新《森林法》修订背景及亮点解读

摘 要 新《森林法》对于我国生态保护与修复具有重要的理论指引和现实指导意义。首先，回顾了《森林法》立法历史;其次，对新《森林法》修订进程进行介绍;最后，对新《森林法》亮点进行解读，包括：融入了新发展理念，具有新时代特征;目标责任明确，具有创新性和可操作性;森林权属界定清晰，体现了不同权力主体平等与责权利相统一;重视发展规划，体现了宏观性和战略性;重视森林经营，林木采伐管理更具弹性;明确森林具有多功能性，强调森林保护和科学造林，强化监督检查和处罚细则。

关键词 新《森林法》法 立法历史 修订进程 解读

基金项目：国家林业和草原局十四五规划体制和机制研究，2130299-18-1201-01。

作者简介：赵海兰，国家林业和草原局经济发展研究中心助理研究员， 研究方向：资源与环境经济、林业经济管理。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.006

一、《森林法》立法历史

新中国成立后，我国的第一部森林法规，是1963年制定的《森林保护条例》，《森林保护条例 》于1963年5月20日由国务院全体会议第131次会议通过，1963年5月27 日国务院发布施行，共七章四十三条。

改革开放后，我国的第一部《森林法（试行）》，于1979年2月获得全国人大通过，试行5年以后，1984年9月由全国人大正式通过，1985年1月1日起正式实施，共七章四十二条。1998年4月全国人大通过决定，对《森林法》的第一次修订，自1998年7月1日起施行，共七章四十八条。2009年8月全国人大通过决定，对《森林法》进行第二次修订，共七章四十九条。2014年3月全国人大会议将《森林法》修改列入五年立法规划， 2019 年12 月全国人大表决通过新修订的《森林法》，自2020年7月1日起施行，共九章八十四条。

二、新《森林法》修订进程

一审：2019年6月25日，十三届全国人大常委会审议《中华人民共和国森林法（修订草案）》议案的说明。代表指出：森林法修订要坚持生态优先、保护优先的原则，正确处理好自然和经济、市场和政府的关系，实行森林分类经营，培育和扶持新型林业经营主体。①6月29日，常委会分组审议了森林法修订草案。代表指出：森林法修订要把握新时代的特征，紧盯新形势下的目标和任务，立足生态文明建设，提升林业治理水平和治理能力现代化。②

二审：2019年10月22日，十三届全国人大常委会分组审议《森林法（修订草案）》。代表指出：森林法修订要进一步明晰森林产权，完善生态效益补偿机制，调动林农的积极性;同时要加强联防联控制度，减少森林生物灾害和火灾的发生，加大对森林违法的处罚力度，确保林地和林木不被非法侵占。③

三审：2019年12月23日，十三届全国人大常委会听取“关于森林法修订草案修改情况的汇报”，拟将植树节写入法律，倡导植树造林。代表认为：森林法修订，必将促进森林的可持续管理，并通过生态保护与修复，对国家生态安全、生态文明做出贡献。12月28日，会议表决通过了新修订的《中华人民共和国森林法》。④

三、新《森林法》亮点解读

（一）新《森林法》融入了新发展理念，具有新时代特征

首次将建设生态文明，实现人与自然和谐共生、尊重自然、顺应自然、绿水青山就是金山银山、坚持可持续发展原则等融入其中，体现了以人为本，创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。针对党的十九大提出的当前我国经济社会发展存在的不平衡、不充分问题，为了不断满足人民群众更多的生态需求期待，提供最稀缺的生态公共产品，新《森林法》提出国家以培育良好的森林生态系统为目标，保障森林的健康、稳定、优质、高效，在保护优先、生态优先的前提下，一方面，发挥森林作为陆地生态系统主体的作用，提供生态产品和服务;另一方面，确保森林作为山区林区人民生存的依托，合理开发利用，帮助他们脱贫致富，实现兴林富民，从而最大程度地发挥森林的生态、社会和经济效益。这些思想体现了绿色发展、高质量发展、人与自然和谐发展的新时代特征。[1]

（二）新《森林法》目标责任明确，具有创新性和可操作性

首次在法律中明确国家实行森林资源保护发展目标责任制和考核评价制度，上级人民政府对下级人民政府进行相关指标考核，并公开考核结果，为生态资源保护修复、生态资产保值增值、生态文明建设提供制度保障。针对党的十九届四中全会提出的加强治理体系建设，提升治理能力的要求，新《森林法》提出地方人民政府可以建立林长制，地方林业主管部门各司其责，按照“分级负责”原则，明确目标、落实责任、有效监管、定期考核，强化森林资源管理意识，协调解决好保护与发展的问题，依法查处各类违法犯罪行为。这些要求会极大程度地增强森林管理的执行力，以利于统筹山水林田湖草系统，开展综合治理探索和实践，具有显著可操作性和创新性。

（三）新《森林法》森林权属界定清晰，体现了不同权力主体平等与责权利相统一

首次将森林权属单独列出并独立成章，强调了森林权属的基础性，按照国家机构改革和职能调整的变化分类规范了林权登记，明确清晰地界定了林地和林木的权属，意在推动所有权、承包权、经营权三权分置，促进生产要素合理流动，提高资源配置效率和生产管护积极性。林權登记方面：国家重点林区，由国务院自然资源主管部门负责登记，其他由不动产登记机构统一登记造册，核发证书。权属界定方面：参照 2018年新修订的《中华人民共和国农村土地承包法》，规定林地所有权属于国家或集体，林木所有权可以是各类经营者。林地实行承包经营的，承包方享有林地的经营权（包括约定的占有权、使用权、收益权）和林木的所有权（经营权和有限的处置权），林地未实行承包经营的，由农村集体经济组织（村或村民小组）统一经营;林木的经营权（使用权），经批准或合法签订合同后可以采取转让、出租、作价出资（入股）等形式流转，体现了不同权利主体的平等和责权利的统一。[2]

（四）新《森林法》重视发展规划，体现了宏观性和战略性

首次将发展规划单独列出并独立成章，突出显示了发展规划的重要性，意在加强顶层设计，以规划引领林业发展。规划是管理的重要组成，是决策的前提基础，具有宏观性、战略性、政策性等特点。当前我国政府层面的规划集中体现在国民经济和社会发展规划、国土空间（开发）规划，各行业规划和专项规划等。国民经济和社会发展规划是综合性的基础规划，具有经济调节、履行职责、约束社会的功能;国土空间（开发）规划是为了落实国家区域调控理念和调控方式转变的需要，开展的基础性、适应性、约束性的规划;各类行业规划和专项规划，则是用于规范和指导行业发展方向，描绘发展蓝图，制定发展战略，规划发展布局，落实发展措施。新《森林法》明确要把林业发展规划纳入到县级以上人民政府的国民经济和社会发展规划之中;林业发展规划要符合国土空间（开发）规划的相关要求，根据森林资源保护和发展的目标，进行合理布局和科学利用;要根据地方的自然生态状况和经济社会发展条件，编制好造林绿化、天然林保护等各类相关专项规划。这些设计放眼未来，考虑长远，具有宏观战略思维。

（五）新《森林法》重视森林经营，林木采伐管理更具弹性

首次以法律的形式明确了森林分类经营，突出主导功能，发挥多种功能，确定了公益林和商品林的划定范围。关于经营方案：提出国有单位应当编制森林经营方案，同时也支持和鼓励其他林业经营者，根据自愿原则编制森林经营方案，强调国家控制森林年采伐量，坚持消耗量低于生长量的原则。关于分类经营：分类经营理念在上世纪90年代提出后得到了广泛应用和政策支持，主要是森林按功能分为生态公益林和商品林，在经营上应当有所区别，分类管理施策。新《森林法》强调要加大对公益林的支持力度，完善生态补偿制度。基于2017年的《国家级公益林区划界定办法》和《国家级公益林管理办法》等，将公益林和商品林的划定，以法律的形式传承并固定下来。关于林木采伐：目前我国对各种类型的森林（乔木林和竹林）及林木采伐实行提前申请制度，进行严格管理，国家根据规划把采伐指标下达到省区，由省区根据上报方案和实际需要向下分配采伐指标。新《森林法》赋予了采伐更大程度的灵活性，采伐自然保护区以外的竹林不再办理采伐许可证，非林地上的各类防护林和城镇林木等的更新采伐，由相关主管部门根据有关规定管理，同时取消了木材运输许可审批。公益林原则上只能进行抚育、更新和低质低效林改造性质的采伐;商品林可以根据实际情况，进行疏伐和间伐，严格控制皆伐，要求伐育同步，采伐后及时更新。国家林业和草原局于2019年底发布了《关于深入推进林木采伐“放管服”改革工作的通知》， 方便林农林木采伐申请， 建立林木采伐信用监管机制。[3]

（六）新《森林法》明确森林具有多功能性，强调森林保护和科学造林，强化监督检查和处罚细则

首次以法律的形式明确森林具有多功能性，在天然林商业性禁伐政策的基础上，确定实行天然林全面保护制度，倡导科学造林，明确建立以国家公园为主体的自然保护地体系。关于森林保护：规定各类建设项目如果需要占用林地，不得超过其总量控制指标，并将临时使用林地的相关规定上升为国家法律，通过法律约束保证林地面积不能减少。关于造林绿化：一是要城乡统筹，同步实施，既要抓好森林城市建设，又要推动乡村振兴战略;二是提倡因地制宜，适地适树，以自然恢复为主，鼓励使用乡土树种，提高良种使用率，营造混交林，改善森林结构，提升森林质量;三是确定每年三月十二日为植树节。关于监督检查：单独列出并独立成章，分别从监督主体、监督措施、监督处理、审计监督四个方面加以论述，违反规定拒绝或阻碍监督检查的，可以处五万元以下的罚款，情节严重的，可以责令停产停业整顿。关于处罚细则：处罚条款更加细化、具体，处罚解释更加明确。规定：更新造林逾期未完成任务的，可以处以对应造林任务所需费用二倍以下的罚款;买卖相关证件的，有违法所得的，按以前规定执行，没有违法所得的，可以处二万元以下的罚款。

注释：

① 森林法修订草案首次提请审议 建立森林生态效益补偿制度[N].法制日报，2019年6月26日.

② 全国人大常委会组成人员分组审议森林法修订草案[DB/OL].新华网，2019年7月1日.

③ 全国人大常委会组成人员分组审议森林法修订草案二审稿[DB/OL].新华网，2019年10月23日.

④ 全国人大常委会组成人员：森林法修订草案趋于成熟 建议表决通过[DB/OL].新華网，2019年12月27日.

参考文献：

[1] 耿国彪.修订森林法 推动林业高质量发展——访国家林业和草原局副局长刘东生[J].绿色中国，2020（1）：16-21.

[2] 于浩.森林法“大修”：放与管“两手抓”[J].中国人大，2019（13）：40-41.

[3] 朱宁宁.解读新修订的森林法：筑起守护青山绿林的坚实法治保障[J].公民与法（综合版），2020（1）：11-12.