区域人才合作的过程与对策研究

袁家健

摘要：政府要基于区域人才合作的新形式，对区域人才合作进行全过程分析，运用概念分析和过程考察的方法，从涵义、现状、主体、利益构成、措施和局限性等多个角度具体分析区域人才合作的可行性与现实性。探索区域人才合作的实现方式以及政府在区域人才合作中发挥的作用，强调区域人才合作的重要性，以引导人才工作。

关键词：区域人才合作；利益主体；核心利益；物权；利权

中图分类号：D0351文献标识码：A文章编号：1008-7168（2014）05-0032-07

近年来，我国许多省市都在探索区域人才合作，在京津冀、长三角、珠三角等地区，跨区域的人才合作迅速发展。虽然区域人才合作的实践已具备相当的规模，但对区域人才合作的理论分析还不够深入。本文从区域人才合作的涵义与条件出发，探索区域人才合作的利益主体与实现方式，以指导区域人才合作的实践。

一、区域人才合作的涵义与条件

（一）区域人才合作的涵义

区域人才合作是在一定的区域以及政策允许的范围内，人才的使用主体打破时间和空间限制，在特定领域和范围内交叉或共同使用人才的现象[1]。《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》提出，人才结构和布局不尽合理是现阶段我国人才发展中存在的突出问题。在当前人才总量不足的情况下，要解决这个问题必须转变理念，构建不求所有、但求所用的现代观念。要实现不求所有、但求所用的目标，就必须通过区域人才合作来实现。

在区域人才合作中，区域既是人才的载体又是人才使用与管理的单位。人才只有依赖于一定的载体才具备进行管理与实施合作的可操作性。按照我国目前的人才管理制度，区域最重要的表现形式是不同级别的行政区划，大至各省级行政单位，小至一区一县。除了行政区划，区域也有其他的一些表现形式。只要同时具有人才载体与人才管理两种属性，均可被视为区域的一种，高校与高校集群、大型企业与企业集群以及特定地区内的产业集群都是区域的一种类型。

在区域人才合作中，人才同时具有微观与宏观的双重涵义。从微观角度上讲，任何能够满足社会某种需要的人类个体都属于人才范畴，当然在区域人才合作中我们所指的人才更多地是指达到一定层次的专业技术人才个体。从宏观上讲，人才则是一个群体概念，只有达到一定数量、具有一定代表性的群体才能够被赋予人才的涵义。人才在微观上与宏观上的不同涵义对应于不同的人才使用方式，对单个企业等用人单位而言，人才更多地体现为微观涵义，而对某一个产业而言，人才更多地体现为宏观涵义。

在区域人才合作中，合作是人才的使用方式。合作的一方既是人才的提供者又是人才的使用者，而另一方（或另几方）只是人才的使用者。人才的这种多重使用所带来的整体利益必定有所增加，但是仅仅对人才的提供者而言，其利益有可能会受到一定程度的损害，这就要求其他人才的使用者必须提供某种利益上的补偿，只有这样才能保证人才合作能够进行。因此，区域人才合作的各方均以自身的某种利益为目的，合作过程中必定伴随着利益分配上的调整。

综上，区域人才合作是不同人才管理主体间为实现人才的有效利用而对人才的共同使用。

（二）区域人才合作的条件

第一，区域人才合作要求不同区域之间的人才状况存在着明显的差异。一是数量差异明显。如果各区域之间人才数量分配均匀，不存在相对的人才集中地区与人才缺乏地区，那么区域人才合作自然无从谈起。目前我国人才队伍的区域分布呈现着明显的不均衡状态，各种人才尤其是高层次人才高度集中于少数大城市与沿海地区，中小城市与内陆地区的人才相对缺乏，与在全国面积与人口上所占比例很不相称[2]。这种区域上的差别，既有历史上的原因，也是社会主义市场经济体制调整的结果。我国人才需求最为旺盛的高等院校与科研院所集中于少数大城市，受经济收入等经济杠杆调整，造成人才向大城市与沿海发达地区集中。这种区域人才差异有其存在的合理性，并不能完全否定。然而，这种区域人才分布的差异对国家中长期的发展是不利的，有可能会拉大不同地区的发展差距。大量人才集中于少数地区，客观上造成了这些地区人才的边际效益下降，其他一些地区则无人才可用，降低了人才的整体利用效率。这对人才数量相对不足的我国而言，无疑是一种浪费。二是结构差异明显。我国不同地区的经济发展水平和产业结构差距很大导致其人才需求也有较大差距。第三产业发达的地区更多地需要金融、信息产业等服务业人才，第二产业占支柱的地区更多地需要制造业等领域的人才。以京津冀地区为例，近年来北京的经济增量中第三产业已经占据绝对优势，而天津与河北第二产业仍占据相对优势地位。北京是以消费主导-服务业推动为主要经济发展动力，天津与河北依然是以投资主导-工业推动为主要经济发展动力[3]。目前我国的人才培养主要仍是全领域型，并不一定与所在地区的产业结构保持一致。通过区域人才合作，引导人才向最需要的地区集中，在人才总量没有增加的情况下提高人才的利用效率。

除了行政区划上人才数量与结构分布的不平衡，其他区域内的人才分布也存在着许多不平衡的现象：一是人才集中于科研单位，从事实际生产经营活动的企业人才数量相对不足；二是企业的有限人才资源又集中于少数大型企业与国有企业，中小型企业与新兴民营经济人才数量不足；三是近年来外资企业的大量涌入挤占了我国一部分人才资源特别是高层次人才资源。

第二，区域人才合作要求人才具备自主流动的可能性。在我国社会主义市场经济体制确立以后，这个条件已经是水到渠成。自主就业双向选择机制的确立，使人才能够按照自我意志进行流动；旧有人才管理体制的逐渐放松，使人才对就业的重新选择成为可能；人才评价制度的改革逐步打破了地方的藩篱，保证了人才能够为不同地区所承认；劳动保障的逐步完善使得人才的工作与休息时间有了明确的界限，人才对休息时间的再运用不再受到所在企业的强有力制约。这些条件都保证了人才自主流动的顺利进行。

第三，区域人才合作要求人才有提高收入水平、改善自身经济条件的愿望。区域人才合作固然提高了人才的使用效率，但也不可避免地加重了人才的工作负担。倘若人才所获待遇已经达到其心理预期，那么许多人才个体未必会选择加入区域人才合作中。为改善自身的经济条件，人才有加入区域人才合作的意愿，从而开展区域人才合作。事实上，不同地区之间的企业与人才难以实现彼此之间的直接交流，必然要借助于政府部门之间的牵线搭桥。政府部门通过搭建人才合作平台，为区域人才合作的实现创造了必要条件。没有政府部门的努力，人才合作只能限于微观层面，无法上升到区域层面。

近年来，京津冀地区建立了人才工作联席会议制度，签署了人才合作协议，长三角、珠三角等地区也在探索人才跨区域合作。通过这些实践活动，区域人才合作已初步摸出一条道路。然而，相对于我国不同区域之间人才分布的巨大差异，目前区域人才合作的效果不明显。一是区域人才合作的层次尚不够深入。很多省市的区域人才合作停留在对话层次上，作用局限于增强不同区域间人才的交流与沟通，不能形成有效的人才共有共用机制。二是区域人才合作经常作为短期性或时效性行为，并没有形成长效机制。区域人才合作受本地区人才需求决定，只有产生了迫切的人才需求，才开始大力运作合作事宜，一旦人才需求得到满足，合作难以长期坚持，而新的人才需求只好将以往走过的合作流程再走一遍。这种反复不但造成大量的资源浪费，还妨碍了长期稳定的人才合作。三是区域人才合作的手段比较单一，大部分合作还局限于课题交流、设备及师资资源共享以及委托培养等传统形式，新的合作途径尚待进一步探索。四是政府作用过于强势，忽视了市场的调节与人才的自我选择，以行政手段代替经济联系，不注重发挥企业的积极性[4]。

二、区域人才合作的利益主体分析

以利益为目的的区域人才合作，必然伴随着利益的再调整。片面强调政府的督导与管理，忽视利益主体及其核心利益是目前区域人才合作中存在的问题。基于此，我们主要分析区域人才合作涉及的利益主体，以及各主体的核心利益。

（一）区域人才合作的利益主体

第一，区域人才合作的微观主体。如果把人才定义为人才个体，那么就可将区域人才合作分解为无数人才个体的行为总和。这种人才个体就是微观主体，与之相对的是合作对象或者说使用对象——企业个体，这两种个体的合作关系构成了区域人才合作的基本关系。在现实中，部分人才个体出于自身需要从事兼职工作，或者向其他地区的企业提供智力服务，许多现代服务企业的业务范围也早已不限于所在地区而是向更广阔的地域延伸，微观条件下的人才合作是区域人才合作中最基本的天然存在的一种形式。多领域大范围的区域人才合作都是由微观主体的合作构成的，没有足够的人才与企业合作的基础，更高层次的区域人才合作也无从谈及。在社会主义市场经济条件下，微观主体之间的人才合作是一种比较单纯的市场行为，但是我国的人才培养与人才使用机制决定了这种天然的人才合作比例并不很高。对这种企业与人才之间直接建立起来的人才合作，我们应该给予充分的鼓励与保护，不能侵犯人才个体与企业个体的选择权，而要着眼于为它们提供合作的便利条件。

第二，区域人才合作的中观主体。如果将人才看做具有一定规模和代表性的人才群体，那么就可将区域人才合作分解为若干个人才群体的合作行为的总和。这种人才群体是区域人才合作的中观主体，代表同一类人才的集合，即同一学科或者是同一产业，而与之相对应的是同一产业企业的集合体。不论是人才群体还是企业群体，其内部都存在着激烈的竞争关系。人才的目标是更高水平的自我实现，而企业追求的是更快的发展。这些人才群体与企业群体的共同利益，体现在整个地区与产业的层面上。任意一个人才个体面临着大致固定的人才需求与待遇标准，一个企业也面临着大致固定的人才总量与人才水平。由于内部缺乏足够的共同利益基础，要实现中观层次上的区域人才合作，需要政府发挥引导作用。在中观层次进行区域人才合作时，我们必须注意以下两个问题。一是引进的人才要适应本地区该产业的发展水平与现实需要。要掌握本地区发展的实际需要，避免片面追求高层次、高水平人才的情况。事实上，在一个产业发展的初期更需要具有一定规模的一般性人才队伍来夯实产业基础，少数高层次人才对产业的长远发展并没有太大的作用。特别是人才缺乏地区引进少数高层次人才成本过高，收益难以确定，一旦人才发挥作用的预期发生较大偏差，会对人才合作造成不良影响。二是要努力搭建不同地区之间的产业和利益链条。区域人才合作要长时间维持下去，不能总是依靠单纯的利益补偿，构建共同的经济利益链才是维持合作的最好方法。引进人才要注意通过人才合作在不同地区的相同产业之间建立横向联系，或是在产业上下游之间建立纵向联系，这种产业的网格化能够推动人才的网格化，能够有力地推动不同区域之间实现人才一体化的目标。

第三，区域人才合作的宏观主体。区域人才合作中的宏观主体已经不再是单纯的人才或者是企业，而是以地域为单位将二者综合在一起。各级政府机关天然代表该地区的整体利益，在区域人才合作中扮演宏观主体的角色[5]。由于同时代表着人才与企业，政府机关在区域人才合作中必须坚持公平公正的原则，既要充分尊重人才的权益，又要有效推动企业的发展，还要化解人才与企业之间产生的矛盾，保证不同地区之间的区域人才合作能够顺利推进。当然，公平公正并不代表着绝对化的中立，区域人才合作是一个动态的过程，随着人才的不断引进与企业的不断发展，原有的人才需求会发生消退，新的人才需求也会不断生成。政府机关必须充分把握本地经济发展和人才需求的变化，通过政策杠杆鼓励急需人才的流入，控制饱和人才的流入，使区域人才合作能够发挥更大的效能。

（二）区域人才合作中各主体的核心利益

第一，利权——人才的核心利益。人才作为智力与服务的提供者，是区域人才合作中最重要的主体。人才提供智力与服务的最主要目的，是为了获得经济利益上的好处，利权是人才的核心利益。区域人才合作中人才的利权主要体现在三个方面：一是人才的研究、管理等项服务工作应该获得至少不低于他在原归属单位从事同样工作的报酬；二是人才对研究所取得的成果的所有权；三是获得研究成果后续利益分成的权利，例如科研成果转入实际生产后所带来的收益。就我国目前科研的现实状况而言，人才所得在科研成果收益中所占的比例不大，传统的科研机构（如高校与科研院所）多数是以福利与职位等手段进行补偿；但是在区域人才合作中，许多人才都属于临时服务性质，合理的现金报酬成为科研成果收益的主要形式，合理合法的约定或协议就成为保障人才利益分配的必要条件，而这一领域各种执法监察手段目前还难以覆盖。这就要求政府在推动区域人才合作中，必须进行相应的法律法规建设，保障人才的合法权益。人才本身获得经济报酬应该尽可能与人才所有方获得的补偿分开，为调动人才所有方的积极性，人才使用方应另行支付经济补偿。只有同时保障人才个体和人才所有方的合理收益，才能维系他们参与区域人才合作的积极性，保障区域人才合作的长久发展。

第二，物权——企业的核心利益。在区域人才合作中，企业作为智力与服务的享受者，必须为获得这些服务付出相应的经济补偿，在付出经济补偿之后，企业对人才所获得的成果则有占有的权利，物权是企业的核心利益。区域人才合作中企业的物权主要体现在两个方面：一是在保证人才应得收益的前提下，企业对合作中取得的各项成果有占有与使用的权利；二是在合作过程中及合作完成后，企业有权要求人才一方对接触到的本企业技术保密。对企业而言，保护自身的技术与成果不泄密依然是一个相当严峻的问题。从企业自身而言，强化法律意识、注重知识产权保护是维护自身合法利益的第一道防火墙。从政府的角度讲，法制建设的保障依然是一个不可忽视的问题，通过有效的立法手段保护企业的权益是保障企业能够加入区域人才合作的必要条件。

第三，人才总量的增加与产业的发展——政府的核心利益。在区域人才合作中，地区所获得的利益是本地人才数量的增加，对本地特定行业与产业发展的推动，以及由此带来的潜在经济利益。这个利益本身不易衡量，作用时限也不仅仅限于近期，所以在衡量政府的利益获得时，应该具有长远的眼光。政府在区域人才合作中主要是发挥宏观调控与政策指引的作用，扮演的是搭台而非唱戏的角色，在区域人才合作的早期，政府是需要先期付出一些成本的[6]。由于区域人才合作归根结底还是要落实到人才上，所以我们可以采用可使用的人才总量作为地区或者说政府核心利益的一个衡量标准，区域人才合作应该增加人才相对缺乏地区的可使用人才总量。只要人才总量有了增长，就可以认定区域人才合作发挥了效果。产业的发展不仅仅受制于人才，还受制于许多其他的因素，尽管它也是政府核心利益的一种体现，但并不适宜用作衡量政府的核心利益，可以作为一种参考指标。

三、促进区域人才合作的对策

由于区域人才合作的主体不止一个，为促进区域人才合作，各级政府也应该针对不同的主体采取不同的对策。由于政府机关在区域人才合作中扮演了主体的角色，所以，在制订相应的扶植政策时，各级政府机关要格外注意公平公正性，防止对企业或人才任何一方利益的侵害。

（一）微观层面——完善各项人才服务政策，为人才合作创造条件

微观层面的区域人才合作是单个人才与单个企业的合作关系，这一层面的人才合作过于繁杂也过于具体，除非涉及最顶尖的人才与技术引进，否则负责宏观管理的政府机关不宜介入过多，以免影响人才正常的市场化运作与区域流动。在微观层面，政府应该大力建设人才服务机构，完善人才服务政策，包括以下四项措施。

第一，加强人才服务机构的建设，保证跨区域人才的各种权益。目前我国各地区人才服务业的发展不平衡，沿海地区与内陆地区、大城市与中小城市之间存在较大的差异，要保证区域人才服务的顺利进行，各地区尤其是人才服务业的欠发达地区必须提高自身的人才服务水平[7]。人才在进行跨区域合作时，很大程度上脱离了原有的户籍、档案、社会保障等传统的管理体制，一旦与用人单位发生纠纷，缺乏有效维护自身利益的途径，因此，在加强人才服务机构建设的同时，各地区应该出台适应区域人才合作的一体化人才政策并由人力资源社会保障部门负责落实，保证人才的各种合法权益。

第二，推进人才评价制度的改革，加强不同地区间学历与职称的互认工作。我国的人才评价（包括学历、职称、执业资格等多项内容）基本上是以省级行政单位来组织的，跨省区的证书互认手续尚比较繁杂，人才跨区域合作时，用人单位对其能力与水平缺乏一个比较客观的评价标准[8]。人力资源与社会保障部正在酝酿人才评价制度的全面改革，在国家的统一政策尚未出台前，各级政府应该尽可能规范和统一人才评价的程序，加强不同地区学历与职称的审查力度，并由人力资源社会保障部门与教育部门共同落实，保证跨区域合作人才的能力得到公正的评价。

第三，针对区域人才合作制定相应的法律法规，保证人才与用人单位的合法权益都得到保证[9]。在进行区域人才合作时，由于人才的归属主体与服务对象不尽一致，在取得研究成果之后，人才与用人单位之间的利益如何分配成为一个突出的问题。由于在区域人才合作中很多合作关系并没有严格的劳动合同对双方的权利与义务做出约束，在合作过程中不免出现了一些矛盾和问题。为解决这一问题，保证人才参与区域合作的积极性，人力资源社会保障部门应该与其他政府部门相配合，加强法律法规的制订与执行工作。既要保证人才原属单位的基本利益，又要保证人才获得合适的报酬，还要维护合作单位的合理要求。

第四，在条件许可的情况下给予经济上的支持，加强不同地区之间社会基础服务的对接。经济上的支持可以针对人才与企业，对人才可以直接给予补贴，同时实现医疗、保险等社会服务的直接对接；对企业可以采用税费减免等间接措施。通过这些措施，政府部门也可以掌握第一手资料，有助于区域人才合作的进一步开展。

（二）中观层面——引导重点产业发展，建立区域人才合作的经济基础

中观层面的区域人才合作上升至某一个或是某几个具体的产业，这一层面是政府发挥引导作用的最重要领域。各级政府所能采取的措施已经不仅仅限于人才政策本身，具体包括以下三个方面。

第一，扶植新兴产业发展，增强企业实力，扩大企业人才需求。区域人才合作必须有充足的人才需求。没有人才需求，区域人才合作就是无本之木，而人才需求最终来源于企业的发展。因此，扶植新兴产业发展、增强企业实力是进行区域人才合作的必要条件。必须强调需求带来合作，而非合作带来需求。区域人才合作所带来的人才增量，不会也不可能会在人才的总需求中占据主要地位，要让这部分绝对数量并不大的人才队伍发挥最大的作用，就必须把它投入到最关键的点上，投入到确实需要专业人才本地又一时无法解决的关键产业中。

第二，深入新兴企业，掌握人才情况，将潜在的人才缺口汇集成现实的人才需求。许多新兴的科技型中小企业由于缺乏融入现有人才招聘使用体系的条件、进行单独招聘成本又过高，所以不能及时获得所需人才。这就要求政府机关发挥引导作用，深入这些企业当中，了解并汇总其实际需要，联系具有人才优势的地区，将这些需要直接呈现在人才群体面前，从而更有效地推进区域人才合作。

第三，构建不同地区之间的产业链，增强区域人才合作的经济基础[10]。在区域人才合作中，人才相对缺乏的地区具有较高的积极性，人才相对集中地区的积极性则相对不足。为保证区域人才合作的长期有效运行，就必须在不同地区间建立巩固的经济基础，而不能单纯依靠用人单位给予的经济补偿。目前，我国各地区同一产业的发展水平差距很大，而各个行政区域基本上都具有相对完整的产业体系，这就为不同地区之间建立产业链条、实现共同发展创造了前提。这种产业链条主要有两种形式：一是同一产业的联盟与共同发展，二是具有上下游关系产业的协作发展。在不同地区之间建立了产业的互相依存关系之后，为保证本地区的产业发展，人才发达地区进行区域人才合作的积极性自然会得到大幅度的提高，人才发达地区的企业也将更乐于与人才欠发达地区的企业建立合作关系，从而推动区域人才合作的深入。

（三）宏观层面——搭建信息平台，进行典型示范

区域人才合作的宏观领域已经上升到了不同地区之间的合作关系，实际上也就是各地区政府机关之间的合作关系。

第一，加强各地区人才服务业之间的合作关系。要实现区域人才合作，就必须保证不同区域内的用人单位能够掌握其他区域的人才信息。目前我国缺乏全国性人才交流平台，为保证区域人才合作的顺利进行，拟进行合作地区的人才服务机构就必须加强彼此之间的人才信息交流，确保两个区域内的企业都能了解各自的人才储备与人才需求状况[11]。在不同地区的人才服务机构之间进行信息交流，最方便的形式就是双方共同建立共用的人才信息交流平台，这是推动区域人才合作的一个重要手段。

第二，加强宏观政策引导。有意强化区域人才合作的不同省市，可以在政策上给予一定的引导，例如由各省市人力资源社会保障部门出面在用人单位与高等院校、科研机构之间搭建合作桥梁，在出台重要的人才政策前互相沟通。

第三，举办专题型区域人才合作活动，实现以点带面。我国的人才管理体制呈现新老交替的状态，在部分用人单位中传统体制还保存得相当完整，而在许多新兴企业中市场化的人才机制已经建立了起来。在不同的人才群体中，国外引进人才、留学归国人才、博士后人才等特殊人才群体已经基本突破了旧有体制的束缚，具备在区域人才合作中充当先锋的条件。各级政府机关可以充分发挥新兴企业与特殊人才群体在区域人才合作中的作用，先在不同的地区之间举办专题性的人才合作活动，在合作关系初步建立之后，再以点带面，推动区域人才合作的全面开展。

第四，在条件许可的情况下建立针对区域人才合作的常设机构，建设人力资源信息的共享平台，保证区域人才合作的路径畅通[12]。为避免资源与时间上的浪费，各地区之间可以通过签署协议等方式建立正式的合作路径，保证政府层面人才信息的互通有无；建立常设的人才机构专门负责人才合作事宜，保证供求信息得到最快速度的传递与沟通。

四、区域人才合作中应关注的问题

第一，区域人才合作从本质上讲是一种分享蛋糕的方式而非做大蛋糕的手段。区域人才合作只能提高人才的利用效率，并没有增加人才的总量。在我国对人才的总需求不断扩大的前提下，尽管一定时期内区域人才合作能发挥积极的效益，然而它并不是解决人才问题的根本途径。如果仅仅依赖于区域人才合作获得稀缺人才，忽视自身人才队伍的培养，很可能会对该地区的可持续发展造成不利影响。因此，利用区域人才合作的契机，借助其他地区的人才加强本地区的人才队伍建设，才是解决人才问题的长远之策。

第二，要防止区域人才合作的恶性竞争倾向。区域人才合作加强了不同地区间人才与用人单位的互相了解，不同地区间的人才交流必然会得到一定程度的加强。在这种人才流动中，用人单位与各级政府机关应该尊重人才的个人意愿，避免进行外在干涉。否则，人才合作中就有可能产生恶性竞争倾向，干扰合作的深入开展。

第三，进行区域人才合作时要考虑本地区的发展实际。在区域人才合作中，各地区要充分考虑自身的实际，合作人才的层次与水平要与本地区相应产业的发展水平相适应，不能脱离本地区产业基础盲目引进高层次人才，区域人才合作要引进的是最合适的人才而非最高层次的人才。

作为缓解我国不同区域间人才分布不均衡的一项重要手段，区域人才合作将在相当长的一段时间内发挥作用。对这种新的人才使用模式，我们既要进行理论探索，又要加强实践活动使它发挥更大的作用，从而推动我国经济社会的进一步发展。

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[责任编辑：刘琼莲]