”问题，促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化；对未落户的农业转移人口，建立居住证制度；要稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。这一方面反映了国家确定了落户城镇的农业转移人口的基本规模和结构，从而确定了由此而来的城镇住房发展的基本任务，另一方面也反映了针对未落户城镇的农业转移人口住房发展和住房保障发展的基本任务以及战略。

2014年3月16日，中共中央、国务院发布的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》明确提出要逐步使符合条件的农业转移人口落户城镇，不仅要放开小城镇落户限制，也要放宽大中城市落户条件；要逐步消除城乡区域间户籍壁垒，全面推行流动人口居住证制度，以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制；要积极推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变，逐步解决在城镇就业居住但未落户的农业转移人口享有城镇基本公共服务问题。规划更具体提出了针对农业转移人口的住房保障发展的政策措施。基本思路是分类保障，一类是进城落户农民，这部分人因为已经农转非，因此应完全按照市民身份纳入城镇住房保障体系，按市民待遇享受城镇住房保障；另一类是非农转非的农业转移人口，对这部分人则要以积极的态度，采取多种措施提供保障。一是采取多种方式提供保障，包括廉租住房、公共租赁住房、租赁补贴等方式；二是以多种方式增加住房供应，包括鼓励社会资本参与保障性住房配建、允许农民工集中的开发区和产业园区建设单元型或宿舍型公共租赁住房、允许农民工用工数量较多的企业在符合规定标准的用地范围内建设农民工集体宿舍以及“审慎探索由集体经济组织利用农村集体建设用地建设公共租赁住房”。

2014年6月，住房和城乡建设部发布《住房城乡建设部关于并轨后公共租赁住房有关运行管理工作的意见》，明确廉租住房和公共租赁住房并轨运行后住房保障对象包括“稳定就业的外来务工人员”。

2014年7月24日，国务院发布《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，文件提出要通过户籍制度改革，合理引导农业人口有序向城镇转移，有序推进农业转移人口市民化，文件指出要“统筹户籍制度改革和相关经济社会领域改革”。其中与解决农民工住房问题有关的内容主要包括：

第一，提出要统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，不断扩大包括住房保障在内的城镇基本公共服务覆盖面，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，稳步推进包括住房保障在内的城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。

第二，提出要“以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制”，以连续居住年限和参加社会保险年限等为条件，居住证持有人逐步享有与当地户籍人口同等的住房保障等权利。

第三，提出“在现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件”，但按照居住证制度，持证人有权享有住房保障。这表明，农民工即使仍未放弃宅基地，也当有权享受基本住房保障。文件重申要“把进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系，采取多种方式保障农业转移人口基本住房需求”。

第四，重申了“建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”，并提出要“完善促进基本公共服务均等化的公共财政体系，逐步理顺事权关系，建立事权和支出责任相适应的制度，中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任”，“完善转移支付制度，加大财力均衡力度，保障地方政府提供基本公共服务的财力”。财政体制的改革可以为农民工住房保障发展提供必要的条件。

2 关于农民工住房政策演进的思考

上述农民工住房政策的演进实际上反映出政府对解决农民工住房问题的重要性和如何解决农民工住房问题的认识在不断深化，也反映出政府解决农民工住房问题的工作力度也在逐步加大。总结农民工住房政策的演进，可以得出如下结论：

第一，政府越来越重视解决农民工住房问题。从2005年建设部提出进城务工人员可以缴存和使用住房公积金，到2006年、2007年连续出台多个有关农民工住房问题的政策，再到其后出台的多项政策，直到最近出台的户籍制度改革文件，或者专门或者涉及到解决农民工住房问题。农民工住房政策也已成为城市住房政策的组成部分。

第二，农民工住房政策的立足点在于向农民工提供基本居住条件。从十年来农民工住房政策的目标来看，其所致力要实现的目标是使农民工能够获得基本的居住条件。政府出台的多份文件所明确提出的都是改善农民工的居住条件，而不是住房条件。政府对用工单位提出的要求向农民工提供基本居住条件，要求地方政府履行的监督责任也是用工单位向农民工提供基本居住条件。因此，十年来农民工住房政策始终围绕如何促进实现农民工获得基本的居住条件。

第三，政府对解决农民工住房问题政策的定位逐步深化。从最初的将解决农民工住房问题作为农民工工作和生活权益的一项内容，到将农民工视为城市低收入住房困难群体的一个特殊群体，把解决农民工住房问题作为解决城市低收入住房困难群体特殊群体的住房问题，再到把解决农民工住房问题作为实现全民住有所居的重要内容，将解决农民工住房问题作为城市公共服务体系建设和公共服务均等化的内容和要求，应该说这是很大的变化和进步。至此，解决农民工住房问题不再只是单纯的住房问题，而是上升到了市民权利的层次，农民工住房问题不再是独立于城市住房保障和供应体系之外的特殊问题，而是嵌入进城市住房保障和供应体系之中的重要问题。

第四，解决农民工住房问题的责任主体逐步分化和合理化。从最初的要求用工单位负总责，到提出基本公共服务覆盖常住人口，再到按居住证提供基本公共服务，解决农民工住房问题的责任主体逐步分化和合理化。因为用工单位负责只能解决员工的居住问题，而不能解决其他农民工的居住问题，农民工对经济社会发展的贡献和作为“市民”的权利得不到体现。政府在解决农民工住房问题中承担责任，特别是在提供属于基本住房保障范畴的住房保障方面作为主要的责任承担者既必要，也合理。

第五，解决农民工住房问题的支持政策逐步建立。从最初的允许用工企业利用自用地建设农民工宿舍、农民工集中的开发区和工业园区以及城中村改造中集中建设集体宿舍，再到鼓励各地把农民工纳入城镇公共租赁住房保障体系，再到提出建立财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制，政府对解决农民工住房问题的支持政策正在逐步建立。

第六，解决农民工住房问题的途径多样化。一是用工单位提供农民工集体宿舍或者农民工公寓；二是鼓励用工单位向农民工提供租房补贴；三是鼓励向农民工提供公共租赁住房；四是鼓励农民工个人和用工单位缴存住房公积金，支持农民工购买或者租赁自住住房。

总的来看，农民工住房政策对解决农民工住房问题发挥了积极的作用，但也要看到农民工依然是城市常住人口中住房条件最差的群体，如何实现农民工住有所居，进一步改善农民工居住条件，使农民工最终也能在城市享有适当的住房条件，还有许多问题需要研究和解决。其中主要包括：

第一，农民工住房政策的定位和政策支持的系统性问题。尽管将解决农民工住房问题只是作为农民工工作和生活权益的一项内容，到将其作为城市公共服务体系建设和公共服务均等化的内容和要求是一个很大的进步，但这只是就住房保障这一基本公共服务的内容而言。可是，农民工住房问题不只是简单的住房保障问题，而是包括住房保障在内的多层次的住房问题，尤其是在基本没有务过农也不愿再回乡务农的新生代农民工已经成为农民工主体的情况下，应该考虑的是基于农民工的特殊性，制定出有利于实现在城市的农民工人人住有所居、人人享有适当的住房条件的住房政策，并使其在包括农民工住房政策在内的城市住房政策体系中有合理的定位。

目前与解决农民工住房问题有关的政策支持只限于对农民工“基本住房保障”的支持，而即便是这个层面的支持政策也还远远没有构成政策支持系统。实际上，到目前为止还没有针对解决农民工住房问题政策支持系统的顶层设计，而这对有效解决农民工住房问题显然是不利的。全面解决农民工住房问题需要构建包括财政、金融、土地供应等在内的政策支持系统。

第二，满足农民工住房需求的住房建设用地供应问题。一是在农民工身份未变或者不放弃宅基地的条件下，满足农民工住房需求的住房建设用地从哪里来。因为在现行的城市土地规划制度之下，并未包括满足农民工住房需求的建设用地。二是在农民工跨区域流动的条件下，不同地区之间的住房建设用地如何配置。农民工跨区域流动导致的结果是流入地住房建设用地和流出地住房建设用地供求的结构性失衡，净流入地住房建设用地不足，净流出地住房建设用地富余，流入地和流出地之间住房建设用地如何进行调配来解决住房建设用地的结构性矛盾仍是一个难题。国家政策已经明确财政转移支付应与农业转移人口市民化挂钩，但并未提及住房建设用地与农业转移人口市民化挂钩。

第三，解决农民工住房问题的机制问题。农民工群体是一个庞大的群体，定居城市的倾向、经济条件、宅基地、住房情况等存在很大的差别，因此其对住房的需求差异亦非常之大。尽管国家已经出台了前述多项农民工住房政策，但这些政策集中于解决农民工的基本居住条件问题，而基本没有考虑其他的住房问题，因此解决农民工住房问题的机制设计主要是围绕如何解决农民工的基本居住条件问题，而没有整体的系统的解决农民工多层次住房问题的机制设计。随着居住证制度的即将推行和留居城市的农民工数量的增长，设计出解决农民工住房问题的科学的合理的机制将会成为非常迫切的任务。

第四，农民工住房保障的制度设计问题。一是责任主体界定问题。是用工单位负责，还是政府负责；是居住地负责，还是户籍地负责，需要作出明确的界定。二是享受住房保障的条件问题。收入水平、住房条件等当然应该作为是否享受住房保障的基本条件，但最核心的问题是农民工享受住房保障是否要以其放弃宅基地为条件，如果不以放弃宅基地为条件，在住房保障水平等方面是否应该做出不同的安排，这需要统筹考虑，做出合理的安排。此外，住房保障方式、住房保障水平、住房保障分配、配租房使用或者租金补贴管理等都需要根据农民工的特点进行合理的制度设计。

这些问题意味着尽管农民工住房政策在逐步深化，但从解决农民工住房问题来看，还需要做更多系统深入的理论研究和更多的实践探索，需要把握城镇化发展的长期趋势和农民工的特点，做好农民工住房政策的宏观的顶层设计。

作者简介：

曾国安，武汉大学中国住房保障研究中心主任，武汉大学经济与管理学院教授、博士生导师。

杨宁，武汉大学经济与管理学院硕士研究生。