中国养老保险制度存在的问题及对策研究

王永茂　祁晓玉

摘 要：养老保险制度是中国社会保障制度的第一支柱，它的建立与完善，对于维护社会和谐稳定的发展，有着至关重要的作用。随着人口老龄化问题的日益严重，中国社会养老保险制度存在的问题逐步凸显，养老保险制度转轨形成的隐性债务规模不容小觑、个人账户尚未做实、养老保险法制不健全、保障水平低、覆盖面狭窄等问题严重影响着中国养老保险制度全面的发展。如何改善中国养老保险制度的现状，全面加强养老保险体系建设，实现养老保险的可持续发展，是中国养老保险制度首要完成的任务。

关键词：人口老龄化；养老保险制度；政策性建议

中图分类号：F842.6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）28-0062-02

养老保险制度，是指按照国家的法律法规，保证达到国家规定解除劳动义务的法定年龄的劳动者或者因年老丧失劳动能力的劳动者拥有基本生活保障，能够依法获得经济收入、生活服务和物质帮助的社会保险制度[1]。20世纪90年代末，中国养老保险制度进行了一系列改革，在坚持国家、企业和个人三方共同负担的原则下，实现了社会统筹和个人账户相结合的模式，完善了基本养老保险、补充养老保险和个人储蓄型养老保险的多层次结构。

一、中国养老保险研究的现状

根据联合国定义的老龄化社会的统计标准，一个国家或地区60岁以上人口达到10%，或者65岁以上人口达到7%，该国家和地区就可以视为已经步入老龄化社会。2000年11月底，中国第五次人口普查的结果显示，60岁以上人口数量达到1.3亿，占人口总数的10.2%，65岁以上人口达到8 811万人，占人口总数的6.96%[2]。按照联合国定义的老龄化社会标准，从2000年开始，中国就开始进入了老龄化社会。更为突出的是，这个趋势正在以惊人的速度增长，中国人口老龄化问题日益严重。

随着老龄化社会的到来，中国传统的养老保险制度已经不能适应社会的发展，养老金支付压力逐步增大，面临着严重的财务危机。为了应对人口老龄化给养老保险制度带来的冲击，实现养老保险制度的可持续发展，中国养老保险制度进行了一次彻底的改革。1997年国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》[3]，将原来的现收现付制转变为以统筹账户和个人账户相结合的养老保险模式，统筹账户仍沿用之前的现收现付制模式，而个人账户实行完全积累模式。《决定》规范了社会统筹账户和个人账户的规模、企业和个人的缴费比例以及养老金的计发办法。2005年颁布的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》[4]，对缴费比例以及养老金的发放办法重新进行了调整。在这样一个大形势下，有学者[5]对社会保障理论进行系统的阐述与研究，也有学者结合外国经验对养老保障制度的改革就行了探索[6]。

二、中国养老保险制度存在的问题

中国养老保险制度改革以后，经过长期的探索和发展，取得了一定的成效，但是随着老龄人口的急剧增加，许多问题逐渐显现出来，影响着中国养老保险制度更好的发展。

1.养老金隐性债务问题

1997年养老保险制度的改革，使得旧制度遗留下来的转轨成本形成了巨额的隐性债务。将债权人划分为“老人”、“中人”和 “新人”三类，在实行新的养老保险制度后，由于“老人”没有个人账户，“中人”个人账户金额不足等问题，当他们退休时，国家需要对他们履行法定的养老金支付责任，但是个人账户又没有相应的缴费资金积累，由此就产生了资金缺口，形成了养老金隐性债务。再者，由于新制度下的个人账户中的缴费资金，很大一部分被转移用来支付已退休职工的养老金，并没有如预期产生养老金的积累，这也就导致了隐性债务的产生。

2014年两会期间，全国政协委员、中国人寿保险公司原总裁杨超在接受《中国保险报》记者专访时指出：“未富先老的国情和家庭小型化的结构叠加在一起，养老问题异常严峻，养老保障有可能成为社会危机”。中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文推测，截至2012年底，中国养老金备付能力仅为154%，只够支付一年半，据此判断中国养老金隐性债务的规模肯定大于20万亿，可见养老保险隐性债务问题日益严重，给养老保障体系造成了巨大压力。

2.个人账户空账运行

由于中国当前还没有一个专门管理养老金基金的管理行业，也没有具体的监管机制来保障其安全运行，个人账户资金管理很难得到保障，这就失去了个人账户的本质意义。另外，由于养老保险制度转轨造成的养老金的转制成本及隐性债务数额巨大，当前个人账户的融资方式其实本质上沿用的仍是现收现付制，个人账户的资金被社会统筹账户挪用，个人账户一直在空账运行，这就会导致个人账户养老金支付日期到来时，政府为了偿还这一部分债务，不得不进一步提高养老保险的缴费率，从而使企业和个人的负担更重。只有个人账户真正地做到部分积累制的融资模式，才能保障中国养老保险制度的可持续的发展。

3.养老保险基金保值增值困难，运营监管体系不完善

中国对养老保险基金的投资种类和数量比例进行严格的限制，基金投资种类主要是一些风险低、投资性好的金融工具，例如银行存款和国债。同时还限制投资的数量和比例，这就导致了基金的收益性差、增值率低，养老保险基金要实现保值增值很困难。除此之外，中国养老保险基金的运营和监管体系主要是一个部门负责，这就导致了腐败问题的滋生，养老保险基金被私自挪用侵吞的例子时有发生，监管部门不能很好地实现它的监管作用，运营和监管体系极不完善。

4.养老保险的覆盖面低，企业负担重

养老保险保障的对象应该是全体社会成员，但是，目前社会养老保险覆盖的范围主要还是城镇企业的正式职工，而灵活就业的人员、个体劳动者、一些私营企业的人员等居民，就成为养老保险制度覆盖的“盲点”。另一方面，虽然新型农村养老保险试点工作已经开展，但是由于农村收入低，参保意识差等原因，使得农村养老保险的工作进展缓慢。endprint

三、完善中国养老保险制度的对策

中国养老保险制度面临着许多问题，如果不及时采取措施解决这些问题，而是任其发展，那么一旦出现危机，不仅损害广大投保人的切身利益，更会严重影响中国经济、政治、文化的稳定发展。因此，必须尽快采取有效的措施来解决目前存在的各种问题，为中国养老保险制度的发展奠定良好的基础。根据中国养老保险的现状，本文提出了如下建议：

1.妥善解决养老保险的转制成本

养老保险制度的改革造成了庞大的转制成本，解决这一问题的关键在于寻求合适的融资渠道，国际上的成功经验主要有两方面：一是智力的方式，转轨成本全部由国家财政负担，或者政府通过财政收入和保留的社会统筹基金共同负担，二是削减隐性债务规模。针对中国的具体国情，政府可以发行特种国债，募集的资金记在社会统筹账户，还可以变现部分国有资产，以变现收入和经营增值收入来偿还养老金隐性债务。

2.加强养老保险基金的保值增值问题

提高养老保险基金的保值增值能力，必须要进行投资，在确保养老保险基金安全性的原则下，使投资多元化，改变单一的投资渠道，实现多元化的组合投资，例如可以进行银行存款、购买债券和股票、委托投资、抵押贷款、投资不动产等，不仅可以分散风险，而且可以获取较高的回报，提高投资的收益率。最重要的是在养老保险基金的投资过程中，要找到风险与安全的平衡点，在保证安全性的同时，达到最大收益率，才能实现养老保险基金保值增值的目标。

3.扩大养老保险的覆盖面

加强城镇养老体系的发展，规范劳动关系，逐步把外资企业、私营企业和个体工商户等城镇劳动者纳入到养老保险体系的范围内，政府应结合各类企业的实际情况，制定一套具有针对性的，适合这些企业发展的养老保险制度，这样才能吸引更多的企业加入养老保险体系。企业用工都必须签订劳务合同，参加社会养老保险，扩大参保人数。同时，加快发展农村养老体系，由点到面、逐步推进、重点突破，有计划分步骤地推进农村养老保险体系的建设，做到全方位的增加养老保险的覆盖面。

4.改革管理模式

由于养老保险基金数额巨大，原有的管理模式已经不能达到养老保险基金保值增值的要求，因此要对其进行改革，建立一个全国性的、专门的基金管理机构，对养老保险基金进行统一的运营管理，形成整体的统筹规划。同时，管理机构应加强对社保基金投资管理公司的监管力度，社保基金应独立核算，单独建账，以此来缩小风险，充分保障社保基金运作的安全。其次，保证社保基金的透明度，这样才能增强参保人的充分信任，激发人们的参保意识，使养老保险制度更稳定的发展。

5.健全养老保险法律制度，加强监管体制

完善中国养老保险基金的监管体系，制定严格的法律法规，对于私自侵吞养老保险基金的部门和个人加大处罚力度，加强对腐败之风的整治。落实个人缴费、集体筹资和国家补助相结合的制度，细化农村养老保险的法律规定，明确资金保证、实施步骤、保障目标和政府责任。由于农村养老保险的长期性、复杂性和艰巨性，应该按照“目标一致、逐步统一、有机衔接、积极过渡”的思路，确保养老保险制度在法律上的有机衔接，实现城镇和农村的有机结合，最终实现养老保险体系的全国统筹。

参考文献：

[1] 孙文基.建立和完善农村社会保障制度[M].北京：社会科学文献出版社，2006.

[2] 全国老龄工作委员会办公室.中国人口老龄化发展趋势预测[Z].2006.

[3] 国务院.关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定[Z].国发[1995]26号，1997-07-16.

[4] 国务院.关于完善企业职工基本养老保险制度的决定[Z].国发[2005]38号，2006-01-16.

[5] 张思峰.社会保障精算理论与应用[M].北京：人民出版社，2006.

[6] 蔡昉.重新思考中国基本养老保障制度改革——兼论国际经验的相关性[J].经济学动态，2008，（7）：3-7.

[责任编辑 陈丽敏]endprint