金融机构市场退出机制的构建

马坚波

（中共北京市朝阳区委党校，北京 100028）

随着我国金融机构市场化改革步伐的加快，特别是存款利率市场化及金融机构对内对外开放的推进，金融市场上各机构之间的竞争日趋激烈，部分竞争力较弱、不良贷款率较高、资本充足率较低的中小金融机构将不可避免地面临破产及市场退出的风险。如何借鉴发达国家的经验，从国情出发，探索构建我国金融机构市场退出机制，成为当前深化金融市场化改革必须面对和破解的重要课题。

一、构建市场退出机制是金融机构市场化改革的需要

首先，利率市场化使弱小金融机构破产退出的风险增加，要求构建完善的市场退出机制。利率市场化已经成为金融业改革发展的大势所趋，不仅有利于理顺资金价格，更好地发挥市场配置资源的决定性作用，而且可以降低企业融资成本，推动金融更好地为实体经济发展服务。但是，利率市场化改革会对金融机构的经营带来挑战，将考验商业银行特别是中小银行的定价能力。利率市场化将使大银行利用较强的定价能力获取更多的收益，中小银行则会面临一定程度的竞争压力。在激烈的市场竞争中，金融机构破产在所难免。在较为成熟的经济体中，银行破产已属司空见惯，例如美国2009年共有140家银行破产，2010年更是达到157家。不过，由于具有成熟的市场环境和完备的法律制度，这种频繁的破产并没有给美国银行业带来太大冲击，反而使市场出清，为经济体注入了更多的活力。

其次，金融业对内对外开放需要有市场退出机制与之配套。伴随经济全球化，我国金融业对外开放已经实行一段时期，而党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“积极发展混合所有制经济”以及“允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济”，更为我国金融业改革开放尤其是对内开放指明了方向。可以预见，我国民营银行等将进入快速发展的新阶段，各类外部投资者，包括民间资本、外国资本将允许注入大型国有金融机构，民间资本进入金融服务领域将会进一步得到鼓励和引导。既然允许外资、民资等进入金融业，就需要完善相应的风险处置与退出机制，让市场发挥更重要的作用。只有这样，才能让外资或民营金融机构的股东认清自身的风险分担，提高经营效率，注重风险防范，减少道德风险。一旦经营出现问题，一方面存款保险制度可以保证存款人的利益，另一方面完善的市场退出机制有助于银行迅速退出市场，将其不良影响降到最低。

再次，部分金融机构面临的风险状况不容乐观，需要一个完备的市场退出机制，来保证问题银行不会给债权人以及整个金融体系带来重创。部分金融机构面临的风险状况主要表现在以下三个方面：一是不良贷款率。从2013年以来，大型商业银行的不良贷款率指标较稳定，但是中小型商业银行的不良贷款率在上升，特别是农村商业银行，不良贷款率一直盘旋在高位。因此，中小型银行收回贷款的风险较大，严重者可能面临破产风险。一旦银行无法收回贷款，大量存款者也面临偿付风险，这时就需要存款保险制度来保障存款人的利益。二是资本充足率。此项指标反映商业银行在存款人和债权人的资产遭到损失之前，该银行能以自有资本承担损失的程度。图1显示，我国商业银行资本充足率持续下滑，抵御风险能力下降。三是全国银行间同业拆借利率。我国银行间同业拆借利率持续上升，在发生2013年6月份“钱荒”事件时，其达到7%的高位。这就向我们传递了一个信号，即随着利率市场化改革的步步推进，银行间竞争日益激烈，银行融资成本加大，随着未来存款利率市场化的推进，银行所获息差将会越来越小，很多中小银行可能不堪重负，最终面临破产风险，而这就需要一个完备的市场退出机制，来保证问题银行不会给债权人以及整个金融体系带来重创。

图1 2013年中国商业银行资本充足率指标

二、当前我国破产金融机构市场退出的障碍

金融机构退出，是指金融机构终止存续状态。根据我国现行法律，金融机构市场退出包括收购和兼并、托管或接管、行政关闭或撤销、解散及破产清算等五种类型，但是我国金融机构退出市场主要采用行政关闭、接管或托管及购并三种方式，极少采用破产方式，即使采用了破产方式，其完成破产程序的效率也非常低下。迄今为止，只有大鹏证券、南方证券以及广东国际投资信托三家公司的市场退出是通过司法破产程序解决的。总的来说，我国破产金融机构风险处置的效率较低，而且成本高昂，“退出难”已成为近几年金融机构市场退出的总体状况，具体而言，我国破产金融机构市场退出主要存在三方面的障碍。

首先，缺少市场退出的法律制度和诚信的社会背景。我国社会主义市场经济体制虽然已经取得长足发展，但至今尚未健全成熟，金融机构按市场原则退出竞争的法律制度建设还未完成，尚未建立统一的金融机构破产法律制度。金融机构在面临停业整顿及撤销关闭时缺乏完善的制度安排，一些具体问题如清算等无法得到妥善解决。此外，我国的市场信用体系尚未完全建立起来，法律对市场主体的诚信约束不够，在不遵守市场纪律的收益远大于违反市场纪律的成本的情况下，金融机构不良资产必然会大量存在，金融机构风险难以从根本上得到缓解。这种情况得不到有效扭转，金融机构实行市场退出就会始终面临巨大压力。

其次，由于虑及社会稳定，长期以来各级政府一直不愿让本该倒闭的银行破产退出市场，而习惯于采用行政手段，实行治标不治本的简单处置。比如，建国后第一家被行政关闭的商业银行——海南发展银行，14年来一直处于清算过程中，至今尚未实施破产程序。政府在救助过程中往往介入过深，且过多运用行政手段。这种行政力量不仅表现在直接行政关闭问题金融机构，也表现在主导机构的兼并重组。政府在处理问题机构时，习惯采用“拉郎配”的方式，实现“以强并弱”的并购，而不是按照市场经济条件进行严格意义上的产权转让和交易行为，也就是说，没有从根本上体现由市场实现资源有效配置的原则。这种由国有金融机构简单兼并重组有问题的机构，不让后者进入破产境地的做法，虽然可以暂时缓解风险，却不能使金融机构的风险得到根本的化解，反而加剧了风险的积累，拖累原来经营稳健的金融机构，甚至可能诱发系统性的金融风险。

再次，缺乏相应的风险补偿和分担机制。长期以来，我国对存款人进而对金融机构的保护程度远远超过了发达国家，通常情况是，由央行出面对个别或局部地区金融机构出现的挤兑或破产风波，施以大量的紧急救助贷款或对机构整体收购方提供大量的资金支持以平息风险。即使这些处置措施无效，不得不采取退出市场时，也是由政府或监管机构出面承担本应由投资者、债权人、经营者甚至存款人所应承担的全部损失。这种对于问题机构危机处置成本及对存款人损失补偿统统由监管当局或国家财政垫付的做法，极大地加重了政府负担。长期来看，随着金融市场竞争日趋激烈，面临破产的金融机构渐趋增加，这种简单由政府负责埋单的处置办法，终将难以为继，而且极易形成道德风险并转嫁为政府债务风险。

最后，尚未建立市场经济国家通行的存款保险制度。市场经济发达的国家，主要是通过建立存款保险机构，具体负责金融机构市场退出事宜。这种存款保险制度最大的好处在于保护存款人特别是中小额存款人的利益，同时，也可以减轻政府或中央银行在银行倒闭中承担的财政负担和风险。在我国，由于存款保险制度尚未建立，当金融机构退出市场时，广大小额存款者缺少最基本的保护，肯定引发矛盾冲突，进而影响到社会稳定，这是长期以来我国金融机构难以实现真正市场化退出的症结所在。

三、构建适合我国国情的金融机构市场退出机制

为了稳妥地实现破产金融机构的市场退出，借鉴发达国家的成功经验，从我国国情出发，建立存款保险制度、分类指导不同金融机构市场退出、弱化政府干预并更多发挥市场作用是较为可行的制度设想。

首先，依据国情建立存款保险制度。根据发达国家的实践经验，存款保险制度通常是指由符合条件的各类存款性金融机构集中起来建立一个保险机构，存款机构作为投保人按一定存款比例向其缴纳保险费，以此建立存款保险准备金，在成员机构发生经营危机或面临破产倒闭风险时，存款保险机构向其提供财务救助或直接向存款人支付部分或全部存款，以保护存款人利益，维护存款机构信用，稳定金融秩序。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要“建立存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制”，这是根据我国金融市场化实践，借鉴发达国家经验作出的正确决策。下一步我们要做的就是如何从国情出发，建立适合我国的存款保险制度。在我国，小银行抗风险能力弱，缴纳的保险费率按理应该高些，但是高费率直接导致银行成本上升，甚至攸关中小存款金融机构的生死存亡，这样做显然完全违背存款保险制度的本意，为此可以考虑在存款保险制度实施初期设置一个过渡期，给予小微金融机构一定的政策倾斜，比如对其缴纳的保险费采取国家财政补贴的方式。小微金融机构可以利用这一过渡期，抓住利率市场化的契机，主动调整经营和服务策略，赢得并拓展生存空间。此外，关于赔付机制，若实行限额赔付，则当银行发生信用危机时，小额储户一般都能全额收回存款，这就会使小额储户产生将存款存入中小型银行的逆向选择问题，而大额储户则会选择把存款分流到各个银行，所以笔者认为有限赔付不利于市场的公平竞争，按比例赔付或许更符合中国国情。

其次，区分不同性质的银行，采取不同的市场退出方式。破产虽然是净化金融市场、提高金融机构效率的有效途径，但是其对金融市场造成的震荡还是不可小觑的，所以应该尽量避免破产。对此，我国可以区分不同性质的银行，采取不同的退出方式。对于国有银行，不适用破产程序，债务由国家偿还；对于私营股份制银行，当出现严重问题时先行政关闭，如果有其他金融机构愿意接收，可以不适用破产程序，如果无其他金融机构接收，且又资不抵债的，必须启动破产程序，实施破产，其储蓄存款由存款保险公司负责偿还，股东以其持有的股份承担有限责任。但必须注意国有银行的道德风险问题，可以采取事前预防机制，限制国有银行道德风险的发生。

再次，减少政府干预，鼓励金融机构自由并购。并购是市场经济国家的金融机构退出市场较为普遍和重要的方式，这种市场退出方式给社会、经济带来的冲击最小。我国历史上也有很多金融机构并购案，但其背后都是政府力量在发挥作用，这种政府干预破坏了市场在资源配置中的有效性，往往不顾健康金融机构的意愿，导致风险的进一步累积或者健康金融机构的资产质量恶化。所以，在未来的并购重组中，必须让市场说话，让金融机构根据现实状况自由选择并购对象。

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