中外森林法立法特点及比较



中外森林法立法特点及比较

王佳

黑龙江省政法管理干部学院

[摘要]在开发、利用、保护森林的活动中，人与人及人与各种组织之间必然结成各种与森林相关的社会关系。而对这些社会关系进行调整的法律就是森林法。所以森林法的形成必然与这些主体所具有的社会性和民族性相关联。文中将对林业发达国家的森林法立法特点进行分析，从而为我国的森林立法工作提供参考。

[关键词]森林法；立法；林业

一、林业发达国家森林法立法特点

（一）美国森林法立法特点

美国的林业资源极为丰富。森林覆盖率为31.9%。从历史上看，美国的森林资源更为丰富，所以在国家发展进程中有大量的森林被砍伐而转为农用，直到上世纪20年代这种情况才得以终止。所以说美国森林法的立法发展情况就是其国家森林管理制度的发展过程，其管护历史也代表了美国民众对森林的认识的转变过程。梳理了美国的森林法的发展历程大概可以分为以下几个阶段。

首先，是森林法的创设阶段。针对过度砍伐林木而带来的木材供应量的减少及对江河流域生态环境的破环，美国国会在18世纪末通过了《创造力法》和《组织管理法》开始了对林地及林木的管护历程。在开始的几十年的阶段，因为有足量的木材供应，所以在如何使用森林资源的问题上并没有显著的矛盾。但1930年颁布的《科努森--温盾玻格法》也开始注重了对森林的保护。其将木材销售收入的一部分用于森林的更新和植被的恢复。随着美国参加第二次世界大战及战后美国国内房地产的兴起，木材的需求量急剧增加。森林提供的经济和生态服务功能之间开始出现矛盾。

为了缓解这种矛盾，美国森林法进入了新的发展时期。战后美国人民对森林的生态娱乐服务功能的需求增加，于是美国林业局开始寻求立法支持其在管护林木的同时开展更为丰富的森林娱乐服务。在1960年国会通过了《多用途持续生产法》，将森林管理的目标范围扩大，但同时应以不减损土地的生产力为前提。1964年通过的《荒野法》建立起了美国的“荒野”系统。这一系统的建立使更多的地区受到保护，同时也使保护森林的理念融入了法律体系中，是森林保护合法化。这一理念在随后通过的《国家环境政策法》中得到了进一步加强。在这部法律中强调，国家机构的项目建设必须考虑其对环境的影响程度。应当用详细的报告向公众说明，并根据公众意见对项目进行修改并做出最终决定。

随着对森林保护的热情的高涨，美国森林立法迎来了具有标志性的一部法律《国家森林管理法》。1976年的《国家森林管理法》是对森林及与其相关的资源的进行的一次变革，其确立了国家森林管理体制，提出了新的管理理念。该法认为森林资源的管理应更好的服务于公众的利益，在管理过程中应将科学知识、管理规划及具体的管理措施结合。《国家森林管理法》与其后颁布的《可更新资源研究法》、《木材残余物利用法》、《可更新资源推广法》及《森林生态系统与大气污染研究法》共同构成了完善的森林法体系。

（二）俄罗斯森林立法特点

俄罗斯是世界五大拥有丰富森林资源的国家之一。根据俄罗斯林务局的统计，俄罗斯共有森林面积7.635亿hm2，约占全球森林面积的22%；林木总蓄积量占全球森林总蓄积量的22%左右。森林覆盖率为45.2%。俄罗斯全国分为欧洲地区和亚洲地区两大部分，亚洲地区又包括西西伯利亚、东西伯利亚和远东三个部分。三个地区的森林覆盖率分别为52.9%、56.9%和45.1%。俄罗斯的珍贵树种主要集中在远东地区，而且该地区也是单位面积立木蓄积量最高的地区。由于俄罗斯的森林主要归国家所有，所以俄罗斯国家林务局管辖了全国森林总面积的94%。

俄罗斯的森林立法最早始于1061年颁布的《俄罗斯森林法典》。这是俄国最早的对自然资源进行保护的法典。进入苏联统治时期，苏联政府建立了森林管理机构，专门对森林及相关资源进行管理，并于1923年颁布了《森林法典》。这是苏联国家法律体系中重要的组成部分。而后为了丰富和完善森林法律体系，苏联在1977年和1978年先后通过了《苏维埃国家森林法》和《森林法典》。在这两部法律中，明确了森林资源是国家经济实力的体现，是经济价值、社会价值和生态价值的综合体。

在苏联解体后，俄罗斯在1997年对《森林法典》进行了重新定义并多次修订。在2006年俄罗斯政府颁布了《俄罗斯联邦森林法典》。在新的法典里，其强调了要对森林进行可持续的管理，充分发挥森林的总体效益，保障公民拥有良好的环境权。

（三）中国森林立法特点

中国的森林立法总体可以分为三个阶段即古代中国、民国时期、新中国三个时期。第一阶段古代中国。中华民族几千年来形成了自己独特的文化历史，在其中多家流派都强调人与自然应和谐相处。这些思想也深刻的影响了我国古代时期的立法。秦朝的《田律》规定：春天二月，禁止到山林中砍伐树木，禁止堵塞河道；不到夏季，禁止烧草作肥料，禁止采集刚发芽的植物，禁止捕捉幼兽、幼鸟和捡拾鸟蛋，禁止毒杀鱼鳖，不准设置捕捉鸟兽的陷阱。

所以，我们可以看出我国第一阶段森林立法的特点。立法者在进行立法时，均以顺应天意作为立法动机，在此基础上建立森林保护和利用资源的规则。立法带有极强的功利主义色彩。森林资源的生态属性仅得到朴素的认知，教育、宣传的手段落后，通常只是通过严厉的刑罚来保护森林，这与我国古时“重刑”的立法思想相一致。

进入民国时期的中国森林立法又呈现出不同的特色。中华民国时期，在森林立法方面做出很多成绩。1914年《森林法》正式实施。1915年政府将清明节定为植树节。1932年中华民国制订了新的《森林法》并在1937年和1945年进行了两次修改。纵观民国时期的森林立法活动可以总结出如下特点：法律建设基本与当时的经济社会发展状况相适应。体现出了现代生态科学的先进制度，确立了森林的所有权制度——森林分属于国家、公有、私人所有三种形式。

新中国成立后，森林立法总体趋势是以现代生态管理理念发展林业，但其中不乏曲折性。新中国初期的森林立法开展还是较早的。1952 年12月周恩来总理签发了《关于发动群众继续开展防旱抗旱运动并大力推行水土保持工作的指示》。1956年建立了第一个自然保护区：广东省鼎湖山自然保护区，同年10月林业部发布了《天然森林禁伐区划定草案》和《狩猎管理办法》。1957年5月，国务院通过了《中华人民共和国水土保持暂行纲要》，1963年国务院颁布了《森林保护条例》。这一时期森林立法比较零散，法律等级不高，依法治林尚处在探索和起步阶段。林业生产活动以政策性文件指导为主，以法律法规为辅。由于人们没有经历过严重环境问题，所以对环境污染和生态破坏的体会不是很深刻，保护和培育森林资源的观念没有得到应有的重视。

从1978年底起，中国进入改革开放时期，中国的森林保护立法也进入了快速发展的时期。1979年全国人大常委会颁布了新中国第一部森林保护方面的综合性法律一一《森林法(试行)》，1981年中共中央、国务院做出《关于保护森林发展林业若干问题的决定》。1984年9月全国人大常委会通过了《森林法》，1986年颁布了《森林法实施细则》。1993年到1997年，发布了《中国环境行动计划》(1991-2000年)、《中国21世纪议程林业行动计划》、《中国自然保护区发展规划》(1996-2010年)。2000年1月，国务院发布《中华人民共和国森林法实施条例》。

经过改革开放以来国家林业局制定颁布了50多件部门规章，为保护、发展和合理利用森林资源，维护生态安全，提供了有力的法律保障。基本做到了有法可依、有章可循，有力的促进了林业法治事业的发展。

二、中外森林立法比较

通过以上对世界林业发达国家的立法情况总结，可以发现我国与其存在如下一些立法差异：首先立法精神原则不同。立法精神和原则是法律的精髓，是法律价值的集中体现，是立法活动的基础，也是法律的最终取向。美国的森林立法明显体现出一种可持续的生态系统理念。俄罗斯的森林法典中也体现出来要全面的、综合的对森林进行保护、开发、利用。注重森里的自然属性，将森林这一自然资源融入整体的生态系统中。然而，目前我国对森林资源的认识和利用仍以经济用途为主，森林的生态、社会价值体现不明显。亦或是在实现森林的综合价值的过程中无法处理好生态效益与经济效益的关系，而使得部分利益主体的合法利益受损。

其次，现代森林立法强调科学技术对制定法律制度的重要性。例如在美国的森林立法过程中就强调在制定和完成森林资源管理计划时，必须综合应用“物理、生物、经济及其他科学”的交叉研究方法。这就突出了森林立法过程中的科技含量。相比之下，我国的森林立法过程就缺乏这种“科技力量”的参与，缺乏通过科学标准而制定出的详细的森林管理标准。森林法的处罚条款也只是比较笼统的规定了处罚的金额，而没有针对毁坏的具体树木的品种、株树进行明确的损失确定。

在我国，公众对森林相关立法的参与度也是比较低的。森林的社会属性和生态价值是面向全体公众的，因此公众对森林的发展与保护也有不可推卸的责任与义务。美国《国有林管理法》规定，林务局在制定各种计划时都要请公众参与评价，并根据公众评价进行修改。这种做法大大加深了公众参与森林保护的程度。在俄罗斯，公民同样可以依据联邦法律规定的程序和形式参与森林利用、保护、防护相关的立法活动。在我国公众参与森林相关活动最明显且唯一的体现就是“植树造林义务”。而且这一活动是森林管理保护活动中最为底层的，无法在森林立法中体现民众的意识。

通过以上对比，在我国今后的森林立法活动中要进一步明确森林的生态、社会价值。将已经确立的可持续发展理念具体化，使这一理念通过法律条文充分体现，并融入生产、生活。在森林立法活动中加大科技指导立法的力度。对于不同地区、不同类型的林地要根据其具体的特点制定更为细致的法律规范。将森林的保护、培育、建设、采伐通过标准化、数量化的规则体现出来。拓展公众参与林业建设发展的渠道，使普通民众意识到林业的建设和发展不仅仅是政府和林业部门的事，还关系到他们的切身利益。

参考文献

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[2]秦涛.世界主要林业发达国家森林立法特点及启示[J].防护林科技,2014(7)

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