经济政策的制定及其交易成本

梁华峰

经济政策制定的目的在于纠正市场失灵，但是任何政府干预的行为，都需付出交易成本的代价。在经济政策制定的过程中，交易成本常常表现为决策成本、规模成本、摩擦成本等，降低交易成本有赖于政府角色的匡正和制度对政府行为的限定与规范。

在现代社会中，政治制度就像市场制度，政治家就像企业家，公民（选民）就像消费者，选举制度就像交易制度，选票就像货币。在政治市场里，人们建立起契约交换关系，一切活动都以个人的成本与收益计算为基础。由于政治制度与市场制度有很多相似性，所以经济学的许多原理可以用来分析政治决策行为。政府的公共政策特别是经济政策可以看作是政治市场政治交易达成的契约，政策制定被认为是一个动态的博弈过程，面临着对立信息、激励和约束行为等系列问题。因此，本文尝试从交易成本的视角来研究政府经济政策制定中的各种问题。

经济政策制定的目的

政府经济政策的目的在于纠正市场失灵。Stiglitz认为，市场失灵包括八个方面：自然垄断和垄断，公共品，外部效应，不完善的市场，信息的不足，失业、通货膨胀及失衡，再分配，优效品。在新古典经济学的分析框架中，政府作为“市场失灵”的救治者而取得了合理的存在。其中，政府的经济政策是政府用来纠偏市场失灵的有力工具。政府实施宏观经济政策，主要是财政政策、货币政策和产业政策等，以解决失业、通货膨胀与经济失衡等问题。如通过财政转移支付政策、累进税制等措施来改善地区经济的不平衡发展，控制贫富差距；通过货币政策的实施来遏制通货膨胀；以及通过产业政策来调整经济结构、促进产业升级、引导投资、促进出口等。根据Stiglitz的“非分散化基本定理”，我们可以得出结论，即没有政府干预，就不能实现市场的有效配置。

因此，纠正市场失灵，政府责无旁贷。但有一点必须强调的是，政府经济政策对经济干预所起的辅助性作用，只能由弥补市场失灵或不足而决定。原因在于，政府在纠正市场失灵的同时，同样也产生了政府失灵。政府在经济政策制定的过程中，同样也产生了交易成本。

经济政策制定过程中的交易成本

关于交易成本，有各种各样的理解。以张五常为代表的经济学家主张从人类制度的角度来认识交易成本。在他们看来，交易总是发生在一定的自然环境与社会背景之中，它存在于两个或两个以上的个体之间，其必然包含自然、历史和人类发展进程中所形成的秩序或规则，这便引发了制度成本。张五常认为：“交易成本就可以看作是一系列制度成本，包括信息成本、谈判成本、拟定和实施契约的成本、界定和控制产权的成本、监督管理的成本和制度结构变化的成本”。他进一步指出：“所有的组织成本都是交易成本，分析经济组织的交易成本方法，可以从几个参与者扩展到‘政府甚至国家本身”。Williamson把交易成本解释为：不同治理结构下为完成任务而进行计划、协调以及监督的比较成本。North首先“把交易成本分析推广到政治交换中”，Vira区分了经济交易成本与政治交易成本，而Dixit则提出了经济政策制定过程中较为完整的政治交易成本的分析框架。

正如任何企业家都不能忽略产品成本与收益两个方面一样，政府在制定经济政策时同样需要考虑政策运行的交易成本和社会收益，而且衡量政府经济行为的优劣也取决于这两者之间存在的一定的比例关系，即主要是看它能否以较少的社会成本取得各种具实际成效的社会收益。经济政策运行的交易成本体现在政策的制定、执行以及政策的效应等各个方面和阶段，常见的交易成本包括：

决策成本。政府作为社会公共权力的执掌者，是制定经济政策的主体。就多数国家而言，经济政策的制定总的来讲都会不可避免受到各级最高决策者的影响，同时也是各个政府部门之间争论、交锋和博弈的过程。在现实经济生活中，政府许多经济政策一拖再拖，迟迟不能出台，政府不仅需要消耗大量的时间和精力去调停、平衡各方的利益，而且在多种权力和压力的较量中政府很难保证从最优的角度去合理安排、调整经济活动。当前我国政府的决策成本出现上升的趋势，相当部分是由于具有政治色彩的讨价还价造成的。正是经济决策过程本身存在的诸多弊端，给政府经济管理中的“寻租”活动有机可寻，更加重了政府正确决策的难度。

规模成本。随着现代社会经济事务的日益繁杂，政府对国民经济的干预与管理导致各国政府权力的上升和政府基础的扩大，然而，政府在实施多项经济政策的同时，并不一定意味着政府机构设置和人员编制必须相应膨胀。一些现代行政学者从政治成本的角度分析了政府规模的大小问题。他们认为，政府为了执行某项政策而做出的政府性安排在得到社会公众的接纳后，其所推广的政治成本就会下降，在实施另一个政策方案时，不必另外设置一套机构和人员编制，可以相对便宜地转移到这一政策方案的使用上。不断庞大臃肿的政府非但会增加政府执行经济政策的社会成本，而且会引起社会公众的不满。

摩擦成本。经济政策在运行过程中出现的走样和耗损，有时可能是由于政策间的摩擦和碰撞引起的。政府为了缩小实际的政策效果与原来政策目标间的差距而在政策施行中付出的代价，即是由政策冲突产生的摩擦成本。政府系统为了维护政策原则的权威性和一致性，必须在政策实施过程中做出再一次的协调和统筹，以纠正以往政策运行中的偏差。由于政策摩擦在相当范围内存在，一些本来在局部范围内可以解决的问题，却波及到整体，有时不得不迫使政府系统付出高昂的代价，在全国展开统一行动。

风险成本。体现政府意志的经济政策，在实施过程中，会产生多种政策效应。它既可能产生推动社会进步和发展的正效应，也会伴随着出现给社会带来问题与矛盾的负效应。因而，不仅要现实地分析经济政策制定和执行过程的成本状况，而且要在政策正式出台之前对政策可能产生的负效应进行社会成本估价。由此产生的交易成本，我们称之为“风险成本”。当风险成本大于实施该政策而获取的利益，人们就会倾向于选择放弃；当风险成本小于实际获利时，政府应当根据实际情况，采取相应措施，努力降低风险成本。

规范成本。现实中的经济政策不像人们想象的那样，在理想状态中发挥着它应有的功能。它不仅会受到多种社会因素的干扰和影响，而且会因此改变或扭曲其固有的功能。由于现实中的经济政策受社会制约存在不同程度的缺陷和问题，那么在实际中就不可能不考虑这些缺陷和问题而盲目地实施经济政策。因而，就需要政府在制定和执行经济政策的同时，加强法律和制度的规范和制约，使社会外界因素对经济政策的随机性影响降到最低限度。尽管这样可能提高政府管理活动的成本，但从长远的利益来看，可以避免因缺乏必要的规范而给社会造成更大的损失。

经济政策制定过程中广泛存在的交易成本，决定了政治市场的运作需要有一套行之有效的规则，以此来降低各种各样的交易成本。例如，规范化的立法程序、严格的司法与审判制度、候选人或行政官员财产与收入的公开化、行政官员的任期限制以及目标责任制、对于政治活动的新闻舆论监督制度等各类规章的建立与健全，都会有助于消除权力滥用与权力商品化现象。

降低经济政策制定中交易成本的思考

由于忽略交易成本的存在，往往导致政府的某些经济政策在市场的某些局部的失灵。这就意味着，政府在纠偏市场失灵的同时，未能有效克服市场失灵，反而阻碍和限制了市场功能的正常发挥，从而导致经济关系扭曲、市场缺陷与混乱加重，以致社会资源最优配置难以实现。因此，在政府经济政策的制定过程中，政府一方面能够在某种程度上调节市场运行，弥补市场缺陷，纠正市场失灵；另一方面，政府并不是万能的，政府的行为亦有其局限性，同样会失灵或失败。因此，必须认识市场经济条件下政府行为的限度或局限性问题，确定并履行好政府的职能和角色，明确政府的权力范围，规范政府的行为准则，降低经济政策制定中的交易成本。

进行宪制改革。新制度经济学家和公共选择理论家认为，政府失灵应该从现行体制上找原因，从制度创新上找对策，要克服政府干预行为的局限性及避免政府失灵，最关键的是要进行宪制改革。政府制度的缺陷，根源于对权力的垄断和对公共物品供给的垄断。垄断使公共物品无法象私人物品那样，通过市场竞争来实现供求均衡和价格（税种税率）均衡。公共物品并非越多越好，也存在一个质量问题和供求均衡问题。一旦发生质量低劣和过多过滥，就会造成社会性灾难和资源的巨大浪费。长远来说，要建立起对政府税收和支出加以约束的机制，建立起市场力量和社会力量对于政府的约束机制，以抑制政府规模的过度增长和机构膨胀。衡量政府机构改革成功与否，表层面上看是机构数量和人员数量的精简，但关键在于：第一，政府的职能转变是否到位；第二，对于政府扩张的约束机制是否建立并且有效。

政治市场上需要对权力制衡与监督，以防止权力的滥用。在通常的商品生产中，由于企业的财产所有权很明确，财产所有者可以通过出售股票的方式避免其财产因受到代理人滥用而受损的风险。此外，财产所有者可以从增值的财产中拿出一部分与代理人分享，以便激励代理人实现委托人所要实现的目标。权力的共有性使得政治市场上的代理人问题不可能通过出售所有权避开权力被滥用的风险。政治市场也不存在股份公司那样的财产的货币增值，因此也无法采取利润分享的方式激励代理人实现委托人的目标。在不存在有效激励机制的情况下，政治市场上只有对权力进行制衡与监督才能防止权力的滥用。现代民主政体下行政、司法的相互独立是一种有效的权力制衡方式。权力在任何一个部门的滥用都会受到其他部门的制约，按照权力运用的范围与特征实行分层次的权力监督也可以有效地防止权力被滥用。为了降低监督权力运用的交易成本，需要成立专门性的权力监督机构。每一项权力的运用不仅受到权力监督机构的监督，也受到公众的监督。监督与制衡机制的建立使得政治市场虽然无法通过激励性措施促使代理人积极地实现委托人的目标，却可以通过惩罚手段迫使代理人按照委托人的意愿办事。

转变政府职能，明确政府职责。政府职能转变的实质是政府职能的更新问题，主要是政府经济管理职能转变，由强制性行政干预转向服务监控，解决职能上的错位、越位问题。服务行政的公众取向是公共管理的发展方向，衡量公共管理成效的标志是公众利益在多大程度、多大范围得到了保护和增进。在经济管理上，要通过催化的手段进行宏观调节，动员社会的力量推动经济发展，而不是由政府自己来“划桨”、来经营。掌好舵、不划桨的政府，不仅不是懒惰的政府，反而是智慧的政府，是力量强大和决策者高明的表现。世界银行在1997年的世界发展报告中指出每一个政府的核心使命有如下五项：确认法律基础；保持一个未被破坏的政策环境，包括宏观经济的稳定；投资于基本的社会服务和社会基础设施；保护弱势群体；保护环境。

找寻合适的政府角色定位，形成内部竞争机制。North的国家模型表明：国家提供的基本服务是博弈的基本规则，主要是界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则。国家有两个目标：既要使统治者租金最大化，又要降低交易费用以使全社会总产出最大化，从而增加国家税收。两个目标存在冲突，根源在于有效率产权制度的确立与统治者的利益最大化之间存在着冲突。国家为使收入最大化而为不同集团设定不同产权，是一个“带有歧视的垄断者”，存在“没有国家办不成事，有了国家又会有很多麻烦”的诺思悖论，国家的存在是经济增长的关键，又是人为经济衰退的根源。因此政府作为生产和供给公共产品的行为主体，所做的许多事情完全可以用更具竞争性的方式进行。政府应承担调控者的职责、公益者的职责、管制者的职责、仲裁者的职责、“守夜人”的职责。对于公共产品，能由政府供给解决的，决不要政府生产。公共产品与私人产品的边界，就是政府、市场、企业的合理边界。

引入第三种力量，促进社会与经济的发展。这里的第三种力量或“第三部门”是指社会性的、独立的监管机构，它是独立于政府、不以营利为目的的社会组织。在市场失灵和政府失灵并存的情况下，更好的解决办法是引入第三种力量参与社会财富分配过程，对社会与经济的发展起到促进与平衡的作用。如果说发达国家的“第三部门”面临的是“后现代”的问题，那么中国的“第三部门”面临的则是“现代化”的问题。从这个意义上来说，转型时期的“第三部门”肩负着更沉重的历史使命。它的作为，在很大程度上取决于能为社会的平衡与公正做些什么。专家指出，“第三部门”在人权、环保以及转型期的社会成员利益维护方面大有作为，可在一定程度上消解我们加速市场化进程或者全球化进程中的弊病。

结论

经济活动的最终目的是为了提高社会成员的福利水平，而国家参与或不参与经济活动都只是实现目的的手段。事实上，不仅是市场机制广泛存在着交易成本，作为弥补市场机制的政府机制也同样面临着交易成本的困扰。在这种情况下，权衡政府经济政策的优劣，完全可以通过对市场的交易成本与政府经济政策的交易成本之间的比较，来确定政府经济政策的边界。与此同时，经济政策制定中交易成本理念与分析的引入，旨在促成政府的成本意识，推动政府通过制度创新来规范政府行为，最大限度地降低交易成本。

（作者单位 北京大学经济学院）