如何走出“邻避”困境

於常勇

能源类设施“邻避”现象：

新建核能发电厂、火力发电厂、炼油厂与石化工厂等所致

废弃物类设施“邻避”现象：

新建垃圾处理焚化厂、污水处理厂等所致

社会类设施“邻避”现象：

新建特殊交通设施、火葬殡仪、精神病院等所致

别动我家后院

如何应对“邻避”现象，处理“鄰避”矛盾，避免“邻避”冲突，成为一个地方能否持续发展、科学发展的待解难题

法国有句名言：“改革很好，但最好从邻居家开始。”

享受好处，不担损失，这就是“邻避”效应的体现。

所谓“邻避”效应（Not-In-My-Backyard），是指某地居民因担心公共设施对身体健康、环境质量和资产价值等带来负面影响，从而产生嫌恶情结，滋生“不要建在我家后院”的心理，进而采取高度情绪化的集体反对甚至抗争行为。

比如垃圾问题——“垃圾围城”是城市发展的心病。用填埋方式处理，既占土地又污染。用焚烧方式处理，既能发电又清洁。

“垃圾焚烧好不好？”

“当然好。”大家异口同声。

“那如果厂址选在你家门口，你愿意吗？”

很多人立马脸色陡变：“为什么要建在我家门口？为什么不建在别处？”

“邻避”效应就这样产生了——“鸡屎拉在我家后院，鸡蛋却下在别人家里，我不干。”

几乎每个发达国家都经历过“邻避”主义时期——步入城镇化高速发展时期，原有能源供给、废物处理等公共设施，无法满足城镇化之需，就必然需要新建。

而新建公共设施，就难免引发“邻避”冲突。

上世纪80年代，美国预定兴建81座废弃物处理场，但只有8座顺利完成，原因就在于民众激烈的“邻避”行动。

进入新世纪后，我国步入城镇化高速发展期，“邻避”效应也开始在各大城市蔓延。

在“邻避”效应面前，一些地方政府陷入“项目批复→居民抗议→项目启动→抗议升级→政府妥协→项目转移→新一轮循环”的消极模式。

这种被动局面若不改变，会极大制约城市发展和经济升级——比如垃圾问题，现在全国2/3的大中城市都面临“垃圾围城”危机。

当“邻避”效应盛行时，其实大家都输了。

“邻避”为何难避

一边是城市公共设施严重不足，一边是公众的强烈抵制，“邻避”效应使公共设施像个落不了地的皮球，被踢来踢去，何以如此？

工业化高速发展之必然

自2002年开始，中国进入改革开放以来的第三个工业快速发展期，各地政府上马了一系列能源、化工等工业项目。这些项目较易产生环境问题，引发周边居民嫌恶、排斥情绪。

城镇化快速推进之结果

中国步入城镇化快速推进时期，原有城市公共设施——譬如交通设施、能源供给及废物处理等，无法满足城市化要求，必然要求新建公共设施。

居民环保意识日益高涨

过去居民收入水平较低，主要关注点在于如何提高物质生活水平，而现在越来越关注生活环境——原本环境因子未包含在人的消费函数当中，现在包含进来了。

政府决策透明度不够

有的地方政府存在“鸵鸟思维”，明知项目存在巨大争议，但不选择公开透明的科学决策程序，而是回避矛盾，试图通过偷偷摸摸的方式大干快上，造成既定事实逼迫公众接受，殊不知这样只会激化矛盾。

环评结果公信力不足

“邻避”设施建设前的环评工作，只是支持建设项目的相关方，比如政府或者承建单位，单方面邀请环评机构开展测评，而非独立的第三方机构，其环评结果的权威性受到群众质疑。

公共参与机制不健全

由于害怕“邻避”效应拖后腿，相关建设单位、环评单位以及相关政府监管部门，往往在环评公众参与环节走过场，甚至根本没有公众参与，引起公众的猜忌、逆反心理。

担心健康受威胁

居民们担心这些公共设施会对周边环境造成直接污染，对自己的健康安全带来威胁。

担心房产会贬值

房产是一般家庭的主要资产——居民们担心这些公共设施会引起自家房产大幅贬值。

专业知识的缺失

公众对这些项目缺乏了解。以PX项目为例，很多人觉得PX毒性很大，但其实毒性很小，其“毒性”与咖啡相当，这是世界卫生组织的结论。

产生不平衡心理

“鸡屎拉在我家后院，鸡蛋却下在别人家里。”很多居民产生不平衡心理——凭什么要我们来承担应该整个社会承担的后果。

“邻避”效应解题方程式

借用他山之石，对影响公众利益的项目进行民主协商、科学决策、信息公开、严格监管，并给予合理补偿，当可破解“邻避”困境

政府决策应从自上而下的“决定—宣布—执行—冲突”模式转化为“参与—协商—共识—执行”模式

建立项目信息公示制度

关系人民身心健康和财产安全的公共信息，需要用法律强制规定公示出来——消除信息不完全和不对称对公众心理和政府决策的负面影响。

建立项目公众参与机制

切实保证公众对“邻避”项目的知情权、参与权，让其参与项目决策、环评、听证、监督整个过程，与政府、企业建立互信关系。

完善项目共同监管制度

引入双方信赖的第三方专业机构，对“邻避”项目建设营运进行评估、监督与监测，并让其在“邻避”冲突中发挥重要释惑和平衡作用。如果环保措施不达标或标准设定太低，再优惠的措施，再用心的宣传，都无法化解公众心头的疙瘩

给“邻避”设施系好“安全带”

既然“邻避”设施是一定要建的，居民安全也是一定要保障的，那么要做的就是，采用一流的技术，达到一流的标准。

对技术安全进行权威评估

要引入专业的、公正的第三方机构，对“邻避”设施技术标准进行风险评估，加强检测并定期发布结果，减轻居民的恐惧与不安。

建立预防风险的保险措施

要制订详细的施工区和生活区的环境保护计划，为居民提供应对可能损害的保险性措施。

谁受益谁补偿、谁被影响谁受偿，这是解决“邻避”冲突的宝贵经验——补偿机制会大大降低“邻避”冲突发生的可能和规模

建立补偿平衡机制

修建公共设施，虽然对多数人有益，但会对少数人造成影响，那政府就应该建立利益补偿和平衡制度，对受影响的人群进行合理补偿。

建立环保回馈机制

设立公园、图书馆、运动中心、温水游泳池等，供附近民众免费（或打折）使用。此外，还可以给予减免电费、给予奖学金等回馈补偿。

美国经验

1980年以后，鉴于“邻避”运动愈演愈烈，纽约建立了“平等共享选址程序”，成功走出“邻避”困境。每年，纽约市长会公布城市新建、扩建的公共设施，进行项目投资预算和选址可行性论证。社区董事会90天内进行反馈，将报告通知居民、举办听证会、向城市规划委员会提交意见。设施地址选定后，社区董事会有权设立设施监督委员会，全程监督。另外，公共设施规建过程，每一步都强调公众参与。一个项目至少举行四次听证会，城市规划委员会每月还会举行两次公众听证例会，最大限度鼓勵公众参与，且从善如流。

韩国经验

1997年，韩国出台《促进区域性垃圾处理设施建设法》。主管部门公布垃圾处理设施的建设计划和备选方案；由设施服务区域内居民组成选址委员会；后者选择专业机构论证筛选，主管部门对最终选址位置和图纸进行公示；居民代表、议会成员以及专家组成“居民支持顾问团”，选择专业机构进行环境影响调查，确定“环境影响范围”。

新加坡经验

新加坡之所以很少发生“邻避”冲突，就在于它对公共设施项目制定了最严格的技术标准。环保部门会在项目设计时加以控制，并贯穿开发、运行各个环节。

奥地利经验

走近奥地利首都维也纳垃圾焚烧厂，看不见烟尘，听不到噪音，闻不到臭味。维也纳采用先进废气净化处理技术，垃圾经1150℃高温焚烧后，废气成为环保气体，残渣用于制造建筑材料——人人避而远之的垃圾焚烧厂摇身变为旅游景点。

英国经验

过去10年，英国垃圾焚烧发电厂增加了一倍，民众何以接受？关键在于英国拥有“污染物释放和转移登记”数据库，任何人都可以登录，阅读该工厂对环境影响的全面评估报告。

我国台湾地区经验

我国台湾地区建立回馈金制度解决“邻避”效应的经验值得借鉴。例如，台北市木栅垃圾焚烧厂建设了博嘉运动公园，公园内设有温水游泳池、儿童游戏场、阅览室、艺文教室、多功能集会厅及停车场等公共设施，免费供邻近居民使用。焚烧厂每烧1吨垃圾就拿出200元新台币，支持当地建设和民众福利。

韩国经验

韩国发布《促进区域性垃圾处理设施建设法》，选择专业机构对设施进行环境影响调查，确定“环境影响范围”，对焚烧厂围墙外300米范围内的居民实行相关优惠和补贴，比如用电优惠。这样，垃圾焚烧厂周围的房价不降反升，当地民众也对相关项目持认同态度。