加快小城市培育 推进新型城镇化

张本锋

【摘 要】随着近年来我国社会的快速发展，稳步推进城镇化建设是一项重要举措。文章采用理论结合实践的方法，对新形势下如何加快小城市培育，推进新型城镇化建设，提出了自己的看法与建议，具有重要的现实意义。

【关键词】小城市；发展；城镇化；对策

塘下镇是瑞安市的经济重镇，北连温州大都市，南接瑞安主城区，东临东海，镇域面积83平方公里，下辖89个行政村，常住人口33.34万人，是中国汽摩配之都，综合实力列全国500强镇第97位，是全国发展改革试点镇、浙江省小城市培育试点镇、温州市强镇扩权改革试点镇。自2010年底列为省小城市培育试点镇以来，塘下镇紧抓机遇，克难攻坚，以建设温南瑞北宜居宜创业城市为目标，全力实施“小城市培育试点三年行动计划”，统筹协调推进经济社会又好又快发展。2012年，全镇实现地区生产总值117.83亿元，工业总产值316亿元，财政总收入17.88亿元，固定资产投资82.22亿元。

一、实施小城市培育试点的主要成效

1.有效拉动了社会投资

以工业化、城镇化两轮驱动，以城市中心区和汽摩配产业新城为主平台，以基础设施建设和大项目建设为主抓手，兴建了一大批道路、公园、绿地以及商贸街区、住宅小区、工业厂房等等，拉动了全社会投资。据统计，2010-2012年塘下镇固定资产投资分别达37.47亿元、65.39亿元、82.22亿元，其中民间资本投资占了75%左右。随着新型城镇化不断推进，城市框架进一步拉开，基础设施逐步完善，小城市吸引力和比较优势增强，投资需求将进一步拉动，以年均增长20%计，预计到“十二五”末，塘下镇全社会投资将达160亿元，“十二五”投资累计将达550亿元。

2.大幅提高了消费水平

在实施小城市培育试点后，塘下镇作为瑞安对接温州的纽带作用和区位优势更加凸显，群众已从“为了生活”转变到了“享受生活”，加快推动了“农民”向“市民”转变，彰显出旺盛的消费需求。据统计，近两年来，塘下建成区在建商品房面积63.54万平方米，已销售面积24.28万平方米，吸引了周边区域8000多人购房置业或落户，从而带动交通、娱乐、教育、文化等多方面消费需求。仅汽车保有量一项，每年递增17.5%，到2012年底达7.2万辆。城镇化还为农民创造了大量的非农就业机会，近两年新增非农就业人口8870人，二三产业从事人员累计达21.44万人。伴随着城镇化和非农化，农民总收入显著提高，财产性收入（租金等）、工资性收入已成为农民增加收入的重要来源，两者占总收入比重从2010年的 42.39%上升到 2012年的44.27%。此外，通过旧村改造，农民用宅基地换城镇住房，家庭财产大幅增值，置换前一间民房价值在20-40万元之间，而通过置换后的房子价值在150-200万元之间。就业充分、收入增加、财产增值，带动农村居民消费支出大幅增长，2012年全镇农村居民家庭人均消费支出达19767元，是2010年的126.54%

3.推动了产业結构转型升级

在稳定一产的基础上，更加注重做强二产、做大三产，三次产业比重从2010年的1：64：35转变为2012年的0.96：62.05：36.99。大力实施工业集聚提升战略，推动“工业向园区集中”，建设了国际汽摩配产业新城，新增规模企业9家，累计达265家，实现工业总产值316.25亿元。大力发展现代服务业，在建成区加快商贸布点和“退二进三”工作，规划建设城市综合体、大型购物中心，相继建成了朝阳路名品街、中心路美食街、亿嘉广场等一批三产项目，着力发展城市经济，2012年实现三产增加值43.59亿元。

4.提升了城市的集聚和辐射能力

根据瑞安市域总体规划，不断完善控制性详细规划，实现了控规全覆盖，通过规划的实施不断拉开城市框架，建成区面积扩大到了22.86平方公里。加快了道路网、供水网、供电网、公交网、垃圾收集网、污水处理网、减灾防灾网等基础设施建设，提升了城市的承载能力。加快了占地4平方公里的中心区开发建设，一批高档次住宅小区陆续建成，五星级酒店、城市综合体、全民健身中心和市民中心等一批公建项目今年将开工建设，核心区的轮廓越发清晰。建立城市综合执法机构，加大城市管理力度，城市脏乱差现象得到有效改变，城市魅力不断显现。随着塘下城镇化步伐不断加快，对周边镇、街道的集聚、辐射能力也随之提升，为它们的城镇化发展提供了强大动力。

二、实施小城市培育试点存在的困难和问题

1.法律地位尚不明确

浙江省小城市培育三年行动计划启动以来，通过实施一系列改革，赋予试点镇部分县一级行政执法权和行政审批权，的确在一定程度上方便了群众、企业办事，提高了行政效率，推动了塘下经济社会发展。但是，法律上对小城市没有一个明确定位和地位，塘下仍然只是一个镇而已，其本身不具备行政执法和审批职权，大多数权限都在县一级政府主管部门，所以只能通过部门向塘下镇放权来增强镇一级经济社会管理权限，但在放权过程中，存在着“假放真不放，放责不放权”等情况，镇一级始终处在弱势地位，随着新型城镇化不断推进，政府管理权限已经严重不适应经济社会发展，“小马拉大车”，非常费力。

2.规划引领亟待加强

塘下镇一直以来对规划比较重视，但由于城市建设历史欠债严重，工业、商业、居住分布混杂，导致规划执行不到位，人为因素随意更改，难以起到长远指导作用，缺乏权威性、延续性和稳定性。同时由于专项规划编制工作滞后，地下空间、绿地系统、给排水、功能设施等专项规划不配套，规划缺乏系统性；个别区位编制水平不高，功能定位不清，没有深入调查和科学论证，不符合当地实际，可操作性不强；有些过分追求建设速度，加上专业技术人员严重缺乏，城市建设整体水平不高。

3.要素制约较为突出

这是在城镇化推进过程中最为突出的问题。在用地指标方面，调配权力在上级政府，加上土地指标十分紧缺，远远无法满足建设发展用地需求。目前，瑞安市年用地计划指标只有1000多亩，分到塘下镇用地仅200多亩，离年800亩左右需求差距很大，造成很多项目前期准备就绪，但因为土地指标不能到位而搁置多年。在资金筹措方面，财政收入大多上缴上级财政，主要是靠土地出让，而受当前房地产市场宏观调控影响，开发商拿地积极性不高，政府土地出让收入极为有限，资金压力很大，只能通过镇级的融资平台进行贷款。在人才方面，受各方面因素制约，高端人才不愿意向小城市集聚和流动，特别是城市规划建设和经济管理等专业人才匮乏。

4.公共服务相对滞后

这是小城市培育建设中面临的重大挑战。受传统运行机制和思维影响，镇政府职能转换不快，机构设置、管理体制等都按原有镇乡模式运行，不适应小城市发展需要；医疗、教育、文体、卫生等社会事业滞后于经济发展，社会保障体系不健全，养老、失业、医疗保障仍然薄弱；社区服务体系不完善，公共服务机制不健全，整体服务水平不高，无法满足群众多层次、多樣化的服务需求。

三、推进小城市培育试点的对策建议

实施小城市培育试点工作是一项长远的系统工程，建议将其作为新型城镇化重中之重的工作来抓，以科学发展观为指导，着力在法律地位、规划引领、要素保障、公共服务上实现新突破，有效形成新的增长极、增长带、增长面，拓展扩大内需的新空间。

1.明确小城市法律地位，增强发展内生动力

塘下镇常住人口已达33万人，工业产值、财政收入和经济总量较之国内很多县域有过之而无不及。按照我国《城市规划法》规定，市区和郊区非农人口在20万-50万的，可以定义为中等城市，塘下镇的建成区范围为22.86平方公里，建成区人口为23万，已经达到了一个中等城市的标准，现在镇一级的行政体制是典型的“小马拉大车”，已经严重制约了塘下的经济社会发展，而且当前塘下经济发展基础非常扎实，势头也非常迅猛。可进一步明确其县级权限，使上层建筑能够适应经济基础，推动新型城镇化发展。

2.突出规划引领，打造现代精品城市

小城市培育建设必须树立长远规划、系统规划、科学规划的理念，进一步强化规划引领，抓好编制与执行两个环节，以规范城市建设。充分审视和利用自身资源和比较优势，以更大范围和视野来研究发展战略、空间布局、功能定位和总体规划，科学制定土地利用、产业培育、社会发展、生态建设等专项规划和基础设施、地下空间、管网建设等子规划，不断提高规划的科学性、系统性和前瞻性。坚持高起点、高标准，完善规划编制与实施管理制度，注重规划的相互衔接，注重与各地实际相结合，切实提高规划的可操作性。加大规划实施监督力度，完善规划修编审批制度和实施监督机制，禁止随意更改规划，维护规划的严肃性和权威性，增强规划的连续性和稳定性。

3.加强要素保障，加大培育支持力度

用地指标实行省计划单列，由塘下镇进行自主安排使用，增强项目建设的主动性和积极性。对一些重点基础设施项目和产业化项目优先列入省重点的盘子，由省一级解决用地指标。建立一级财政，调整税费和土地出让金的返还比例，增强镇级财力，做大做强融资平台，引导和支持民间资本进入，做好城市经营文章，实现滚动发展、良性循环。根据发展需要，适当增加人员编制，建立“竞争上岗、能上能下”的用人机制和灵活的分配激励方式，提高用人自主权；深入实施“引智”工程，采取与高校合作培养等模式，积极引进城市规划建设、管理等各类实用型人才，加快优秀人才集聚。

4.转变政府职能，提升公共服务水平

必须加快转变政府职能，进一步提升干部素质，转变干部作风，强化服务理念，不断增强公共服务水平，实现从传统乡镇政府到公共服务型政府升级，从以“三农”工作为主向以推进城市化、发展小城市、管理小城市为主转变，建立权责一致、运作顺畅、便民高效的行政运行体系。切实强化公共服务，加快教育、文化、卫生、体育等各项社会事业发展，完善养老、失业、医疗等基本社会保障体系，实现各项社会保障体系的顺畅衔接，不断提升城市保障水平。加强和创新社会管理，推进行政执法改革，提高群众社会治安满意度，营造良好的生产生活环境。

参考文献：

[1] 龚关.新型城镇化发展现状与思考[J].人民论坛，2014（08）

[2] 马凯.转变城镇化发展方式 提高城镇化发展质量 走出一条中国特色城镇化道路[J].国家行政学院学报，2012（05）

[3] 李克强.协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择[J]. 行政管理改革，2012（11）

[4] 王家庭，冯树.新型城镇化战略下的循环经济示范城市建设[J].上海城市管理，2013（06）