我国行政诉讼分类的制度设计

冯 芳

（中国政法大学，北京 100088）

行政诉讼不仅是为了监督公权力而设立的，而且是国家通过法律为公民、法人或者其他组织提供的一种非常重要的法律救济手段、途径和制度〔1〕。这也是我国设立行政诉讼的目的，即是监督公权力的行使和依法保护公民、法人或其他组织的合法权益。

一、行政诉讼分类的必要性

不论是大陆法系还是英美法系的国家，不论各国在政治、经济、文化等各方面存在多大的差异性，大多数国家都比较趋向于在本国的行政诉讼相关法律文件中，要明确规定行政诉讼的类型，以实现行政诉讼各方的规范化运作。大陆法系国家除了法国等个别国家之外，普遍注重行政诉讼类型的明文化，并通过行政诉讼法典对行政诉讼的具体种类作出直接或间接的规定，普通法系国家因为其非成文法的特点并没有明确规定行政诉讼的类型，但判例对行政诉讼的认可是普遍接受的，所以我们可以看到，虽然大陆法系国家和普通法系国家的诉讼类型的规范模式差别很大，但是按照一定的标准对行政诉讼进行精细分类进而为权利遭到侵犯的民众提供完整而有效的法律保护，业已成为各国行政诉讼制度共同的发展规律〔2〕。

社会发展日新月异，行政争议也多种多样，不光涉及到内部行政争议、外部行政争议，还包括直接行政争议与间接行政争议等各类争议，每一类行政诉讼案件具体在原告资格、举证责任分配、判决形式等细节、程序方面都有所不同，但由于我国行政诉讼种类缺乏且未形成类型，不能实现行政诉讼程序和审判规则的科学设计，因此很多情况下，案件的当事人并不能准确地向法院提出自己的诉讼主张，或者法院受理了案件以后，也并不能根据现行有效的规定作出适当的判决，这既不能保证行政审判权的有效运作，也不利于保障当事人的合法权益。因此，为每一种行政诉讼设计它该有的程序和规则显得十分必要，那么设计的前提就是要对行政诉讼进行一个分类，然后再根据每一类不同的行政案件的特点和需要，设计相应的程序规则，用程序规则对具有相同特征的诉讼案件进行框架性处理，使得每类案件的诉讼过程可以有章可循，最大限度地发挥行政审判权的作用，维护当事人的合法权益，也可以避免因诉讼程序的混乱而使案件审理受阻的情况发生。

二、我国的行政诉讼判决类型

对于行政诉讼中可能出现的各种判决，我国的《行政诉讼法》规定了四类：维持判决、撤销判决、履行判决和变更判决。《行政诉讼法修正案（草案）》在《行政诉讼法》的基础上，在判决的类型方面有了以下几点突破：一是以判决驳回原告诉讼请求代替维持判决；二是增加了给付判决；三是增加了确认违法或者无效判决；四是扩大了变更判决的范围。

根据以上的判决类型，学界将我国的行政诉讼分为撤销之诉、变更之诉、确认之诉和给付之诉。撤销之诉是指原告对行政主体作出的具体行政行为不服，请求人民法院撤销该具体行政行为的诉讼〔3〕；变更之诉是指行政处罚显失公正，或者其他具体行政行为涉及对款额的确定或者认定确有错误的，原告请求人民法院判决变更的诉讼，变更之诉的受案范围在此次的修正案（草案）中进行了扩充，这是我们国家越来越重视对有关行政行为合理性审查的体现，而合理性审查的不断发展就是对行政相对人权益进一步保护的前奏；确认之诉是指原告要求人民法院确认被诉行政主体与原告之间存在或不存在某种行政法律关系的诉讼〔3〕。在此次修正案（草案）中，同样吸引眼球的还有增加的给付判决，给付判决对应的是给付之诉，给付之诉是以请求法院判决被告作出以特定内容“给付”为目的的诉讼，这样一来，赔偿之诉和履行之诉都可以囊括进来，但是究竟给付的内容范围有多大，给付判决的适用情况等问题在修正案（草案）中并没有明确，这是给了法官比较大的自由裁量权，而裁量权太大很容易出现两个极端的结果，一个是滥用，一个是不敢用，无论哪一种结果，都不利于行政诉讼的进行和行政案件的审判工作。

很明显，这种倒推的分类方式忽略了行政诉讼类型与行政判决之间内在的逻辑关系：行政诉讼的类型与判决并不是两个完全等同的概念，也不具有对应的关系。同一类型的诉讼案件根据当事人的诉讼请求、案件的具体情况的不同会有多种不同的判决，同样的，即使是同一形式的判决，也会因为现实需要而出现在不同类型的诉讼中。我们习惯从判决中寻找类型，这使我们的眼界变得狭窄，忽略了行政诉讼本该有的一些诉讼类型，因此诉讼类型与判决之间的关系应当是先有类型，在类型中寻找判决。

三、对我国行政诉讼分类的制度设计

（一）分类标准

民事诉讼中，对应于原告请求判决的内容，诉讼可以分为给付诉讼、形成诉讼和确认诉讼，这几乎已成为各国立法、学说和判例的共识。至于行政诉讼，由于其肩负着权利救济和对行政的法律约束的双重使命，并且，鉴于权力分立的宗旨，对行政的司法审查存在一定的制约，因而其诉讼类型的架构问题要略显复杂〔1〕。笔者认为，在目前阶段，应当确定以诉讼请求为主，以诉讼标的为辅的划分标准。因为采用单一的划分标准，虽然可以最大限度地避免分类对象出现交叉，但社会生活日新月异，新的诉讼类型逐渐增多，这种单一划分标准并不能穷尽所有的诉讼类型，不能达到对公民全方位的司法救济，所以，可以在确定诉讼请求作为主导性区分标准以后，把诉讼标的作为辅助标准，这样就可以不断拓展行政诉讼类型，最终建立一个适应现代文明社会发展的行政诉讼类型体系。

（二）行政诉讼的类型

根据以诉讼请求为主、诉讼标的为辅的划分主张，笔者认为应当在已有的诉讼类型基础上再增加若干，这样我国的行政诉讼类型应当包含以下七类：课予义务之诉、一般给付之诉、撤销之诉、变更之诉、确认之诉、形式的当事人诉讼和公益诉讼。

1.课予义务之诉与一般给付之诉。课予义务之诉与一般给付之诉是源于德国行政诉讼的两种分类，课予义务之诉是指原告要求法院判决被告作出其拒绝作出或停止作出的（通常是授益性的）行政行为的诉讼，法院只能宣布行政机关是否负有作出原告所期待的某个行政行为或重新作出决定的义务，而不能代替行政机关作出决定〔4〕；一般给付之诉是指公民要求公共行政主体作出、容忍或停止作出除行政行为以外的其他所有行为、或公共行政主体要求公民依公法规范作出、容忍或停止作出某行为的诉讼〔4〕。可以看到，在德国的一般给付之诉中，行政诉讼的原告不仅可以是公民，还可以是公共行政主体，这在我们国家的行政诉讼中是没有的，因为我们国家的行政诉讼以救济个人为主要目的，因此，笔者建议的给付诉讼就是借鉴德国行政诉讼法上的课予义务之诉和以公民为原告的一般给付之诉。当公民申请行政机关作出特定的行政行为，而行政机关不作任何回应时，或者行政机关拒绝作出具体行政行为而侵害了公民的合法权益时，该公民就可以向人民法院提起课予义务之诉；当公民申请行政机关作出具体行政行为之外的其他给付行为时，比如要求行政机关履行行政合同的诉讼，就应当向人民法院提起一般给付之诉，由人民法院作出相应的判决。

2.撤销之诉。撤销之诉是原告提起的，请求人民法院对侵害其权益的具体行政行为判决全部或者部分撤销的诉讼。法院在审理这类行政案件时，只能根据相关法律确定该具体行政行为是否合法，而不能审查该具体行政行为是否合理，对于确有违法的部分，应当判决撤销或部分撤销。原告提起撤销之诉，往往是希望能够通过法院对提起的诉讼的审理，判决撤销行政主体的具体行政行为，使原告被侵害的合法权益能够最大程度的恢复。

3.变更之诉。变更之诉是公民请求法院对侵害其合法权益的行政行为予以变更的诉讼。如果法院作出了变更判决，那就意味着法院对行政机关的行政行为不仅是不赞同，而且在一定程度上是不认可的，所以直接改变了行政机关的行政行为。所以，如果界限把握不好，很有可能造成司法权干涉行政权的嫌疑，因此我们国家的行政诉讼法在规定变更之诉的适用范围上特别狭小，虽然在修正案（草案）中略有扩展，但是也只是增加了具体行政行为涉及对款额的确定或者认定确有错误的情况，很谨小慎微的变化，而且也可以看到，变更之诉的受案范围依然没有将影响公民人身自由权和重大财产权的行政行为纳入，而在法国，只要行政法院受理了完全管辖权之诉，其法官就可以对行政机关的决定进行任何处理，甚至可以对其进行改变。笔者并不是提倡将法国的完全管辖之诉应用到中国来，毕竟中外的国情和法官的基本构成、教育、工作背景不同，但是借鉴法国的完全管辖之诉，对变更之诉的适用范围再加以扩大，是值得考虑的。

4.确认之诉。确认之诉仅存在于行政行为无效，或虽然行政行为违法但不可撤销或撤销已无意义的情况，是原告提起的，要求人民法院判决确认被诉具体行政行为违法或者无效的诉讼。人民法院根据原告的诉讼请求作出的确认判决的目的，仅仅在于确认双方当事人之间的法律关系状态，并不具有其他人的法律效果。

5.形式的当事人诉讼。日本的当事人诉讼是最为典型的，它是指确认当事人之间法律关系或关于所形成的处分或裁决的诉讼，依法令的规定以该法律关系的一方当事人作为被告及有关公法上法律关系的诉讼〔5〕。当事人诉讼可以分为形式的当事人诉讼和实质的当事人诉讼。形式的当事人诉讼，是指确认当事人间的法律关系或关于所形成的处分或裁决的诉讼，而依法令的规定将其法律关系的当事人的一方列为被告的诉讼〔5〕，这类诉讼往往起源于平等主体间的民事争议，但是由于行政机关对平等主体之间民事争议的介入而形成了相关的行政争议，所以行政主体与相对方的纠纷并非主要矛盾，因而在形式的当事人诉讼中，要求相对人以民事争议的对方当事人为被告，行政主体作为第三人参加诉讼〔6〕。实质的当事人诉讼，是有关对等当事人之间的公法上的法律关系的诉讼，在这种情况下，相对人与行政主体应当分别为行政诉讼的原、被告。真正应当被我国借鉴的诉讼类型是形式的当事人诉讼，这种诉讼类型的设置，直指纠纷的症结，在一定程度上避免了行政诉讼与民事诉讼更替出现的混乱局面。

6.公益诉讼。公益诉讼是指公民为维护公益，就与自己权利及法律上利益无直接利害关系的事项，对于行政主体的违法行为而提起的行政诉讼〔6〕。公益诉讼在我国并不是空白，新民诉法为保护社会公共利益特别规定了民事公益诉讼制度。新民事诉讼法首次规定了公益诉讼，虽然对于可以提起公益诉讼的主体以及可以提起诉讼的最低损害标准并没有十分明确规定，但这是立法的进步，体现出了一个趋势，就是公益诉讼制度将会慢慢出现在中国法治化进程的多个方面，《行政诉讼法》也应该将其慢慢吸收，作为诉讼的一种类型，因为，仅仅依靠具体行政行为的利害关系人，通过有限的起诉来解决社会中出现的越来越多的问题有时是不充分的，且不能面面俱到，所以为了维护社会公共利益，公益诉讼的入法化应当作为现代法治国家的重要选择之一。

综上，世界各国的行政诉讼或类似制度为了实现对个人的救济或者是对公法秩序的维护，大都对行政诉讼的类型进行了必要的设计和发展，对于我国来说，构建适应我国国情的行政诉讼类型已经迫在眉睫，这是我国行政法治进一步发展的重要一步，也是行政诉讼体系进一步完善的关键之举。

〔1〕杨建顺.行政诉讼的类型与我国行政诉讼制度改革的视角〔J〕.河南省政法管理干部学院学报，2005（4）.

〔2〕章志远.行政诉讼类型化模式比较与选择〔J〕.比较法研究，2006（ 5）.

〔3〕马怀德，吴 华.对我国行政诉讼类型的反思与重构〔J〕.政法论坛，2001（5）.

〔4〕刘 飞.行政诉讼类型制度探析——德国法的视角〔J〕.中外比较，2004（3）.

〔5〕吴 华.行政诉讼类型研究〔D〕.北京：中国政法大学，2003.

〔6〕马怀德.完善《行政诉讼法》与行政诉讼类型化〔J〕.江苏社会科学，2010（5）.