我国基层政府体制改革的困境及其超越

郑亚+李惟芳

摘 要：作为政治体制改革的首要部分，政府体制改革增强了政府自身建设，优化了政府组织机构，一向备受党和国家的重视。改革开放以来，政府机构共进行了八次体制改革。回顾历次改革，政府机构仍存在许多问题。另一方面，作为最基层的政权机关，基层政府担当着各项公共管理和公共服务职能，直接关系到地方甚至国家的政治稳定，经济发展。介绍了当前我国政府管理体制现状，分析了现有的政府体制改革在我国的困境状况，并提出基层政府体制改革的可行性路径，为适应我国基层政府体制改革，建设基层服务型政府夯实基础。

关键词：体制改革；基层政府；路径探索

中图分类号：D625 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）30-0004-02

一、我国基层政府体制管理特点

第一，基层行政运行方式“压力化”。与中央政府自发自主进行，具有独立性的行政体制以及行政改革不同，基层政府运行有着截然相异的特点。目前基层政府行政为压力行政，因此基层政府行政改革较为被动。上级组织层层量化分解各项指标任务并最终根据基层政府的完成情况进行奖惩。因此，基层政府体制在此种体系的压力下进行改革，其目标、内容、改革的价值追求等等都会呈现出不同态势，而这些不同的矛盾因素就直接成为基层政府体制改革的困局。

第二，行政运行机构“零散化”。近些年来，“省直管县”、“强县扩权”作为传统行政体制改革的热点方式。改革难以走出体制的泥淖尚未出现真正的发展。政府机构的运行方式在整体上有一种零散碎片化的趋势。其包含两个方面：第一方面是区域的零散化，最明显的表现就是同一地区被分割成为性质不同的若干区域。例如同一地区因居民收入水平不同而逐步被分割为不同居住区域。政府可能会资源配置和公共服务提供不均等。第二方面是地方政府的零散化，表现为政府机构重叠，职能模糊，边界不清。问题出现后政府部门相互推诿责任，人民群众难以找到直接有效的部门。

政府机构运行呈现零散化趋势，正是政府制度化较低的表现。具体体现为：政府部门之间利益冲突明显；职能重叠现象严重；政府行为不规范；政府与公众之间的互动随意性大，缺乏制度规范。正是体制呈现出的这些状态，使政府与群众之间缺乏有力的呼应，因而政策往往难以落实。也正因此，基层政府体制改革势在必行。

二、我国基层政府体制改革的困境存在及原因分析

（一）制度路径依赖

近些年来，我国基层政府在国家和社会的密切关注下，进行了若干次改革但并没有达到预期状态。体制改革难以从内部制度创新，仍依赖于原有体制。在理论上这一困境可以用“路径依赖”予以解释。

在制度改革与变迁过程中，产生路径依赖困局现象的原因可以进行以下分析：首先，根据马克思哲学理论，经济发展与制度变迁之间有一定的不同步性和不对称性。经济发展不一定要求制度立即进行改革；其次，从非正式制度来看，其形成过程中存在存续性和积淀性，变迁过程是缓慢的、渐进的；再次，从利益集团来看，现存既得利益集团为了维护自身既得利益反对制度变迁。

（二）财政能力薄弱

要实现政治稳定，就需维持基层政权稳定。基层政权是整个国家政治稳定的支柱。基层政权得以稳固，必须有强大的政府制度做支撑。而政权稳固的命脉性因素就是财政能力。基层政府财政困境突出表现在财政能力薄弱，从而影响基层政府能力。这使基层政府陷入以下困境：政府精力分散、公共服务供给力削弱，人民对政府信任度下降等。

基层政府财政能力薄弱的原因在于：经济发展水平制约；财政转移支付制度有缺陷；“分税制”尚待完善；行政机构臃肿；基层财政缺乏监督。

（三）权力机构失衡

基层政府行政效率低下，体制根源在于政府间权力配置不平衡。从纵向看，行政机构设置遵循完整统一原则，职能配置“职责同构”。例如在乡级政府机构的设置中，由于强调与县级政府对口，乡政府在职能行使中受乡镇党委、上级部门、县政府派驻机构等多种因素影响，对政府决策与执行效率有很大程度制约。

（四）职能定位模糊

宏观上，政府主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。在金字塔式政府层级中，越靠近金字塔顶端的层级政府，其职能越偏向政治职能；越靠近金字塔底端的层级政府，更加侧重于社会职能行驶。根据这一理论，基层政府的职责重心应该是社会管理和公共服务。税费改革前基层政府过度重视经济发展，对社会和政治发展贯彻执行力不足，资源汲取和人口控制任务偏向严重。虚化了服务于民的社会管理和公共服务职能。

（五）运行机制不科学

目前我国基层政府运行机制总体上呈现不合理的状态。表现在：首先，行政运行是单一的垂直型模式。上级的决策与任务层层下发增加，最终由基层完成大部分工作。同时，上级政府在考核时强调保持全局步调，往往忽视了地域差别，未能因地制宜，难以形成区域特色。其次，政令决策依赖经验。不少基层政府往往靠领导决定全局的战略性问题，属于经验决策，主观性较大，不符合市场运行的客观实际。

三、基层政府体制改革路径探索与政策建议

（一）基于精兵简政理论设置机构

精简基层政府的原因在于：一是根据政府层级的有关理论，要提高行政效率、降低行政成本，政府层级设置应力求使政府机构趋向扁平化。并同时明确界定不同层级政府的职能侧重点。基层政府公共服务的职能应得到强化。应按扁平化金字塔式结构对政府层级重新设计，据此建设好基层服务型政府从而更好地为社会提公共服务。二是从我国政府现行管理模式上看，实行的是中央—省—市—县—乡五级管理模式。这种模式信息传递慢，运作效率低。减少政府层级可以提高行政效率的同时降低开支，节省成本。三是与其他层级的政府相比，基层政府支出大于收入的收支不平衡现象高频率出现。其根本原因是基层政府机构不断膨胀导致人员开支大。因此基层政府机构必须合理压缩合并。endprint

（二）依据循序渐进方法改革层级

“省直管县”改革是目前层级改革的第一步，应分为三个步骤：首先，在财政体制省直管县改革试点、各省“扩权强县”的起点上，在维持市对县行政领导地位的基调上，适度下放各类权限；其次，市县均由省政府直接管理，两者实行分治，不再是直属关系；再次，调整政府机构、精简行政人员与地级市改革同步进行。对地方政府各个层级之包括财权、事权、资源配置权等在内的行政权力和各层级之间的利益进行重新调整和界定，并与明确行政责任归属改革协调进行。

继层级改革后，缩短政策链条，让政策经过尽量少的层级直接落实到具体实施者，同时增加基层政府政策执行的自由裁量权，从而减少政策在层层传递中的扭曲程度，保证上层信息的准确传达和上下级政府的信息沟通，减少对公共资源的截留，提升基层公共服务质量，增强政府综合服务能力。

（三）遵循法理统一原则阳光行政

阳光行政有助于更合理的决策制定和工作开展。它要求法理统一，依法决策，科学决策，民主决策。阳光行政具体要从以下方面着手：首先，健全科学决策机制。要保证决策的科学化水平，不具有全方面专业知识的决策管理者必须借助智囊团的专业知识。对专家提出的合理意见和建议进行充分的可行性分析，进行小范围的推广试点。最后根据运行情况予以调整再推行决策。其次，完善监督体系。这要求日常监督与专项监督相结合、主动监督和举报投诉监督相结合、明察与暗访相结合，运用各种监督手段，加强基层政府内部的监督。再次，将依法执政深入人心。以人为本是依法执政必须遵循的原则。整个社会要共同形成依法执政和以人文本的良好氛围，使政府人员办事有法可依、有章可循。

（四）通过法治建设进程公平行政

要通过法制化进程，推动政府行政公平，就要政府在构建服务型政府的过程中以法律为基准提供公共服务。法律可以使各种相互冲突的利益寻求妥协。现代社会，利益群体多元化带来了利益需求多元化。在实现利益需求时，应对各种事件和利益予以平衡，以公平、公正、透明为原则的法律就扮演着不可或缺的重要角色。法律在寻求平衡时发挥了寻求共同认可的作用。这就需要完善法律体系，合理界定政府职能，推动政府公平行政。同时严格行政执法责任追究制和考评制。通过宣传教育把对宪法和法律的信仰根植于整个社会，夯实法律根基，在整个社会中形成与宪政要求相符合的思维方式和舆论氛围。

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