我国反腐的既有模式与制度创新

■徐祥军 廖晓明 刘圣中

腐败是指公职人员不正常或者非规范运用公权力谋取私人利益的行为。腐败现象形成的原因是多方面的，且在不同的国家也不尽相同，但促成腐败的基本因素在各国基本相同。这些因素是:体制的缝隙与漏洞、制度安排和制度设计的不完善、不发达的国民社会、价值的失范与道德约束的乏力、不公开透明的政治环境、公职人员激励机制的缺失、监督机制的低效等。腐败严重妨碍了经济发展，加剧了社会不公，激化了社会矛盾，危害着社会秩序，影响政治稳定。因此，如何预防和治理腐败已成为当今世界的共同研究课题。

随着改革开放的不断深入，在我国经济飞速发展的同时，社会、政治体制也在不断完善。我们更加注重依托制度建设，从源头上预防和治理腐败，各地均在积极探索和创新反腐方式，以期根治腐败。但是，由于我国正处在转型期，各项体制机制尚不完善，导致我国陷入了“边反边腐”的困境。为此，我们必须在我国现行的政治体制下进行廉政制度和反腐模式的创新，从反腐败机制入手为我国寻求一种预防和治理腐败的新思路和新方法。在此背景下，进行反腐机制和模式的创新研究，寻求更有效的制度安排与设计，从源头上预防和控制腐败，遏制腐败现象的“社会化”趋势，具有深刻的理论背景和重要的现实意义。

一、我国反腐的既有模式及创新背景

改革开放以来，我国在反腐倡廉方面进行了不懈探索，取得了一定成绩，同时也经历了不同的反腐阶段与时期，积累了多种反腐模式。每一种反腐模式都产生于特定的历史时代，都有其局限性，都没有从根本上治理腐败。究其原因，是尚未破解我国反腐工作的重点和难点，没有找到一种操作性、针对性强的反腐模式。

尽管如此，我国在治理腐败的问题上还是逐渐达成了两个共识:第一，依靠制度创新是我国反腐的新思路;第二，积极推进政治、经济体制改革，从源头上预防和惩治腐败是我国反腐败的必由之路。基于这两个基本共识，我国反腐败工作逐渐形成了三种常用的治理模式，即“廉政教育模式、刑罚威慑模式、制度控制模式”[1]，以及和谐反腐模式。

(一)我国反腐的既有模式

1．廉政教育模式。改革开放以前，我国的反腐方式主要是以整风等党内运动进行思想政治教育，同时发动广大人民群众参与反腐斗争。改革开放初期，我国的反腐策略注重“两手抓”:一手抓党政干部的廉政教育工作，一手抓对腐败官员的严打工作。由于我国这一时期的社会经济尚不发达，腐败现象还不严重，反腐工作主要以廉政教育为主。在现今时代背景下，廉政教育模式逐渐演变为以党性修养教育为主，对党员干部进行学习改造，通过理想信念教育提高行为主体的党性修养，从而遏制腐败。廉政教育模式是以意识形态为调节杠杆的反腐实践，但由于思想政治教育属于“软标准”，缺乏实际约束力，容易出现“教育失灵”，因而在具体的反腐工作实践中收效甚微。

2．刑罚威慑模式。随着改革的不断深入，我国的经济飞速发展，与此同时，腐败现象也不断蔓延。反腐机关在狠抓政府官员廉洁自律的同时，狠刹群众反映强烈的不正之风，坚决查处违法违纪行为，严厉打击和惩处腐败分子。刑罚威慑模式以刑法为依据，以严打为手段，以威慑为目的，一定程度上遏制了腐败现象的滋生蔓延。但由于这种模式是事后反腐，相对滞后，再加上刑罚没有长久的威慑性，因此未起到很好的反腐效果。

3．制度控制模式。在不断的反腐实践中，纪检监察机关发现，单纯依靠廉政教育和刑罚威慑不足以有效遏制腐败扩散蔓延的势头，必须通过制度创新从源头上预防和治理腐败，坚持标本兼治，更加注重治本，依靠制度建设开展反腐工作。因此，党中央、国务院确立了“坚持标本兼治、综合治理，通过深化改革、制度创新，不断铲除腐败滋生的土壤”的反腐败方针，这标志着在新的历史时期我们党依靠制度控制模式来进行反腐实践。制度控制模式是以制度建设控制腐败的产生，强调依靠法律和制度从源头上预防和治理腐败，取得了较大的成效。但由于我国现行的制度安排尚不完善，法制仍不健全，而制度反腐又缺乏具体的运行机制，导致我国反腐败工作还存在明显不足。

4．和谐反腐模式[2]。和谐反腐模式是指更注重预防，更注重思想政治教育，本着挽救干部和保障民生的原则，惩治腐败，构建官民和谐的反腐新模式，其突出特征是建立健全制度、法制，减少腐败机会成本，同时强化公民参与和官民互动，构建更加人性化和公开化的反腐工作新方式。和谐反腐模式充分利用网络信息技术，开通网上举报平台和举报电话，开辟了公众参与反腐工作的新思路，拓宽了反腐工作的途径，为进一步做好反腐倡廉工作奠定了基础。和谐反腐模式适应了新形势的需要，赢得了普通大众的认可，取得了一定成效。但是，和谐反腐模式是建立在健全的法制、合理的制度设计和高效运行的政治体制的基础上的，这与我国现行的政治体制、制度安排和法制条件不相适应。

(二)反腐新模式的创新背景

四种反腐模式尝试从不同的角度和制度设计反对腐败。但实践证明，这四种反腐模式因自身与现实的因素制约均未能破解我国“边反边腐”的难题，腐败仍是我国现代政治生活中的顽疾。

面对这一问题，各地仍在积极探索。笔者认为，破解我国的反腐难题，关键在于寻求一个可操作的、有效针对我国腐败现状的反腐运行机制。为此，笔者提出以下一种模式设想:在网络信息时代背景下，运用信息化和信用化的手段对官员的信用信息和信用数据进行系统处理，进而有选择地公布官员信用信息，有效提高官员的廉洁意识和自律能力，并充分利用广大人民群众和社会舆论的力量，及时惩戒官员的失信行为，提高其失信成本。同时，相关干部人事部门对其信用进行考核评价，评价结果作为官员职务晋升和薪酬分配的重要依据，最终达到政府官员的廉洁自律与有效反腐的有机结合。我们将这种模式设想定义为“廉政信用机制”。

二、廉政信用机制:网络信息时代反腐工作的模式创新

(一)廉政信用机制的含义

廉政信用机制就是由制度安排的缺陷引出的，根据网络信息时代背景下反腐工作的新需要，以“信息”和“信用”这两个关键变量为着眼点、以廉政信用档案为基础、以信用管理为手段而构建的“制度+科技+信息+信用”的新反腐模式。廉政信用机制包括信用收集制度、信用公开制度、信用评价制度和信用压力制度四个方面，这四个方面相互联系、相互作用，形成一个用制度机制组合起来的严密的反腐系统，为我国的廉政建设开辟一条新思路。这四个方面缺一不可，如果一个环节出现问题或不完善，就会给腐败行为留有滋生和蔓延的土壤。廉政信用机制的目的是依靠机制创新，从源头上预防和治理腐败，从而根治腐败。

(二)廉政信用机制的构成

1．信用收集制度。信用收集制度是廉政信用机制运行的前提和基础。在信用收集环节，信用信息主要由三部分组成。第一部分是基本信用数据，主要包括党政干部的个人信息、财产信息、亲属信息等;第二部分是积累信用数据，包括政府官员在任内的表现、经历和奖惩情况等;第三部分是流失信用数据，是指企业、社会和个人对信用主体有关的腐败等情况的反馈内容。

信用信息的收集必须把握准确性、及时性和动态性等原则，建立健全党政干部信用信息动态管理平台。就目前我国的网络化建设现状看，信用信息动态管理平台可在中纪委、监察部开通的全国纪检监察举报网站的基础上拓展。信用信息可以通过个人填写、组织核查、社会反馈和监督等方式进行，确保个人信用档案上的信息及时、准确。

2．信用公开制度。信用公开制度是廉政信用机制运行的第二个环节，也是保障公众参与权、监督权和知情权的一个重要环节。由于在具体的操作过程中，只有广大人民群众及时获取政府官员的信用信息，才能对政府官员的腐败行为形成约束，因此，信用公开制度是整个廉政信用机制的生命线。在具体操作中，可以通过适当的途径曝光失信行为和腐败行为，发挥社会大众的舆论监督力量，增加其失信成本，同时也能对其他党政干部有很好的警示作用，做到事前预防。由于有些信用信息可能涉及党政干部的隐私和国家机密，因此在运行信用公开时应有所选择。

3．信用评价制度。在综合信用评价环节应完成对政府官员的信用评价考核工作，并以信用主体的信用现状为基础，参照信用等级标准，建立个人信用等级体系。个人信用评价指标可以作为纪检监察机关监察反腐工作的重要依据，根据不同的信用等级采取有针对性的监管措施。

4．信用压力制度。信用压力制度是廉政信用机制的落脚点。信用收集制度、信用公开制度和信用评价制度要发挥作用，都不能离开信用压力制度这个根本。信用压力制度主要表现为失信惩戒机制和守信奖赏机制，失信惩戒机制是指领导干部一旦失去了信用，则不会得到提拔甚至会受到惩罚。强大的失信惩戒机制使政府官员不敢轻易越腐败的“雷池”。守信奖赏机制是指遵纪守法、坚守原则的公职人员可以获得民众的认可、职务的晋升和福利奖励等。这种失信惩戒和守信奖赏机制使政府官员更加重视个人信用，从而达到善治的目的。

三、廉政信用机制的运行模型

(一)廉政信用机制的运行模型

基于我国反腐模式存在的问题，笔者认为，仅靠纪检监察部门参与反腐工作仍无法遏制我国腐败的滋生蔓延，必须构建一套“以干部自律为前提，以廉政教育为基础，以制度创新为核心，以纪检监察机关为主体，全社会共同参与”的反腐模式。以公职人员个人信用体系的建设与完善为依托，强化公职人员的自律意识，加强信用预警，加大对失信惩戒的力度，达到有效治理腐败的目的。为此，我们建立了基于信息和信用为变量的廉政信用机制的运行模型(见图1)。

廉政信用机制的实质是一种由信用收集、信用公开、公示反馈、信用评价、信用压力等主要环节构成的党政干部廉政分类监察模式。廉政信用机制运行的手段是信息化和信用化，符合网络信息时代的发展趋势。

(二)廉政信用管理机构

图1 廉政信用机制运行模型

廉政信用机制有效运行的前提和基础，是具备全国统一的公职人员廉政信用动态管理平台和独立权威的廉政信用管理机构，这就要求自上而下进行纪检监察体制的改革。独立性、权威性、高信任度是廉政信用管理机构必备的三大特征。独立性和权威性是机构运行的根基，缺乏独立性就难以保证信用评价的真实和准确;权威性是机构运行的原动力，也是机构能否顺利运行的关键。信任是道德的基础，一个信任度高的机构才能得到大众的认可。高信任度是廉政信用管理机构运行的根本要求，是廉政信用机制运行的核心规则，同时也是人民群众和公职人员认同和自觉遵从的前提条件。[3]管理信用、预防腐败和建设廉政是廉政信用管理机构的组织功能和社会功能。从我国当前的腐败现状和反腐败形势看，成立统一的廉政信用管理机构和有效运行廉政信用机制不失为一种有益的尝试。

那么，如何建立一个统一的廉政信用管理机构？笔者认为，政府主导、公民参与、部门配合、运行公正是建设一个高信任度的廉政信用管理机构必需的社会途径。结合我国的实际情况，可以在现有的中纪委、监察部网站的基础上拓展一个模块，建立全国统一的廉政信用网和廉政信用动态管理平台，成立由中纪委、监察部主管的全国廉政信用管理委员会，委员会对中共中央和全国人大负责并报告工作，同时进行自上而下的反腐机构改革和机关内部反腐机制的创新，进而综合形成一个整体，切实提高我国反腐倡廉和防变拒腐的水平。

四、廉政信用机制的运行机理

(一)信用收集环节:探究适合我国国情的制度设计

信用收集是廉政信用机制建设和顺利运行的首要环节。目前我国尚未制定全国性的关于信用收集的法律，信用收集领域“条块分割，地域差异明显”。关于信用信息收集的方式，国际上有两种通用的模式:市场型和公益型。结合我国的信用体系建设现状和政治体制实际，我们应按照“统一规划、统一领导、统一控制”的原则，建立公职人员的廉政信用信息档案，通过个人自愿填写、组织调查核实和社会监督反馈三者之间的相互作用，收集准确的公职人员个人廉政信用信息，并将其输入廉政信用动态管理平台数据库，从而建立完整系统的公职人员个人廉政信用档案，为廉政信用机制的成功运行奠定基础。

(二)信用公开环节:以公众参与为中心的互动模型

在现代政治生活中，信用信息公开是廉政信用机制运行和实现公共利益的必然要求。在信息输入环节，廉政信用信息公开模型主要解决的是渠道选择和渠道依赖问题，即以何种方式和手段来公示公职人员的廉政信用信息，确保公众和公职人员对廉政信用信息的可及性。结合我国的实际情况，公职人员的廉政信用信息可通过廉政信用动态管理平台、各级纪检监察机关网站、各级政府(各单位)网站、社会主流媒体有选择地分阶段公布，使社会大众和公职人员可以查看任何一个公职人员的廉政信用信息(见图2)。

图2 廉政信用信息公开模型

在信息输出环节，公职人员个人如果对自己的廉政信用档案存在异议，可以向廉政信用管理机构提出修改，管理机构及时进行审核，对确有差错的及时予以修复。社会民众对公示内容有质疑的可以向廉政信用管理机构反馈，经调查核实后，也应给予修正并重新公示，确保公职人员个人廉政信用档案信息的准确性。与此同时，公职人员应根据自身的信用变化及时更新个人的廉政信用档案，社会公众可将其掌握的公职人员信用变化信息及时向廉政信用管理机构反馈，廉政信用管理机构应在规定的时限内核查，并及时将最新的廉政信用信息通过动态管理平台向公众和公职人员自身反馈。这样一个以公众参与为中心的廉政信用信息公开模式，既保证了官员个人廉政信用信息的准确性、及时性、动态性，又构建了一个理想的信用信息公开模型(见图2)。

(三)信用评价环节:科学合理的信用评价指标体系

制定出科学、合理、可行的信用评价指标体系和个人信用等级标准，是对公职人员进行综合评价的前提，也是廉政信用机制有效运行的关键。廉政信用机制的信用评价指标应包括信用对象评分标准、信用评价指标体系和个人信用等级标准。廉政信用机制的信用评价指标的选择应体现以下四个基本特征:代表性、独特性、独立性和可行性。[4]代表性是指应选取几个有代表性的指标来全面反映公职人员的个人廉政信用水平特征;独特性是指应根据公职人员的个人、工作等特点建立一套独特的评价体系，目的是通过这些特点真实反映公职人员的廉政信用状况与廉洁自律能力;独立性是指选取的指标之间是相互独立的。如果选取的指标重复太多或者互相联系，则不利于信用评价的正常进行;可行性是指信用评价指标的选取应是可行的，易于操作的，应有利于信用评价作用的正常发挥。

信用评价指标的科学性和可行性决定了公职人员信用等级划分的合理性、有效性和可操作性。因此，在具体的评价过程中应本着“公平、公正、公开”的原则，依据制定的标准指标，进行合理考评，以此来划分公职人员个人信用等级。

图3 公队员人员个人信用等级

(四)信用压力环节:重点风险为关键的管理设定

依据公职人员不同的信用等级，我们可以建构出一个信用等级(共分为 AA、A、B、C、D 五个等级)模型(见图3)，并根据不同的信用等级采取不同的管理措施，建立相应的管理制度。

廉政信用机制运行在强调全面、系统监管的同时，根据公职人员信用风险的具体特征，突出“抓大放小”的管理措施，在具体的反腐实践中以重点风险为关键。我们根据公职人员的信用等级将公职人员的信用风险划分为零度、低度、中度、高危等四个风险等级，并借鉴风险管理理论采取不同的管理措施(见表1)。

1．零度风险类公职人员压力管理。零度风险类公务员的特征:一是公职人员具有很强的个人廉洁自律意识和能力;二是主动及时申报和公示个人廉政信用信息，工作透明度高;三是具有很高的信用等级，群众认可度和满意度很高。针对此类公务人员应加强保障官员形象和权益的能力及制度建设，提高官员自豪感、责任感。首先，完善公务员培训，提升公务员竞争能力。其次，加强制度建设，提升公务员安全感。一方面建立科学的考核和晋升制度，将此类公务员列为重点培养和提拔的对象，重视其工作能力和群众评价;另一方面完善该类公务员权益保障制度，将公职人员的责任与权益相结合。最后，进行行政文化建设，通过表彰、晋升等机制激发此类公务员“为人民服务”的职业精神，提高其职业荣誉和人格尊严。

表1 公职人员信用风险管理措施

2．低度风险类公职人员压力管理。低度风险类公职人员具有以下几个特征:一是主动公布个人廉政信用信息;二是具有较高的廉政意识和自律能力，但受环境影响较大;三是与群众互动程度较高，群众认可度较高。此类公职人员由于容易受环境和个人因素的影响，因而可能出现信用等级下降的情况。针对此类公务员可以采取以下管理措施:发出信用预警，以提醒其注意自己的言行，确保其信用等级;同时对他们进行廉政教育，督促他们改进自己的信用状况，达到防范于未然的目的;最后应优化其所处的政治环境，切实改善其工作环境，以此来起到预防腐败的作用。

3．中度风险类公职人员压力管理。中度风险类公职人员有三项特征:较主动公示和配合更新个人廉政信用信息;与服务对象互动程度中等，公众评价一般;具备产生腐败行为的因素，腐败行为发生的可能性较大。针对此类公职人员应采取有针对性的纪检监察措施，通常的做法是以权力约束、行为监督和责任回溯等可控的方面为突破口，开展风险控制和腐败防范，并利用社会力量对其进行监督和控制。

4．高危风险(重点风险)类公职人员压力管理。廉政信用机制中的反腐策略是将监察高度、极高风险类公职人员作为重点，在符合社会预期的基础上通过制度设计来促进我国的反腐倡廉建设。高危风险类公职人员的特征是:一，涉及严重的个人廉政信用问题，个人信用等级过低，信用状况差;二，具有较强的个人腐败迹象;三，与群众基本不互动，群众评价较差;四，一旦腐败行为发生将造成公共利益受损和政府公信力削弱。为此，我们将其列入重点监察的对象范围，对他们进行强化教育，并采取一定的失信惩戒措施。与此同时，反腐机关还应内外兼修，对内通过机制进一步规范此类公务员的言行，对外既要引导社会拒绝行贿，正确处理与公务员的关系，同时也要在符合社会预期的基础上宣传反腐倡廉建设。

五、结语

建立公职人员廉政信用动态管理系统，有效运行廉政信用机制，实现对公职人员的信用化、信息化管理，既顺应信息化大背景的时代走向，也是我国深入政治经济体制改革和建设廉洁清明政府的必然趋势。廉政信用机制对培养以信用为核心的廉洁信用文化，促进反腐败工作的常态化、制度化和规范化，实现从根本上预防和治理腐败具有重大的现实意义。同时，我们也应该清醒地认识到，廉政信用机制需要一个发展过程，会遇到各种困难，但尽快建立这一机制并促使其不断成熟完善，可以大大加快我国从源头上预防和治理腐败和建设廉洁高效政府的进程。

[1]刘圣中．廉政信用机制:网络时代反腐倡廉的模式创新[J]．求实，2010，(4)．

[2]杜治洲．我国反腐模式的变迁与展望[J]．管理探索，2010，(2)．

[3]程伟礼．重塑高信任度:社会政治整合的“一号工程”——兼论建党80年历史的一条重要政治经验[J]．上海党史与党建，2001，(8)．

[4]刘博．淘宝网商的信用评价模型研究[D]．北京:对外经济贸易大学，2009．