事业单位管办分离改革的现实困境与路径选择

杨洪刚

摘要：管办分离改革是事业单位改革的重要组成部分，也是进一步激发事业单位运行活力并逐步形成社会力量共同参与公益事业发展新格局的有效途径。目前我国事业单位管办分离的改革依然面临诸多现实难题和困境，各地既要在克服改革过程中遇到的普遍性问题上寻找出路，同时也要根据本地区经济社会发展实际并结合行业发展特点、事业单位规模、改革发展阶段等不同情况，选择不同的改革路径和改革模式，不能搞“一刀切”。

关键词：事业单位；管办分离；公共服务体系

中图分类号：D091文献标识码：A文章编号：1008-7168（2014）05-0009-06

党中央早就要求按照政事分开、事企分开和管办分离原则对现有事业单位分三类进行改革。近几年来，中央强调对面向社会提供公益服务的事业单位积极探索管办分离的有效实现形式，要求加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。本文从事业单位管办分离的概念界定入手，归纳事业单位管办合一模式下的体制弊端，分析当前我国各地事业单位管办分离改革面临的现实困境，在此基础上就进一步推进和深化事业单位管办分离改革提出相关对策建议。

一、事业单位管办分离的概念界定

目前对事业单位管办分离的内涵还没有形成一个权威、公认的定义，主要有以下几种界定。一是“监管职能”和“举办职能”分离说。赵立波认为，“管办分离的内涵是作为公益服务供给者、事业单位举办者的政府，将其监管者与举办者职能相互分离；其核心与关键是职能分离”[1]。洪向华、井敏认为“管办分离的核心内涵就是政府部门‘举办事业与‘监管事业的职能相分离”[2]。二是“宏观监管职能”和“微观管理职能”分离说。俞路认为，“管办分离就是在行政机关内部将对事业单位的宏观监管职能与微观管理职能进行分离，避免同一部门既‘办又‘管的现象，使事业单位具有一定的独立性”[3]。三是“决策职能”与“执行职能”分离说。陈振海认为，“管办分离的实质，在于决策与执行的分开。当然，管办分离并不完全等同于决策与执行分开。在实际生活中，一般不存在以决策或执行为唯一职能的机构”[4]。四是“经营自主权”和“监督管理权”分离说。姚德权认为，管办分离后的出版单位成为市场主体并取得“法人财产所有权、自主经营权”，主管主办单位履行“监督国有资产的保值增值，防止国有资产流失”的责任和权力[5]。

以上四种不同的解释是一个事物的不同方面，即不同界定之间并没有根本性的矛盾，只是从不同的视角对事业单位管办分离做出了分析。我认为，事业单位管办分离是政府对事业单位行使的监管职能与举办职能的分离，其实质是职能的分离，目的是强化政府社会管理和公共服务职能，优化公共服务资源配置，提升事业单位运行活力，形成政府主导、社会广泛参与的公共服务体系。具体讲，事业单位管办分离可以从职能、机构、权力和公益取向四个要素来加深理解。

（一）管办分离不等于管办职能完全分离。职能分离是政府对事业单位行使的公共管理职能（管）与举办事业单位形成的出资人职能（办）的分离，这是管办分离的实质和核心。但是，管办分离理论上讲很容易，实际操作上却面临管中有办、办中有管的情形，很难在具体操作层面将管办职能做出明确划分。可以说，在管办合一时政府对事业单位的人财物实行直接管理、微观管理、封闭管理，实行管办分离后政府对事业单位从直接管理向间接管理、从微观管理向行业管理、从封闭管理向开放管理转变，但政府对事业单位人财物的举办职能或多或少仍然存在。

（二）管办分离不等同于管办机构分设。事业单位管办分离的主体是各级政府主管部门，客体是事业单位，政府主管部门和事业单位是履行“管”和“办”职能的可供选择的机构载体。事业单位管办分离既可以采取机构分离的方式，也可以在机构不分离或不完全分离情况下实现管办分离目标。认为实行管办分离就必须在主管部门外另设一套专司出资人职能机构的观点，其偏颇之处就在于未把握好管办分离的实质是职能的分离这一关键要素。当然，职能和机构有着内在的关联性，职能层面的分离通常会影响机构设置并引发机构做出不同程度的相应调整。

（三）扩大事业单位自主权不等于弱化政府自身监管权。权力是履行职责的前提和基础，管办分离的过程也就是政府对事业单位放权和分权的过程。管办合一体制下政府垄断事业单位的经营权和监管权，事业单位变成政府主管部门的附属物，缺乏自主权。事业单位管办分离改革的内在逻辑要求政府放权和分权给事业单位，让事业单位拥有独立的经营自主权。在放权的同时，政府自身反而要更加强化其监管权，否则在事业单位拥有独立经营自主权后，有可能在运行中过度市场化而偏离社会公益的价值取向。

（四）事业单位管办分离不等同于社会公益事业管办分离。管办分离主要解决以往政府对事业单位既当“裁判员”又当“运动员”的内在弊病，从根本上破除“管办合一”的管理体制。但推进事业单位管办分离并非要改变政府在社会公益事业供给上的主导地位和举办公益事业的职能作用。根据事业单位改革要求，政府不仅要强化对社会公益事业的监管，还要继续发挥在保障基本公共服务供给、推动基本公益事业均等化的核心主导作用。换句话说，政府虽然不再“办事业单位”，但仍然要并且要办好公益事业。

二、事业单位管办分离改革的现实困境

自2003年以来，各地开始事业单位管办分离改革的实践。当前我国事业单位管办分离尚处于探索阶段，尽管各地在探索中已经形成了一些模式，如北京海淀模式、上海模式、无锡模式、苏州模式等[6]，但总体上各种模式在运行过程中还面临诸多深层次的难题和困境，这导致管办分离改革在可以预见的一段时间内还无法真正克服管办合一体制的弊端。

（一）改革原动力不足。当前以管办分离为突破口的事业单位改革在推进过程中呈现“两头热中间冷”的格局，中央和基层这“两头”热情很高，但“中间”的事业单位主管部门和事业单位自身对改革比较冷淡，从而形成管办分离改革的原动力不足问题。一方面，就事业单位的主管部门来说，管办分离客观上要求它对事业单位“放权、脱钩”，但“放权”和“脱钩”的过程难免涉及对事业单位人财物等管理关系的调整，而这又势必触及现有事业单位主管部门的切身利益。对此，事业单位主管部门往往缺乏改革的动力，在改革推进过程中或多或少对改革提出一些不尽合理的要求，在一定程度上影响了改革的深入推进。另一方面，就事业单位自身而言，其工作人员对于今后的出路看不明白，不明白改革后的工作要求、福利待遇、前途的变化，不明白改革后自己的位置，且大量的负面例子也影响了事业单位从业人员对于改革支持的信心和力度。在以上双重阻力下，事业单位管办分离改革往往保留在对现有水平的满足上，形成一种惰性平衡状态。

（二）改革路径不清晰。自2003年至今，中央和国务院相继颁发了一系列有关事业单位管办分离的文件，这些文件虽然明确了事业单位管办分离改革的指导思想和目标任务，但至今没有形成一个关于事业单位管办分离改革的明确、系统、具有可操作性的总体目标、总体战略和总体路径。这导致管办分离改革更多的是以行业、部门和地方政府为主导实施，不同领域、不同地域的改革进展很不平衡，改革的目标、路径和模式等也各不相同甚至有很大差异，改革缺乏通盘考虑和系统设计。对于哪些领域可以实行管办分离改革，实行管办分离改革的事业单位应采取何种实现方式，不同模式的管办分离改革是否可以逐步过渡、相互衔接，可谓仁者见仁、智者见智，需要根据改革推进情况边探讨、边深化。

（三）管办关系欠顺畅。在改革推进中，大家都意识到要理顺管办之间的职责关系，但如何合理划分管和办的职责边界、突出各自的工作重点，并加强工作中的相互沟通、相互配合，尚需进一步予以明确。首先，如何界定和划分政府主管部门与事业单位的职能边界问题，使政府主管部门能履行好公正的监督者职能，使事业单位能够履行好自主经营的出资人职责。其次，举办机构的职能和定位，以及政府、事业单位与举办机构的关系问题。最后，管办分离无法彻底地将管与办分开时，对于交叉的职能应该如何共管，如何避免权力真空和多头管理。以上形成的管办关系，目前还没有看到已经完全理顺的试点案例，需要各试点单位进一步通过创新来理顺。

（四）运行机制待强化。事业单位管办分离成功的标准之一是真正激发了事业单位自身活力、提高了运行效率，而事业单位自身活力的激发和运行效率的提高的关键举措是建立一个科学合理的运行机制。由于事业单位管办分离改革尚处于探索阶段，事业单位产权关系没有理顺，事业单位的举办者、管理者和事业单位本身之间权责不清，这些因素导致事业单位的内部运行机制滞后于市场经济的发展需要，其内部的领导体制、组织结构、评估机制、岗位管理机制、用人机制、公平竞争机制、分配激励机制、社会保障机制等都存在诸多问题，迫切要求对其加以强化和完善。例如，在用人机制上，很多单位没有建立一个规范、透明的选任程序和对行政负责人进行公开招聘的选拔制度，致使其行政化的管理模式没有得到转变；在激励机制上，不少单位还没有建立针对行政负责人和管理层人员的绩效考评制度，使这些人员对薪酬与绩效以及个人业绩的联系还认识不够。

（五）配套政策未同步。在管办分离改革试点中，一些改革参与者反映，管办分离的一个很重要的特点是“下改上不改”、“局部改全局不改”。“下改上不改”主要是针对改革的层级而言，从目前进行事业单位管办分离探索的城市来看，大都是副省级城市、地市级城市和直辖市的区，而在国家和省、自治区、直辖市层面没有进行相对应的改革，这种“下改上不改”的格局造成了事实上的对口衔接不畅。“局部改全局不改”主要是针对改革的内容而言，由于单兵推进管办分离，相关的人事、财政、资产、社会保障等配套政策还没有跟进，如管办分离改革同期的“收支两条线”政策就饱受争议[7]（p.121），致使管办分离的改革渐显疲态，最终导致良好的工作效率未能显现，改革所本应产生的示范效应难以放大。

（六）社会组织不强大。一方面，由于社会组织还不完善、数量不够多、覆盖面不够宽，难以承担由管办分离转移出来的公共服务职能；另一方面，各类社会组织规模较小、力量薄弱，普遍存在“造血”功能不足、经费紧张、人才匮乏的问题，特别是从原行政、事业组织转化而来的行业协会等社会组织，缺乏内在活力。究其原因，既由于政府管理层面对各类社会组织控制过严、培育不足，缺乏相应的制度去鼓励和引导各类社会组织更广泛地参与公共事务；又源于社会组织发育缺乏优惠政策支持，尤其是公益性社会组织无法享受同类事业单位在税收、人事、社保等方面的政策待遇。这些问题亟待突破。

三、事业单位管办分离改革的路径选择

管办分离改革是事业单位改革的重要组成部分，也是进一步激发事业单位运行活力、形成社会力量共同参与公益事业发展新格局的有效途径。

（一）进一步提升改革原动力。

随着国家对于事业单位改革进程的推进，事业单位管办分离改革开始进入深水区，当前事业单位管办分离改革处于原动力不足的“惰性平衡”状态，面临缺失内部动力的危险。

“管”“办”分离改革如逆水行舟，不进则退，只有进一步提升改革动力，才能走出以往改革形成的壁垒和漩涡而深入进行。

第一，通过转变观念激发事业单位主管部门的改革动力。事业单位主管部门要转变传统的“政府本位”、“权力本位”和“全能政府”理念，重新确立“公民本位”、“社会本位”和“有限政府”理念，这样才能使事业单位主管部门不拘泥于部门利益，从而支持事业单位的管办分离改革。

第二，通过科学的制度设计和机制创新来释放事业单位广大员工的积极性。可按照“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”的思路，通过科学的制度设计和机制创新，使事业单位改革获得大多数利益相关者的认同，促进事业单位广大员工的积极性释放，从而进一步减少困难和阻力，激发事业单位改革的内部动力。

（二）因地制宜选择管办分离的路径和模式。

鉴于全国各地事业单位管办分离的实施路径、具体做法和改革模式不尽相同，同时考虑到事业单位门类繁多、情况复杂、差异性大，因此，建议在推进事业单位管办分离改革时，要因地制宜，由各地根据本地区经济社会发展实际，结合行业发展特点、事业单位规模、改革发展阶段等不同情况，选择不同的改革路径和改革模式，不搞“一刀切”。

第一，选择改革路径应遵守循序渐进、先易后难的思路。一是循序渐进主要强调选择改革路径时要注意改革的不同政府层级和范围。由于事业单位管办分离改革将涉及诸多深层次问题，为使改革平稳推进，不至于引发不稳定因素，不能急于求成，而应采取“试点先行、逐步扩面、全面推开”这一循序渐进的方法。二是先易后难主要强调选择改革路径时要注意改革的不同领域和问题。对于那些看得准、比较容易解决的领域和问题，可在改革部署时直接予以明确；对于那些一时还看不太准、解决起来还比较困难的领域和问题，如法人治理、社会保障等，可在改革部署时提出原则方向，留有一定空间，允许以后逐步探索、规范。

第二，选择改革模式要体现行业类别、规模大小和发展阶段的特点。一是改革模式要体现行业类别特点。事业单位分布广泛，涵盖教育、科技、文化、医疗、民政、城市管理等各个行业和领域。不同行业事业单位的性质不同，其改革模式也会有所不同。比如，经营类事业单位与公益类事业单位的管办分离模式必然会有所差异。二是改革模式要体现事业单位规模。通常来说，对规模较小、职责相近的事业单位，可由一个机构来集中举办，如此可以减少机构设置和管理成本。而对规模较大、个性较强、条件较为具备的事业单位，比较适合采取由事业单位自己举办或专设一个机构来举办的方式，这样可以有针对性地管理事业单位。三是改革模式要体现改革发展阶段。各地事业单位管办分离改革的进程有快有慢，要根据本地的发展阶段选择合适的管办分离实现形式。

（三）进一步转变政府职能以理顺管办职责关系。

管办分离改革实践中“管办关系欠顺畅”的主要原因有三个：一是政府职能转变不到位；二是事业单位举办职责定位不清；三是政府主管部门、举办机构之间的关系难以协调。其中政府职能转变是关键，只有进一步转变政府职能，才能有效明确事业单位的举办职责，进而有效协调政府主管部门和举办机构之间的关系。

第一，进一步转变政府职能。管办分离后政府主管部门要解决如何“管”得更好的问题，就必须转变管理观念，要少一点权力意识，进一步转变政府职能。通过进一步转变政府职能，使政府职能部门把精力放在全社会管理和行业管理方面，制定符合社会公共需要而不是本部门附属事业单位需要的“公共政策”，切实履行监督责任，真正使政府从既“裁判游戏”又“参与游戏”向“制定和确保游戏规则得以遵守”转变，从“全能政府”向“有限政府”转变，从“管理政府”向“服务政府”转变。

第二，厘清举办机构的职能边界。管办分离后，事业单位行业监管部门和举办机构之间是一种分工协作的关系，他们共同对公益性事业单位实施管理，只是管理的侧重点不同。一般来说，通过管办分离改革，行业监管部门的工作重点是通过制定行业政策和标准、监督执法等手段，确保公益服务的基本质量和可及性，实现公益服务的公平性，对公益服务的总量和结构负责，不再对事业单位的日常工作进行直接管理；举办机构的工作重点是通过与公益性事业单位签订责任目标等方式，促使公益服务质量提高，对公益服务的效率和水平负责，切实激励事业单位做强、做大、做好的主动性和积极性。

第三，加强“管”和“办”机构之间的协调沟通。既要避免因过分强调管办分开而忽视管办机构的沟通协调；又要避免因过分强调协作将管办机构混为一体，造成事实上的管办不分。可以通过建立联席会议、理事会等制度，加强管办机构之间的协调沟通。行业监管部门在制定本行业的发展规划、规范标准和规章政策时，要征询举办机构的意见和建议；举办机构在对事业单位进行人财物管理时，也要征询行业管理部门的意见和建议，避免推诿扯皮、互不交往、各自屏蔽，以免给公益性事业单位发展带来不必要问题。

（四）进一步完善管办分离后事业单位的运行机制。

在当前我国事业单位管办分离改革实践中，一些医院、学校等事业单位最关注的是“走了一个婆婆，又来了一个公公”，甚至出现“公公婆婆”一起管的局面，这就与管办分离的改革目标背道而驰了。从实践看，建立董事会、管委会等多种形式的事业单位法人治理结构，将事业单位的经营权交给事业单位本身，是完善事业单位运行机制的重要途径和有效手段。因而不宜建立法人治理结构的事业单位，要继续完善现行管理模式。

第一，建立法人治理结构。国外公益机构有三种治理结构模式：一是“管理委员会+行政负责人”模式，二是“理事会+行政负责人”模式，三是一人负责制模式[8]（pp.182189）。要建立以决策层及其领导下的管理层为主要构架的事业单位法人治理结构，决策层的主要组织形式是理事会（也可以探索董事会、管委会等形式），主要担负事业单位重大决策和监督职能，并接受政府监管和社会监督。管理层作为决策层的执行机构，负责事业单位日常业务管理。可以根据情况建立监事会，负责监督事业单位财务和理事、管理层人员履职情况。

第二，建立高效的公平竞争机制。公平竞争是社会主义市场经济条件下对事业单位改革的必然要求，也是促使优秀人才脱颖而出、不断提高公共服务质量的重要前提。加快事业单位改革的步伐，必须建立一种高效的公平竞争机制。一是要在事业单位全面推行聘用制，努力形成一种人员能进能出、职务能上能下、待遇能升能降、优秀人才能够脱颖而出、充满生机与活力的用人机制。二是要改革事业单位领导人员的选拔任用方式，打破单一的委任制方式。三是要在事业单位提供的公共服务中引入市场竞争机制。

第三，完善绩效评估机制。管办分离改革赋予事业单位独立经营自主权，要防止因事业单位法人的逐利性导致公益属性受损或国有资产流失，通过完善绩效评估机制来加强对事业单位的绩效评估尤其重要。要进一步发挥举办机构、行业监管部门、社会公众等评估主体的积极作用，规范绩效评估过程，并将绩效评估结果作为调整事业单位有关人财物自主权的重要依据。

（五）要进一步健全管办分离改革配套政策。

事业单位管办分离改革需要在人财物等方面出台相应配套政策，中央对需要完善的与事业单位管办分离改革相关的配套政策做了归纳。

第一，深化人事制度改革。以转换用人机制和搞活用人制度为核心，以健全聘用制度和岗位管理制度为重点，建立责权清晰、分类科学、机制灵活、监管有力的事业单位人事管理制度。

第二，深化收入分配制度改革。以完善工资分配激励约束机制为核心，健全符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理要求的工作人员收入分配制度。

第三，推进社会保险制度改革。完善事业单位及其工作人员参加基本养老、基本医疗、失业、工伤等社会保险政策，逐步建立起独立于单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的社会保险体系。

第四，改革和完善财政支持方式。构建财政支持公益事业发展的长效机制，形成多渠道筹措资金发展公益事业的投入机制。

（六）进一步激发社会力量参与发展公益事业。

事业单位管办分离的顺利推进还取决于各类社会组织的培育，需要鼓励、规范政府部门将具备条件的公益性事业单位委托给社会组织管理，不断完善多元化的公益服务供给体系。

第一，强化政策引导作用，加快社会组织培育。将培育社会组织纳入经济社会发展的总体规划和社会建设的具体目标，加大财政税收政策的扶持力度，通过政府购买服务、特许经营、资金补贴等方式，促使有资质的社会组织和市场主体参与管理公益性事业单位，形成政府和社会组织公平竞争、合作共赢的格局。

第二，结合事业单位改革，激发社会组织活力。在对公益性事业单位进行梳理分类的基础上，进一步明确哪些领域事业单位、哪些类型事业单位可以委托给社会组织管理，哪些领域公益事业应由社会组织承担并发挥其主导作用。把社会组织的发展与事业单位分类改革结合起来，积极推进政事分开，依靠各类社会组织拓展公益服务的领域。

注释：

①参见《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）。

参考文献：

[1]赵立波.事业单位管办分离若干重大理论与实践问题研究[J].中共福建省委党校学报，2012，（2）.

[2]洪向华，井敏.事业单位“管办分离”存在的问题与对策[J].中国行政管理，2011，（3）.

[3]俞路.事业单位改革的五点思考[J].中国行政管理，2011，（5）.

[4]陈振海.管办分离初探——以上海市人事业务受理中心为研究个案[J].中共福建省委党校学报，2002，（3）.

[5]姚德权.以管办分离、事企分体为突破口，推进新闻出版业分类发展[J].科技与出版，2004，（4）.

[6]施敏.苏州、无锡、上海、北京海淀四地医院管办分离模式比较与分析[J].中国医药管理，2007，（8）.

[7]于小千.管办分离——公共服务管理体制改革研究[M].北京：北京理工大学出版社，2011.

[8]左然.中国现代事业制度建构纲要——事业单位改革的方向、目标模式及路径选择[M].北京：商务印书馆，2009.[责任编辑：刘琼莲]