制定学校章程 推进依法治校

宋楚主

在法治理念高扬的时代，我们要切实转变管理理念与方式，坚持用制度管权管事管人。制定学校章程，推进依法治校，“建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度”[1]，“构建‘政府管教育、学校办教育、社会评教育的新格局”[2]，是我们责无旁贷的历史使命。

一、学校章程的含义

学校章程建设，是世界上许多国家立法的惯例。我国教育法律法规同样有明确的规定要求。1995年颁布的《中华人民共和国教育法》，首次提出设立学校及其他教育机构，必须具备‘章程等基本条件。1996年国家教委制定的《小学管理规程》明确指出：“小学应根据《中华人民共和国教育法》和本规程的规定，结合本校实际情况制定本校章程。”2003年教育部在《关于加强依法治校工作的若干意见》中重申：“学校要依据法律法规制定和完善学校章程，经主管教育行政部门审核后，作为学校办学活动的重要依据。”2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010-2020），强调“学校要建立完善符合法律规定、体现自身特色的学校章程和制度，依法办学，从严治校。”2012年发布的《全面推进依法治校实施纲要》（以下简称《实施纲要》），明确提出“加强章程建设，健全学校依法自主管理的制度体系”，“到2015年，全面形成一校一章程的格局”。从上可见，一系列的教育法律法规，明确了学校章程的法律地位，制定章程的主体是学校。

章程，《现代汉语词典》解说为“书面写定的组织规程或办事条例”。2013年版的《现代应用写作》解说为“章程是一个党派组织、社会团体、企事业单位为保证其组织活动的正常运行，系统阐明自己的性质、宗旨、任务以及规定成员的条件、权利、义务、纪律及组织结构、活动规则，要求全体成员共同遵守的一种规则性文书。”

学校章程，是指学校立足时代对学校发展的要求和具体校情，为保证学校正常有效运行，依据相关的教育法律法规和教育规律，对办学宗旨、培养目标、办学理念、发展愿景、管理体制及运行机制、党的监督、教职工民主管理、学校管理活动重大的和基本的问题，依法作出全面规范而形成的办学规则性、自律性、纲领性文件，是学校内部管理的“基本法”。

二、学校章程的功能

学校章程是我国教育法制体系的延伸和组成部分，是学校依法自主办学的基本依据。章程的规范性，为人们的行为规定了一定的模式，有法的约束力，是学校所有成员的思想准则和行为规范。因而，学校章程最主要的功能在于给学校提供“依法自主管理的基本准则”，以促使学校依章治校，提高学校管理的法制化和规范化程度，实现学校科学、健康、持续发展。具体地说其积极作用有以下四点：

1.自主作用，激活学校发展动力

在政府直接指挥学校管得过多的情况下，很多学校领导习惯于“传达式”的工作，上面布置什么就干什么。他们的决策是一种“再生决策”、执行决策。学校发展的动力是外在的。学校领导的依赖性大于自主性，执行性大于创造性。当下，政府对学校的治理逐步从微观走向宏观、从直接走向间接、从办教育走向管教育转变；同时，学校的章程建设，其宗旨是促进学校走向自主管理、自我发展、自我约束。这都是为了释放学校的活力。时代的要求，必将激活学校自主发展的内在动力。学校的领导者要立改立行。不仅要善于运用章程引领，而且要勇于创新，逐渐向自主者、引领者、创新者转变，从外控管理走向校本管理，实现法人治理，依法治校。

2.教育作用，促进办学思想统一

对办什么样的学校？怎么办？学校章程就办学宗旨、办学理念、发展愿景以及各项工作的开展都要做出明确的规范。学校教职工群众是推动学校发展的决定性力量。有了精神的凝聚，才能协力同心。由于教职工在拟定章程中讨论探求，在执行章程中深入领会。其教育作用，必将凝聚教职工正能量，促进全员办学思想的统一，实现办学思想成为大家共同的使命。共识形成合力。在工作实践中，知晓要朝什么样的聚焦点、着力点奋斗，充分发挥自身的潜能和智慧创造性地照章办事，把学校章程的主要精神——办学思想落到实处。

3.指引作用，促使校长学会用权

章程对学校内部管理体制及运行机制、党的监督、民主管理、决策程序等做出明文规定，以形成尊重规则、倡导民主、强化自主的管理文化。不仅减少了学校的行政色彩，而且促使校长在获得办学自主权之后，如何才能用好这些自主权，为校长在决策中的行为指明了方向。以践行群众路线的精神，提高自我约束力，自觉地依章行事，发挥班子整体功能，决策公开，接受群众监督，让权力在阳光下运行，保证权力的正确行使，从而引领学校持续发展。

4.自律作用，引领教师自我管理

学校章程对教工共同遵循的方方面面做出了明确而具体的规定，是教师教书育人是与非的标准，具有自律作用。明确的标准导向，引领着教师自我管理。由于章程的法治意识逐渐深入人心，教职工在实际工作过程中，往往会自我决策、自我监督、自我约束。以章程规定的要求，自我反思，和自己的认识与行为进行比较。通过比较，调节自己偏离章程的思想和行为，或战胜自己的惰性，或弥补自己的不足，自觉地为执行章程、依法执教或办事而努力。随着时间的推移，教职工会逐渐实现从“他律”到“自律”的转变。

学校章程的功能还显现在：它是社会了解学校的重要窗口，是学校对外的信誉证明，是政府监督管理学校的重要依据，是家长、社区主动支持学校参与学校管理的凭借，是社会作为督导评估学校的重要指标。

三、学校章程的写法

1.章程的写作格式

由标题、核准日期和行政机关、正文三部分组成。

标题。由学校名称和文种类别组成。如：××省××市××学校章程。如果尚未得到主管教育行政部门核准，可在标题后加括号注明“草案”。

核准日期和行政机关。学校章程经主管教育行政部门核准后，才具有行政法规的效力。因而，要在标题下方正中加括号标出何时、何行政机关核准。如某年某月某日××省××市××区教育局核准。endprint

2.正文的两种写法

（1）分章式写法。结构样式为“总则+分则+附则”。这种写法是以章为单位分成若干部分，篇下分章，章下分条，条下分款。

第一章是总则。总则是学校章程的纲领，概括性条文，对全文起统领作用。通常第一条是建章意图，其方式是：“为了什么+依据什么+制定本章程”。然后分条陈述学校名称、校园地址、学校性质、办学规模、办学宗旨、培养目标、办学理念、发展愿景等。

分则是章程的主体，根据总则分章陈述各项工作具体性条文。行文时“分则”两字隐去，以“第×章+该章标题”的方式出示。分多少章要视内容而定，各章标题也由各章内容而定。一般内容是：管理体制、运行机制（实行“理[董]事会领导下的校长负责制”的学校，还要对理[董]事会的组成、职责、权限、议事规则等作出明确规定）、教师队伍建设、学生管理、教学工作管理、德育管理、教科研管理、体育卫生工作管理、校园文化管理、财产与财务管理、安全管理、学校与家庭、社区的协调等。

各章各条的序数，要依次顺延。“第一章”、“第一条”一直连续下去，直到附则的第×章、第×条。条下可以分款，各款数独立编次。有的款下还要分项，项下分目。章和条的写法，一律采用汉字叙述词表示，如“第一章”、“第一条”。款和项的序码，采用汉字数词，如“一”、“（一）”。目可不标号，用分行形式表示。一般不用阿拉伯数字表示章条款项的顺序。

正文最后的第×章附则，是补充性条文，主要说明解释权、修改权和实施日期。

（2）分条式写法。不分章直接分条撰写。每条可分款，款数独立编次。这种写法与分章式写法不同之处，一是既不设总则、分则和附则，也不分章，直接从第一条写起，依次排列下去，直到写完；二是将总则中纲领性内容，要么以章程序言或总纲的方式撰写，要么在章程前面的几条阐述。

由于学校教育工作不仅具有很强的科学性，而且丰富多彩。我们以为学校章程采用分章式写法较好。

3.写作的基本要求

一要项目完备。既突出特点又照顾全面，重大问题不能有遗漏；二要结构严谨。由总到分，要有合理的顺序，体现严密的逻辑性；三要条理清晰。既单一又完整，一条表达一个中心意思，而且在一条中须完整表达，不交叉杂乱；四要明确简洁。尽力反复提炼，用很少的话就把意思明确地表达出来；五要语言通俗易懂。直陈直述，多用词语的直接意义，不用方言、口语，不用修辞手法，不用缩略语，不用“因为”“所以”“虽然”“但是”等关联词以及不用“不得”“不准”等词语。

四、学校章程的制定

制定学校章程是建设现代学校制度的核心工作、基础工作。一份质量高的学校章程，往往具有六性：符合国法的合法性、学校发展的创新性、体现学校的特色性、实施操作的可行性、写作格式的规范性、全员认同的共识性。而制定程序的完整性，不仅决定着学校章程质量的高低，而且决定着章程的权威性。因而，我们要重视学校章程制定程序的完整性，既要“遵循民主、公开的程序”，以提高章程的质量；又要遵循章程草案的提出--章程草案的审议--章程草案的核准--学校章程的公布等程序，以保证章程法规的权威性。

1.提高领导对章程功能的认识

《实施纲要》要求“到2015年，全面形成一校一章的格局”。现实情况是很多学校没有章程，甚至有的学校领导认为“没有章程，学校照样运转”。在建设法治中国的今天，学校领导要提高对学校章程功能的认识。制定学校章程，规范办学行为，是深化教育体制改革、建设现代学校制度的客观需要，是提高学校管理水平与效益的重要保障。而且，今天的改革是为明天铺路——“深入推进管办评分离”[3]学校自主管理之路。因而我们要以时不我待的紧迫感和夙夜在公的责任感行动起来，尽快结束“无章办学”局面，实现“一校一章程”。

2.成立章程文本起草工作小组

中小学实行的是校长负责制，负责学校的发展是第一要务。而学校章程制定的质量，关系学校发展的兴衰。而且，时代的发展，要求当今的校长要有治理能力。我们以为校长的治理能力，就是善于运用章程——以法治方式处理各方面关系、管理各方面事务的能力。因而，学校章程的拟定，不请人“笔下生花”，成立以校长为主持人的起草工作小组，亲自引领与指导起草工作，确保章程文本的质量。

3.研讨章程内容与形式的写法

起草工作小组的成员在学习和掌握国家颁发的有关教育法律法规及有关章程知识的基础上，研讨章程内容与形式的写法。《实施纲要》在“加强章程建设”中指出：“学校起草制定章程要遵循法制统一，坚持社会主义办学方向的基本原则，以促进改革、增强学校自主权为导向，着力规范内部治理结构和权力运行规则，充分反映广大教职员工、学生的意愿，凝聚共同的理念与价值认同，体现学校的办学特色和发展目标，突出科学性和可操作性。”我们要深刻领会这个精神，从学校的校情出发，探讨学校自身的优势、特点与特色以及教育发展的趋势，拟定既有时代色彩，又能突显学校业已形成的办学传统、好的经验与做法的要点。

值得指出的是，章程是办学纲领性文件，条文的表述要努力做到既不空泛又不琐碎，做出原则性说明，有指导意义、可操作就行。对于那些过细的但又是需要的要求与措施，可不写入章程，另行制定一般的规章制度，作为章程的具体化和补充，逐步完善学校一般的规章制度，形成更加成熟、更加管用的制度体系，提高学校法治化、科学化水平。

4.组织教职工充分讨论章程初稿

为使章程内容体现国家教育要求和教师意愿的统一，取得教职工的认同，使章程具有可靠的思想基础。同时，教职工是施行的主体，参与章程的制定，更易为大家所接受，乐于依章施教办事。因此，校长要向教职工说明建章的意义和本校章程框架的构想，激发教职工积极参与章程制定的热情，并组织教职工分组充分讨论，开展骨干教师专题探讨，群策群力，集思广益。对所提意见和建议，起草工作小组要及时汇总、讨论、修改。

5.章程修订稿提交“教代会”审议

教育部2011年颁布的《学校教职工代表大会规定》指出：“学校教职工代表大会是教职工依法参与学校民主管理和监督的基本形式”，要“听取学校章程草案的制定和修订情况报告，提出修改意见和建议。”因此，学校将章程修订稿提交教职工代表大会审议后，方可报送主管教育行政部门核准。“教代会”审议，坚持做到真正让教职工畅所欲言，不搞形式主义，不走过场。起草工作小组要认真“全面听取教职工代表大会提出的意见和建议，并合理吸收采纳；不能吸收采纳的，应当做出说明。”经学校决策机构审定，形成正式的章程修订稿。

6.学校章程报送主管部门核准

《实施纲要》指出：“普通中小学、幼儿园、中等职业学校章程，由主管教育行政部门核准”，“经过核准的章程，应当成为学校改革发展、实现依法治校的基本依据。”因而，学校要将正式的章程修订稿，报送主管教育行政部门审核、批准、备案。一旦核准，就确立了章程在学校的“基本法”地位。这时可去掉“草案”两字，并在章程标题下方正中加括号注明“某年某月某日××省××市××区教育局核准”。“经核准的章程文本为正式文本。应当以学校名义发布章程的正式文本，向本校和社会公开。”在章程附则中的最末一条注明“本章程自某年某月某日起施行”。这样，章程制定工作才算完成。

参考文献：

[1]袁贵仁.深化教育领域综合改革[N].人民日报，2013-12-17（7）.

[2]董洪亮.给学校松绑让社会评价[N].人民日报，2014-01-30（18）.

[3]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16（1）.◆（作者系江西省特级教师）

□责任编辑：包韬略endprint