完善我国森林增汇法律制度的思考

宋淑英 诸江

摘 要：森林碳汇在应对全球气候变化方面具有独特的优势。我国《森林法》中原有的植树造林制度、封山育林制度、退耕还林制度、森林分类经营制度、森林采伐制度、森林生态效益补偿制度、森林碳汇交易制度对扩大我国的森林面积，增加森林碳汇发挥了一定的作用，但其都不是以保护生态环境，增加森林碳汇，应对气候变化为出发点，故而使得我国当前的《森林法》对通过森林增汇应对气候变化的相关法律制度还存在着诸多的不足及缺陷，应通过《森林法》的修改，完善我国各项森林增汇法律制度，充分发挥《森林法》在保护环境，应对气候变化方面的重要作用。

关键词：森林碳汇；森林增汇；森林法

一、森林碳汇的作用

面对引起全球气候变化的两大主因，国际社会正在采取两大应对策略：一是直接减排，即通过高新科学技术改变传统的能源利用方式，提高能源的利用率，最终减少因能源利用不充分而产生的二氧化碳等温室气体的排放；二是间接减排，主要是利用森林的碳汇作用，达到固定二氧化碳等温室气体的目的，减少其在大气中的含量。[1]随着全球气候变暖的不断推进，各种工业直接减排措施的采用和实施，人们不断的发现，与工业直接减排相比，潜力大、见效快、成本低、对经济增长影响小等是森林碳汇在应对气候变化方面的独特优势。

二、《森林法》中森林增汇法律制度的不足及缺失

当前我国正在实行的植树造林制度、退耕还林制度、封山育林制度和森林分类经营制度对扩大我国的森林面积，提高林木质量起到了重要的作用。同时森林采伐制度、森林生态效益补偿制度和森林碳汇交易制度的推行，对增强林农的营林积极性，扩大森林面积也起到了重要的作用。扩大森林面积、提高林木质量是增加森林碳汇的重要措施，即上述各项制度的实行对增加森林碳汇具有重要的作用。现今林业在应对气候变化中的作用已经得到了我国政府的高度重视，并且已经明确把林业作为减缓气候变化的重要措施之一。但是由于我国开展森林碳汇相对较晚，所以森林碳汇并未在现行法律中得到直接明确的规定。作为林业方面的基本法，《森林法》也缺乏对森林碳汇的直接明确的规定。虽然植树造林制度、封山育林制度、森林分类经营制度、森林采伐制度和森林生态效益补偿制度在《森林法》中有明确的规定，但都不是以保护生态环境，增加森林碳汇，应对气候变化为根本的出发点和目的。

（一）植树造林方面。我国《森林法》第十一条规定：“植树造林、保护森林，是公民应尽的义务。各级人民政府应当组织全民义务植树，开展植树造林活动”。全民义务植树造林，对保持我国人工林面积世界第一的位置起到了不可磨灭的作用。但是《森林法》中规定的全民义务植树不具有强制性，更多的只是一种原则性的规定。对不能完成义务植树的公民没有任何的强制性和责任追究，使得全民义务植树造林在现实执行中缺乏操作性和责任保障。这种由政府组织的义务植树造林活动虽然对提高我国的森林面积起到了重要的作用，但却并没有起到充分发挥公民义务植树造林积极性的预期目标。同时不断增加森林碳汇储量，充分发挥森林碳汇应对气候变化的功能也不在其预设的目标之列。因此在未来《森林法》的修改中应将增加森林碳汇作为全民义务植树造林的目的之一，规范义务植树造林的操作细则，增加责任保障条款，最终实现全民义务植树造林增加森林碳汇，应对气候变化的终级目标。

（二）封山育林方面。封山育林是利用森林的天然更新能

力，使森林自然恢复的一种育林方法。主要措施为在自然条件适宜的山区，实行定期封山，禁止人为的垦荒、牧砍等破坏活动。[2]作为一种投资少、见效快的育林方式，封山育林和植树造林一样对于提高我国的森林覆盖率、扩大森林面积和增加森林碳汇具有重要的作用。然而《森林法》只是在其第八条第一款中将封山育林作为一项保护森林资源的有效措施予以规定，缺乏对封山育林的对象、方式和时间的具体规定。由于封山育林制度的法律地位不高，封山育林的对象必须具备特定的条件，且《森林法》没有规定划定封山育林区的统一标准，所以在现实中基本上由当地人民政府对封山育林区进行随意划定。

（三）森林分类经营方面。森林分类经营对提高林分质量，提升林木储碳能力具有重要作用。按照传统的林业经营模式，目前我国的森林总类共分为防护林、用材林、经济林、薪炭林和特种用途林五种。随着国际社会对森林碳汇问题的不断关注，碳汇造林活动的不断发展，“碳汇林”这一新兴林种开始应运而生。然而这一新兴林种却无法归入我国《森林法》原有的五种分类当中，使之缺乏明确的法律地位而得不到有效的法律保障。

（四）森林采伐方面。《森林法》第二十九条规定：“国家根据用材林的消耗量低于生長量的原则，严格控制森林年采伐量”。用材林的消耗量低于生长量是国家控制森林年采伐量的唯一原则。虽然现行《森林法》对限制林木采伐及伐后更新做出了明确的规定，但是不难看出，限于时代的原因，《森林法》中规定的森林采伐制度更多的是侧重于林木的取得而非促进林木更好的生长，甚至可以说完全没有考森林虑碳汇的增加减少问题，这样的规定不利于森林碳汇的增加和生态环境的保护。

（五）森林生态效益补偿方面。从当前我国《森林法》对森林生态效益补偿制度的相关规定来看，其对森林碳汇补偿方面的规定还存在以下几个方面的不足和缺陷：

首先，补偿范围过窄。根据现行《森林法》的规定，目前除了重点公益林，其他分布面积很广的公益林全部不在森林生态效益补偿的范围之内。这极大地打击了那些私有林被划归公益林却没有得到相应生态效益补偿的林农的生产积极性。其次，补偿资金来源途径单一。再次，补偿方式单一且标准偏低。

三、《森林法》修改中完善森林增汇法律制度的建议

（一）植树造林制度。鉴于我国《森林法》中规定的全民义务植树造林制度存在着缺乏强制性、可操作性和责任保障等问题。笔者认为在《森林法》的修改中，可对植树造林制度作如下修改和完善：第一，明确将增加森林面积，提高森林质量，增加森林碳汇，保护生态环境作为植树造林的目标，鼓励全民积极参与义务植树造林。第二，增加义务植树造林强制性条款和责任保障条款。由地方各级人民政府对植树造林活动进行组织、管理，并且应按期组织公民进行义务植树活动。设立义务植树金，由地方各级人民政府按期向不能完成义务植树的公民收缴，义务植树金收缴后应及时出具相关发票证明。义务植树金只能用于植树造林，可作为其他有能力植树的人及其他公益组织植树造林的经费。针对不积极参与义务植树活动又不按期缴纳义务植树金的公民，可以采取相应的强制执行措施。第三，针对有些地区植树造林成活率不高的情况，可以增加规定公民植树造林的专家或林业相关部门的指导条款。由专家或林业相关部门对公民植树造林的树种选择及幼苗种植时的方式方法及注意事项等进行指导说明，以提高植树造林的成活率。同时地方各级人民政府及林业主管部门应积极履行信息公开义务，通过各种方式及时公开植树造林的相关信息，便于公民查询，接受公众监督。第四，建立国有企业事业单位、机关、团体和个人碳汇信用档案，实行植树造林目标责任制和政绩考评制度。将国有企业事业单位、机关、团体和个人所种树木的成活率和树木成活后的碳汇聚集量记录在碳汇信用档案中。国有企业事业单位、机关、团体的碳信用额可以折抵其相应的碳排放量，同时将国有企业事业单位、机关、团体和个人的碳信用额作为领导干部和相关责任人政绩考核的评价指标。这样不仅可以有效的遏制植树造林中“只种不养”情形的发生，同时也能提高国有企业事业单位、机关、团体和个人植树造林的积极性。

（二）封山育林制度。鉴于封山育林在扩大森林面积，增加森林碳汇储量等方面的重要作用，为了保障森林碳汇的持续增加，在《森林法》的修改中应首先提高封山育林制度的法律地位，将封山育林制度确立为我国的森林保护基本制度。其次，明确划定封山育林区的标准，提高封山育林制度的可操作性。将封山育林的对象、方式及时间，封山育林区内的禁止性和限制性活动做统一明确的规定。最后，实行目标责任制和政绩考评制度。定期对地方各级人民政府及相关责任人进行政绩考评，考评标准为封山育林的具体执行情况，封山育林后的森林覆盖率提高指数和森林碳汇增加量。提高各级领导干部对封山育林制度的重视，最大限度的发挥封山育林增加森林碳汇的作用。

（三）退耕还林制度。 退耕还林是指有计划、有步骤的停止对容易造成水土流失的坡耕地进行耕种，按照因地制宜、适地适树的原则进行植树造林，从而达到恢复森林植被，扩大森林面积，保护生态环境的目的，包括坡耕地退耕还林和宜林荒山荒地造林两种工程。退耕还林和植树造林、封山育林一样，对扩大我国的森林面积，提高森林覆盖率，增加森林碳汇储量发挥着重要的作用。虽然2002年颁布的《退耕还林条例》使得退耕还林工程走上了法制化的管理范畴，但当前我国的《森林法》并没有规定退耕还林的相关内容。所以在《森林法》的修改中应明确规定退耕还林制度，将退耕还林制度同植树造林制度、封山育林制度一起纳入我国森林保护基本制度的行列。同时明确规定退耕还林过程中坡耕地退耕还林和宜林荒山荒地造林等相关具体内容。实行和封山育林制度一样的以碳汇量为考核指标的目标责任制和政绩考评制度。将退耕还林后增加的森林碳汇储量录入农户的个人碳汇信用档案，作为对林农进行生态效益补偿的补偿依据，以此调动林农参与退耕还林工程的积极性，充分发挥退耕还林工程扩大森林面积，增加森林碳汇的作用。

（四）森林分类经营制度。随着国际社会和我国森林碳汇项目的不断深入开展，迫切要求我国的《森林法》改变其对森林的分类，将“碳汇林”纳入其保护和管理的范畴，给予“碳汇林”应有的重视。所以为了适应林业发展的现代化要求及更好的加强对森林的经营管理，在《森林法》的修改中，应该明确规定国家实行森林分类经营制度。改变传统的森林分类方式，将森林分为公益林和商品林两种类型，把碳汇林纳入公益林的范畴进行经营管理，促进我国碳汇造林工程的不断发展。建立森林分类经营规划制度，由各级林业主管部门根据森林的类型、分布和社会发展的需要编制森林经营规划，明确公益林和商品林的经营目标和方向，形成国家、省、县三级森林经营规划体系。将碳汇量的增加作为编制森林经营规划及规划实施的参考因素和检测标准。

（五）森林采伐制度。碳汇林同用材林、薪碳林不同，碳汇林的培育目标不是为了提供木材，而是为了增加森林碳汇减缓气候变化。我国现行《森林法》规定的森林采伐制度不利于碳汇林的经营管理，在一定程度上会影响到森林碳汇量的增加，必须在《森林法》的修改中完善森林采伐制度。

鉴于《森林法》中规定的森林采伐制度缺乏对碳汇林采伐更新的明确规定，建议在《森林法》的修改中明确规定碳汇林的采伐更新管理制度。明确碳汇林采伐的目的是为了提高林木质量，增加碳汇储量。对碳汇林只能进行抚育和更新性质的采伐，即根据林木生长发育的自然规律，通过适度砍伐调整林分密度，提高林木质量，最大限度的促进林木碳汇储量的增加。进行采伐前必须编制采伐和抚育计划表，对碳汇量的变化做评估预测，明确只有在碳汇量的增加量大于林木固碳流失量的前提下才可对碳汇林进行采伐。

（六）森林生态效益补偿制度。众所周知，森林碳匯是一种公共物品，超强的外部性是其内在的缺陷。必须通过生态效益补偿制度来弥补其外部性的缺陷，给予森林碳汇贡献者应有的利益补偿。建议在我国《森林法》在修改中，设立专章规定森林生态效益补偿制度，建立基于森林碳汇的生态效益补偿制度。将公益林确立为森林生态效益补偿的客体，公益林的所有者和经营者确立为生态效益补偿的对象。森林生态效益补偿的资金来源包括国家财政补偿资金、市场碳汇交易资金、社会及个人捐赠基金等。明确提高基于森林碳汇的生态效益补偿标准，同时改革单一的森林生态效益补偿方式，根据各地区林农森林维持、增加森林碳汇成本的不同，实行分类补偿制度。

（七）森林碳汇交易制度。碳汇交易制度是在《京都议定书》中创立的。森林碳汇交易是将碳排放空间作为一种稀缺资源，利用区域间碳排放和碳吸收量的差异，形成合理的交易价格，由森林碳汇的购买者向森林碳汇的供给者提供有效支付，从而实现森林的生态效益价值补偿。面对应对气候变化的严峻形势，碳汇交易开始在我国受到高度重视，但是由于我国的碳汇交易起步较晚，所以基本上仍处于起步试验阶段，森林碳汇交易制度尚未在《森林法》中提及。

由于国内碳汇交易市场及体系的不完善，使得我国的碳汇交易市场严重依赖于国外市场。我国作为碳汇市场交易额的第一大国，在国际市场上却对碳汇交易的价格完全没有话语权。要想在国际碳汇交易市场上掌握主动权和应有的话语权，必须通过国内立法确认和完善森林碳汇交易法律制度。所以笔者建议，在《森林法》的修改中明确规定森林碳汇交易制度，建立森林碳汇交易管理体制，明确森林碳汇交易的管理机关及森林碳汇交易的基本程序、规则等。

作为全球最大的二氧化碳排放国，我国在未来必将面临国际社会巨大的减排压力，采取间接减排措施，增加森林碳汇储量是保持社会持续发展的必然选择。通过《森林法》的修改，完善我国的森林增汇法律制度，对增加我国的森林碳汇储量，应对全球气候变化具有重要的意义。

参考文献：

[1] 杨玉坡.全球气候变化与森林碳汇作用[J].四川林业科技，2010，（2）：15.

[2] 李娟.封山育林初探[J].内蒙古林业调查设计，2010，（5）：83—84.