反腐新路：将“权力制约”与“权利制约”相结合

庄晓华 陈 娟

反腐新路：将“权力制约”与“权利制约”相结合

庄晓华 陈 娟

《党内监督条例（试行）》、《党员权利保障条例》是中国共产党在反腐倡廉和党的建设中，党内监督、党内民主理论和实践发展的重要成果，也是马克思主义政党建设史上的创举。这两项党内法规也是“以权力制约权力”和“以权利制约权力”这两个政治学重要思想的集中体现，并实现了二者的有机结合。

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2004年，《中国共产党党内监督条例（试行）》（以下简称《党内监督条例》）、《中国共产党党员权利保障条例》（以下简称《党员权利保障条例》）由中共中央正式向全党印发，这两个党内法规是党的建设中具有里程碑意义的重要文件。其中《党内监督条例》非常全面和系统，对监督职责、监督制度和监督保障进行了详细的阐述，具有较强的操作性，特别是规定了六个监督主体、十项监督制度以及一个专门的监督机构，这就构成了一个非常完整和有效的监督体系。而《党员权利保障条例》则从党员权利、保障措施、责任追究方面作了非常详实的规定，可以说从组织、程序、制度等方面构建了比较有效的权利保障体系。二者都充分发展了党内民主，健全了党内生活的各项制度，也体现了“以权力制约权力”和“以权利制约权力”的重要思想，而这两个思想是政治学关于权力制约的最核心命题。

规范“以权力制约权力”的具体形式

权力的运行必须受到监督与制约，否则权力必然会诱发腐败，这是政治学界的共识。监督是一种制约，制约也能起到监督的作用，二者可以互相促进，共同发挥作用。因此，可以通过权力与权力之间的制衡，来达到对权力的运行形成有效监督的目的。当然，以权力制衡权力的根本目的并不是为了限制权力，而是为了建立科学的权力运行体系，确保公共权力的健康运行。

中国共产党是执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心，不仅拥有制定国家基本路线、方针、政策的决策权和管理各级领导干部并向人大、政府等机构推荐领导干部的人事权，而且实际上通过各级组织和党员掌握着经济、政治、文化、社会、生态等领域的主要管理权以及对各种资源的重要支配权。虽然社会主义民主意味着人民当家作主，中国共产党的一切权力都来源于全体党员和人民群众，但是一般的党员和普通的平民大众并不直接掌握着党和国家的权力，而是把这些重要权力委托或是授予给了党和国家的各级组织机构和领导干部。因此，对直接掌握权力的干部如果不能形成有效的监督和制约，那么这些权力就会面临被腐蚀的危险，就有可能会削弱党的执政能力和威胁党的执政地位。在党内，腐败的本质就是权力的滥用。因此，党内监督关键在于监督干部，实质在于监督权力，根本目的在于保证权力的正确行使。《党内监督条例》在监督权力方面主要有两个安排，一是权力之间的制衡，二是对权力的监督制约。

权力之间的制衡。中国共产党内形成了一套以党的组织体系为载体的权力体系，它是基于党的领导地位而形成的。这个权力体系内部的自我监督与制约对党的领导与执政具有全局性的重大意义。党对权力的自我约束体现在三个方面，即制度约束、程序约束和行为约束。《党内监督条例》在这三个方面都有所体现，其中重点是制度安排与程序规定。

《党内监督条例》在党内权力关系调整方面的制度与程序规定特别强调了党的各级委员会的作用，并且在第三章中再一次强调党内必须实行集体领导和个人分工负责相结合这一体现民主集中制原则的领导制度，并明确指出了必须集体讨论决定的重要事项，以强化党内的集体领导。《党内监督条例》规定集体表决是党的各级领导班子在决定各重要事项时必须采用的形式，这是党组织实现集体领导的制度保障；此外还对表决结果和表决方式进行记录以备查做出了严格规定。这两项规定明显是要突出委员会的集体领导，包含了委员会内部的权力制衡和委员会权力对于常委会和党的书记权力的优先地位。集体领导制度是民主集中制的具体体现，它同时具有保证党内民主和加强党内监督的作用。

反腐败的实践表明，党内权力过分集中于书记或几个常委，同时又很难对他们实行有效的监督，从而非常容易导致个人专断和滥用权力。一系列集体行贿受贿的窝案，即集体腐败的查处再次警示全党，腐败有从个人走向团体的危险。事实上，许多党组织的内部依然存在着书记一人做主的现象，特别是在干部人事安排上，那么多起“买官卖官”案件就是最好的例证。因此，《党内监督条例》第十三条规定对推荐领导干部人选的，推荐人必须以对党负责的态度认真地写出推荐材料，并郑重署名以示负责，这是对领导干部选拔推荐程序的完善，这项规定非常必要。由于各级党的全委会开会次数有限加上为了提高效率而削弱了全委会的权力，这一方面大大扩大了常委会的职权，另一方面也增加了权力运行的风险。

另外，《党内监督条例》第十九条将各级常委会、纪委常委会分别向党的委员会全体会议报告工作制度化，并且明确要求每年报告一次以接收监督，第三十八条则明确指出党的地方各级委员会委员具有罢免建议权，即各位委员有权就罢免或撤换所在委员会和同级纪委中不称职的委员、常委而向上级党组织提出要求。这些规定都是强调全委会和各位委员权力的，为党内权力制衡和发扬党内民主提供了程序和制度上的保证。通过调整党内权力结构，平衡权力关系，特别是制度化的规定可以形成有效的权力制约，从而使党内监督更加有力、有效。

对权力的监督制约。六个监督主体和十项监督制度以及一个专门的监督机构，这样完善的监督体系就是要通过有效的监督来对权力形成有力的制约。因此权力的持有者就成为了监督的重点，如《党内监督条例》总则的第三条规定明确日常监督的重点对象就是掌握重要权力的党的各级领导机关和领导干部，而各级领导班子主要负责人更是权力监督体系中的重中之重。各级领导干部行使着日常政治事务的决策权和执行权，针对他们的监督非常重要和必要，这既是制约也是保护。

《党内监督条例》第二章第六条规定党的各级委员会还有一项重要监督职责，即要对党委常委、委员以及同级纪委进行监督，此外，还应对党委工作部门、直属机构、派出机关以及相关党组（党委）的领导班子及其成员进行监督。同时，监督也可以由下而上，党的地方各级委员会和基层委员会也可以根据规定对上级党委、纪委行使监督权，监督其工作，并提出相关的意见和建议。这是要通过上下级之间、同级之间的互相监督将党的各级组织和各级领导干部都置于监督之下，从而对他们行使权力形成制约。这样，党内的监督体系与权力体系就能连成一体，任何权力都将置于监督与制约之中。

《党内监督条例》第八条在纪委的职责规定上更是明确要求对党员领导干部履行职责和行使权力的情况进行监督。为更好地行使对同级党委的监督职责，纪委应当具有相对的独立性和自主性。因此，在纪委书记的任免和管理上上级纪委应发挥重要作用。《党内监督条例》中的第二十七条规定是关于建立党内巡视制度的，这项制度是对日常监督制度的重要补充，可以加强对下级党组织领导班子及其成员的监督，特别是可以对问题比较突出的地区或单位进行专项巡视。近几年，巡视制度已经普遍建立，并且正成为发现腐败线索的重要途径，特别是中央巡视组的每一次巡视都发现了许多有价值的线索，同时也能及时对各地区、各单位的制度漏洞、潜在风险和腐败苗头提出整改要求和对策建议。

此外，《党内监督条例》还规定党的各级委员会委员、各级纪委委员、各级代表大会代表和党员也负有监督的职责。多主体、多渠道、多层次的监督构成了一个较为完善的监督网络，可以使党内形成自我监督、自我制约的良好机制。

强化“以权利制约权力”的具体内容

权力不仅可以通过权力的不同配置、相互制衡、强化监督来进行制约，而且也可以通过对权利的扩大和保护为权力的行使划定边界。现代社会公民的权利意识普遍提高，政府对公民的基本权利也日益重视，一系列基本权利被以法律的形式确定下来，从而对政府的公共权力构成了制约。在各类组织包括政党中，同样也有通过权利来制约权力的问题。

从规范“以权力制约权力”到强化“以权利制约权力”，是一个在思想认识上不断深化的过程。以前也有此类规定，如《中国共产党党章》明确规定党员拥有八项权利，但那是原则规定，具体内容相对较少。而《党内监督条例》第十条规定了党员在党内监督方面的责任和权利有五项，《党员权利保障条例》第二章关于“党员权利”的规定有八大条二十多项。特别是后者规定每一个党员都具有批评党的任何组织和任何党员的权利，当然这种批评本身就是对党负责；每一个党员还可以就掌握的党的任何组织和任何党员的违法违纪事实向上一级党组织直至党中央进行揭发、检举，还可以要求对有违法违纪行为的党员按照现行的党内法规进行处分，此外可以向所在党组织或者上一级党组织提出罢免或者撤换不称职党员领导干部职务的要求，这些权利就是要对那些违纪违法行使权力者形成有效制约。许多腐败分子的暴露、许多重大案件的破获都与党员群众的检举揭发密切相关，现在中纪委牵头建立了网络举报平台为普通党员和人民群众检举揭发腐败分子提供了便利条件。可以相信，如果每一位党员都能增强权利意识、认真行使这两个《条例》所赋予的权利，那么滥用权力和以权谋私的行为将会得到非常有效的遏制。

《党内监督条例》第二十六条规定党组织应当按照有关规定及时调查处理对所管辖的党员或下级党组织涉嫌严重违纪违法问题的检举；党组织要切实保障党员的合法权益，及时调查处理对党员的合法权益进行侵害的控告。特别要求凡党员实名检举的，应当视情况将处理结果告知该党员，听取其意见。《党员权利保障条例》第十三条规定党员在提出请求、申述和控告之后有权要求有关党组织给予负责的答复，第十七条则规定党组织应当按照规定向所管辖的全体党员及时通报自己所作出的决议、决定。这些规定都是要保障党员的监督权、知情权等民主权利的，是党内民主的体现，是对滥用权力者的制约。现代民主的发展，必然带来权利的增多，包括权利享有者和权利内容两个方面，党内民主的发展也证明了这一点。

《党内监督条例》第三十三条对发挥舆论监督的重要作用和如何做好舆论监督做出了相关规定，这既是对各类新闻媒体开展舆论监督的支持和肯定，也是对舆论监督的规范和引导。我们已经看到代行普通平民大众知情权、批评权的新闻媒体，尤其是网络媒体在近几年的反腐败斗争中发挥了特殊而重要作用。中国共产党是中国社会主义事业的领导者，掌握着人民赋予的权力，理应接受各个方面的监督，从而提高党的领导水平、执政水平，不断增强党的治理能力以及拒腐防变和抵御风险的能力。当然，监督权力除了需要党内监督、舆论监督，还需要人大监督、行政监督、司法监督、政党监督等多种形式。

在现实中某些领导干部任意处理下属或打击报复不同意见者，特别是一些腐败官员千方百计打击检举揭发自己的下级官员或普通党员以掩盖自己的罪行，对此《党员权利保障条例》规定任何党员在合法权益受到有关党组织或者其他党员的不法侵害时，都有权利向自己所在的党组织、上一级党组织直至党中央提出控告来维护自己的权益，正是一些党员干部向中纪委、中组部等提出控告才使一些腐败官员得以查处。《党员权利保障条例》还提出“党组织要建立健全保护揭发、检举人权益的制度”，这方面的制度这几年正在不断建立和完善中。而《党内监督条例》规定要对检举、揭发者保密，同时也要依纪依法严肃处理打击报复监督者的行为，并且也要严肃处理监督者的各类违纪违法行为。对监督者和被监督者的权利都给予保障，这充分体现了两个《条例》的完备性和对权利的深切关注。

目标：逐步实现“以权力制约权力”与“权利制约权力”的有机结合

从规范“以权力制约权力”，到强化“以权利制约权力”，是一个不断递进和发展的过程，也是一个对权力制约的认识不断发展的过程。但是，当它们都具备了以后，就具有了平衡发展、相互促进的关系。如《党内监督条例》中关于委员会委员、常委、党组（党委）的负责人等有关监督与被监督的规定，既体现了委员之间的权力制约，又明确了普通委员对于常委和各个党组织负责人的监督权。特别是十项监督制度具体体现了对领导机关及领导干部权力进行制约和保障党员各项权利的思想，并很好地实现了二者的有机结合。

《中国共产党章程》明确规定党的全国代表大会、党的中央委员会是“党的最高领导机关”，而党的地方各级代表大会以及党的委员会则是党在各个地方履行领导职能的领导机关。因此，如何进一步完善党内选举和切实发挥党的代表大会及其代表的作用，对发扬党内民主和加强党内监督具有非常重大的意义，并且能很好地发挥权力制约与权利制约的双重效用。近几年，多地在中央的指导下推进了“党代表工作室”、“党代表联络办公室”等的创新，加强了党代表与普通党员群众的联系，也有利于党代表掌握各方面情况从而更好地发挥监督作用。此外，如《党内监督条例》对党代表的监督权利也做出了规定，还规定即使在同级党的代表大会闭会期间，党的各级委员会、纪律检查委员会也应当根据需要做好向党代表通报有关政策和重要情况的工作。这些规定都旨在加强党的代表大会及其代表的监督与制约作用，特别是强调了谁选举谁监督，一级制约一级。近几年，不少地方已经开始实行党代表常任制，这是很好的尝试。

中国当前的政治发展，必然要求日益突出党代表大会和人民代表大会的作用。由于中国共产党作为执政党直接掌握着各级国家政权，在中国国家制度层面上对人民民主的发展发挥着主导作用，所以中国共产党党内民主的不断发展将对人民民主的发展与完善发挥示范作用。同时，因为中国共产党直接领导着各级国家政权，所以人民民主的发展与完善也将在各个层面对党内民主的发展产生积极的影响。党代表大会的改革就很好地借鉴了人民代表大会改革的成功经验，二者在以后的政治发展中还将相互促进、共同发展。这些改革的共同目的，都是为了保证党和国家政治生活的健康发展，都是为了更好地建设社会主义政治文明和不断完善中国特色社会主义。

总之，对于执政的中国共产党来讲，实现党内的权力制衡与监督，不仅对党的自身建设与发展，对党全面提高执政能力和领导水平有着重要促进作用，更为重要的是为党掌握国家权力并有效运作国家制度奠定重要的政治基础，同时也为国家制度体系内的权力制约提供了必要的组织机制和政治保障。

通过以上的分析，可以看出党内监督的要义是以制度的力量约束权力、保障权利，而“以权力制约权力”和“以权利制约权力”就是蕴涵于其中的应有之义。虽然《党内监督条例》和《党员权利保障条例》还有许多需要实践检验、不断完善的地方，但它们的制定可以说是中国特色社会主义政治制度建设和政党建设的杰出成果，体现了较高的理论水平和时代精神。我们有理由相信，这两个《条例》的贯彻落实将会有力地推动中国共产党自身的建设和中国政治文明的发展。

（作者单位：南京晓庄学院党委办公室，中共浙江省委党校公共管理教研部）

责编 / 张晓

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