完善地方政府立法权监督的几点思考

张文芳

[摘 要]地方政府立法是地方政府行使行政权力的一种重要方式，加强对地方政府立法权的监督，是推进依法行政、建设法治政府的必然要求。本文通过对现有地方政府立法权监督方式的分析，探讨提出完善监督地方政府立法权的建议。

[关键词]地方政府立法权；监督；完善；建议

地方政府立法权是具有立法权的地方各级国家行政机关行使立法的权力，包括有权的政府制定政府规章和县级以上地方人民政府及其部门制定规范性文件的权力。孟德斯鸠告诫人们：“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了，因为人民将要害怕这个国王或议会制定暴虐的执行这些法律”[1]。为防止地方政府立法权力被滥用，确保地方政府依法合理地行使立法权力，为经济社会发展提供良法，建立健全监督和制约地方政府立法权的机制十分必要。

一、地方政府立法权的来源及表现形式

1.组织法上的依据。《地方各级人民政府代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条中规定，县级以上的地方各级人民政府规定行政措施，发布决定和命令。第60条中规定，省、自治区、直辖市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规，制定规章。

2.实体法上的授权。《立法法》第73条规定，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，对为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项、属于本行政区域的具体行政管理事项制定规章。

3.程序法上的具体规定。《规章制定程序条例》和《法规规章备案条例》通过专门法的形式，对地方政府行使立法权的具体程序作出了明确规定。

从上述法律、行政法规的规定看，狭义上的地方政府立法权是指地方政府制定政府规章的权力，即省、自治区、直辖市人民政府、省会城市人民政府、经国务院批准的较大的市人民政府和作为经济特区的市人民政府制定政府规章的权力。但实践中，“据统计，行政管理中对社会发生效力的文件，85%是各级政府的规范性文件，国家的管理、政府的运作、百姓的生活都离不开这些‘红头文件”[2]。可见，“红头”文件一旦出现不适当甚至违法，会严重损害公民、法人和其他组织的合法权益，加强对地方政府制定规范性文件的权力监督是必不可少的。笔者认为，广义上的地方政府立法权，除了制定政府规章的权力外，还应当包括在法定权限内制定具体规范行政事务，对公民、法人或其他组织的权利、义务产生影响，公开发布并反复适用，具有普遍约束力的“红头”规范性文件的权力。为全面监督制约地方政府行使抽象行政行为的权力，加强对公民法、法人和其他组织合法权益的保障，本文所说的地方政府立法权是广义上的地方政府立法权。

二、地方政府立法权监督的含义及必要性

地方政府立法监督是指一切具有监督权的主体对地方政府的立法活动进行的监察和督促[3]。它既是对政府立法权限范围、立法程序是否合法的监督，更是对地方政府行使立法权的结果即所制定的政府规章及其他规范性文件是否合法、适当进行的监督。

有权力就应有监督。加强对地方政府立法权的监督是维护法制统一、政令畅通的需要。首先，对地方政府立法权的监督，首要任务是使地方政府立法在形式上达到内在协调统一。按照《立法法》等规定，地方政府立法主要分为两部分，一部分为贯彻执行上位法而开展的执行性立法，一部分为管理本行政区域具体行政事项而开展的创制性立法。执行性立法只有与上位法立法原则和精神相一致，不与上位法法律规范相冲突，才能确保上位法在本行政区域得以顺利贯彻实施。另外，由于地方政府立法主体多元，既有省、市、县三级政府，又包括三级政府的组成部门，规范的主要内容为本行政区域行政管理事项，立法往往出于本政府或本部门行政管理需要，多从维护本地或本部门利益的角度出发，将地方保护主义或者部门利益法定化，有时甚至出现是各自为战的“诸侯割据”局面，导致同一位阶的规范性文件之间不一致甚至冲突，无所适从。再者，加强对地方政府立法权的监督也是提高立法质量，推进法治政府建设的必然要求。古人云：“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”[4]由此可见，提高立法质量对于建设法治政府的重要性。地方政府制定的规范性文件是各级政府行使权力，作出具体行政行为的重要依据，如果立法先天不足，存在质量问题，执法、守法就不可避免地会出现这样那样的问题，甚至引起不良后果。加强对地方政府立法权的监督，可以预防不合法、不合理的地方政府立法结果的产生，促使地方政府为开展行政事务管理提供良法，进而推进法治政府建设。

三、现行地方政府立法权监督的形式及存在的问题

目前，根据国家及各省市的有关规定，对地方政府立法权的监督主要包括前置审查监督、备案监督、清理监督、行政复议中的监督和立法后评估监督等五种形式。

1.前置审查监督。前置审查监督，是指政府法制机构或者部门的法制机构，对本级政府或本部门制发的规范性文件事先进行合法性和合理性审查的一种监督方式。《规章制定程序条例》规定，制定政府规章，起草部门应当将送审稿及其他材料径送政府机构法制机构审查。对于其他规范性文件的前置审查监督，各省市规定略有不同，但一般都规定印发之前应当经起草部门的法制机构审核把关，对重要的规范性文件如以省政府或省政府办公厅名义印发的规范性文件，在印发之前，应当经法制部门进行合法性审查。

2.备案监督。备案监督是指上级机关依法对已经公布的政府规章、规范性文件或同级法制部门对已经公布的规范性文件，通过备案登记、审查，依法提出处理意见的一种监督方式。《立法法》、《规章制定程序条例》和《法规规章备案条例》以及各省市关于规范性文件备案的规定，对规范性文件的备案作出了具体规定。

3.清理监督。清理监督是指有关行政机关依照一定的程序，对现行的政府规章、规范性文件是否与上位法一致、是否适应经济社会发展、是否明显过时等进行审查，进而提出修改、废止意见的一种监督方式。目前，规范性文件的清理主要有专项清理、集中清理和全面清理三种形式。

4.行政复议中的监督。根据《行政复议法》规定，行政复议中的监督是指行政复议机关根据行政复议申请人的申请或在审理行政复议案件时主动对被复议的具体行政行为的依据进行审查的一种监督方式。《行政复议法》第7条、第27条对公民、法人或其他组织可以在申请行政复议案件时提出审查规范性文件申请的范围，行政复议机关办理行政复议案件时审查规范性文件的范围及程序作出了明确规定。

5.立法后评估监督。立法后评估监督是指规范性文件施行后一段时间，制发机关或实施机关根据其制定目的，依据一定的标准和程序，对规范性文件的质量、实施的社会和经济效果、存在的问题及其影响因素等进行跟踪调查和分析评价，提出修改、废止及完善规范性文件建议的一种监督方式。虽然，2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》首次明确要求规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估，但未对评估的具体程序作出明确规定。

上述五类地方政府立法权监督的方式，不同监督主体从事前和事后进行多层面、多角度的监督，形成了纵横交错、全方面的地方政府立法权监督体系，对于预防地方政府滥用立法权，保障地方政府依法有效行使立法权，维护法制统一和行政相对人合法权益发挥了重要作用。但从监督实践看，上述地方政府立法权监督方式存在着一定的局限性或者未能充分发挥其监督作用，如前置审查监督对规范性文件的合理性、可行性监督不够到位，备案监督对公民审查申请处理不够及时，清理监督相对滞后、尚未形成常态化，行政复议中的间接监督主要局限于对被申请行政复议的具体行政行为的依据进行审查监督，立法后评估监督开展的不够全面，对修改完善规范性文件起不到应有的推动作用等等。

四、完善地方政府立法权监督几点建议

1.加强前置审查。立法的质量直接关系法治的质量。将监督地方政府立法权的重心前移，是确保地方政府制定优质规范性文件的重要措施。强化地方政府立法权前置审查，一要严格执行有件必审。地方政府立法起草部门，应当严格按照《规章制定程序条例》及各地关于规范性文件制定备案方面的规定，将拟制定的政府规章等规范性文件草案及有关情况说明报法制部门或者部门的法制机构进行审查，切实做到有件必审。二要拓宽审查内容。前置审查的目的在于防范违法或不适当的规范性文件出台，政府的法制部门和部门的法制机构审查的重点放在规范性文件的合法性和合理性上。但随着经济社会发展的快速发展、改革的不断深入以及人民群众法律意识的不断增强，社会对地方政府立法的要求不仅是有没有的问题，而是好不好、管不管用的问题。因此，前置审查还应着重对地方政府立法的必要性、可执行性、可操作性以及能否解决实际问题进行全面审查，切实提高规范性文件的质量，为行政管理提供优质依据。三要丰富审查方式。政府的法制部门和部门的法制机构，由于受不从事相关专业领域工作等因素的影响，仅通过书面审查，难以提出针对性较强的审查意见。因此，为提高审查质量，应当在坚持书面审查的基础上，积极探索丰富审查方式。如对涉及公民、法人或其他组织切身利益的主要问题，审查机构要深入实际开展调研，为提出的审查意见提供依据；涉及重大制度建设问题的，审查机构要通过召开座谈会、听证会征求意见，将群众意见汇聚到审查意见中；针对专业性较强的规范性文件，可以通过召开专家论证会、咨询会等方式听取意见，以提出更为专业的审查意见。

2.强化备案监督。地方政府行使抽象行政行为的权力，规范的是广泛的和普遍的问题，会对“一条线”或者“一大片”的公民、法人和其他组织的权利、义务发生影响。因此，在规范性文件出台后进行备案审查十分必要。强化备案监督，一要实行规范性文件目录管理制度。虽然国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定规范性文件应当“有件必备”，但实践中由于部门不够重视等种种原因，“有件不备”的现象时而发生。为切实做到“有件必备”，参考借鉴行政审批项目实行目录管理的经验，建立规范性文件实行目录管理制度，由有权部门统一公布并适时更新规范性文件目录，对未纳入目录的，不得作为行政执法的依据。这样既可以避免“有件不备”，又可以方便一线行政执法人员和行政相对人了解掌握行政执法依据的规范性文件是否现行有效。二要建立完善公民异议审查制度。目前，多数省市实行规范性文件主动备案审查与因公民申请异议审查的被动审查相结合的制度。随着群众法律意识的不断增强，公民、法人或其他组织对规范性文件的合法性提出异议，要求法定备案审查机关对此作出处理决定的现象越来越普遍，通过立法等形式对公民、法人和其他组织可以申请异议审查的范围，法定备案机关受理、审查和答复的程序，法定备案机关答复结果的应用等作出详细规定也需提上日程。

3.完善清理制度。对规范性文件进行清理是一种重要的法律监督形式，是维护法制统一的客观要求和重要措施。完善清理制度，一要将专项清理常态化。自2002年以来，各省市均开展了诸如因加入世贸组织、颁布施行行政许可法、行政强制法、取消、下放和调整行政审批项目而启动的政府规章及其他规范性文件的专项清理工作。但这些专项清理仅局限于国家提出明确清理要求的事项，各地被动地开展专项清理。为更好地维护法制统一，应当根据上位法制定情况和上级党委政府重大决策部署调整情况，及时、主动地开展地方政府立法的专项清理，对与上位法不一致、不符合上级党委政府政策、不利于甚至阻碍改革发展的规范性文件及时予以修改或者废止，以确保使上位法及上级党委政府重大决策部署得以顺利贯彻实施。二要建立健全定期清理制度。实践中，规范性文件制发机关制定出台新的规范性文件较为积极，对于修改、废止旧的规范性文件则不够重视，而专项清理、集中清理开展的次数较少，难以及时全面地对现行有效的规范性文件进行清理，致使明显过时、与上位法不一致等情况的规范性文件未能及时修改或废止。为弥补专项清理、集中清理制定的不足，完善清理对地方政府立法权的监督，应当建立健全定期清理制度，让制发部门定期主动地开展清理工作。鉴于政府规章制发机关层级较高，立法程序较为严格，本身具有一定的前瞻性，可以实行五年一清理的制度，并根据清理结果及时修改或废止政府规章。而其他规范性文件多数是对短时期内的行政管理事项作出规定，可以在将规范性文件实行有效期制度法定化的基础上，建立每两年或三年一清理的制度，并根据清理结果，及时向社会公布有效、废止和失效的规范性文件目录，未列入继续有效目录的，不得作为行政管理的依据。

4.赋予行政复议机关全面审查的权力。从《行政复议法》第7条、第27条的规定看，现行行政复议机关对规范性文件审查的范围仅限于被申请行政复议的具体行政行为所依据的规范性文件。行政复议机关的监督权仅是一种有限监督，且是一种附带监督，存在着较大的局限性。为更好地发挥复议审查对地方政府立法权的监督作用，应当赋予行政复议机关在审理行政复议案件时，对涉及的规范性文件，只要认为其存在合法性问题或相关规范性文件针对同一事项的规定不一致而无从适用时，不受行政复议申请人申请审查的限制，也不受是否为行政复议具体行政行为依据的限制，均可以按照职权主动进行审查处理或者向有权机关申请审查处理，以有利于行政复议机关行使对包括地方政府立法权在内的行政权的全面监督。

5.科学开展立法后评估。立法来源于实践，又需回到实践，接受实践检验。科学开展立法后“后头看”，对地方政府立法效果开展评估，是有效监督地方政府立法权的一种必要手段。为使立法后评估真正起到全面监督地方政府立法权的作用，一要科学界定评估的范围。由于每年制定的政府规章及其他规范性文件较多，集中力量对所有的规范性文件开展立法后评估是不切实际的。因此，科学、合理地确定评估的范围尤为重要，应当将那些社会关注高、关乎改革发展稳定大局、与人民群众切身利益紧密相关的规范性文件纳入评估范围。二要科学界定评估时间点。规范性文件尤其是政府规章在制定过程中已经深入调研、广泛征求意见、充分论证修改，基本上能够反映当时经济社会发展规律，很少在一出台就会出现不适应经济社会发展需要的情况。因此，过早开展评估，规范性文件施行过程存在的问题尚未暴露充分，开展评估的意义不大；但过晚开展评估，又不能有效发挥评估对地方政府立法权的监督作用。笔者认为，将开展立法后评估的时间点界定在规范性文件施行两年后较为合理，此时相关问题已暴露的较为充分，及时根据评估结果进行修改完善规范性文件，可以有效避免违法或不适当的规范性文件对经济社会发展造成过大不良影响。三要科学界定评估的内容。科学界定评估的内容，才能对修改完善规范性文件提出有价值的意见和建议。为此，评估应当重点围绕以下方面开展评估：规范性文件实施的基本情况，具体包括行政执法情况，规范性文件施行以来所取得的社会和经济效益；主要制度是否符合当下经济社会发展需要，具体措施是否具有可执行性和可操作性；是否存在立法盲点；立法技术方面如概念界定是否明确、条文设置是否存在逻辑问题、文字表述是否存在歧义等。四要科学设定评估的方式。科学的评估方式是评估质量的重要保障。为保证评估的有效性和客观性，既要采取听取实施机关汇报，了解规范性文件的社会效益和经济效益，实施中存在的主要问题、亟待解决的重点、难点问题，也要通过座谈等形式听取基层政府及一线执法人员对规范性文件针对性、可执行性的意见和建议，通过走访等方式了解行政相对人对规范性文件可操作性的意见和建议，更要注重通过网络、报纸等新闻媒体搜集社会公众平时对规范性文件意见和建议的反馈。此外，对于规范性文件实施过程中遇到的专业性问题，还要专门邀请专家进行探讨、分析，等等。总之，只有采取科学的评估方式、方法，才能使评估真正成为监督地方政府立法权，检验立法质量和效益，为修改完善规范性文件提供科学决策依据的一种重要手段。

参考文献：

[1][法]孟德斯鸠著：《论法的精神（上册）》，商务印书馆，1986年版，第156页。

[2]“规范‘红头文件”，载《人民日报》，2007年4月18日。

[3]陈军：《地方政府立法权研究》，中国法制出版社，2012年，第185页。

[4]“以法治思维图善治——我们需要怎样的‘改革思维之三”，载《人民日报》，2014年03月11日。