广州政府的公共服务购买成就与问题分析

王晓蕊　付元凤　张喜玲　陈坤城　陈祯鑫

摘要：政府购买公共服务是我国创新政府管理模式、建设服务型政府的重要举措。广州市政府购买公共服务起步晚、发展快。在公共服务范围、经济投入总量、社工机构数量、社工服务内容上都取得了很大的成就。但是，广州市政府购买公共服务依旧存在一系列难以解决的问题。这些问题有政府宣传力度不够、公共服务设施提供不足、承接政府公共服务的组织没有很好履行责任、缺乏有效的监督和评价体系、普通民众参与度不高等。为此，在阐述广州市政府公共服务购买取得的成就与存在问题的同时，深刻剖析这些问题的根源，为广州市政府进一步完善公共服务购买行为提供一定的依据。

关键词：广州政府购买公共服务；成就；问题分析

中图分类号：F2文献标识码：A文章编号：16723198（2014）19003603

政府购买公共服务源于20世纪80年代西方国家的社会福利制度改革，在社会保障制度危机与政府财政压力的双重作用下，西方政府开始对高福利的社会保障体系实施改革与调整，力图削减福利支出，缩小政府的福利角色，并着手探索私有化方式。其最终目标是缩小政府的规模，实现“小政府，大社会”的目标。中国的政府购买公共服务开始于21世纪初，上海和深圳是最早尝试政府购买公共服务的两个城市。2013年9月26日国务院办公厅出台的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》要求到2020年，在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度，形成与经济社会发展相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系。可见国家对政府购买公共服务的重视程度又有所提升。广州市政府购买公共服务虽然起步较晚，但是发展趋势快。从2007年海珠区出资200万元，向启创社会工作发展协会购买了3条街道和两所中学有关青少年事务的服务项目至今，政府购买公共服务已经在全市推广。虽然广州市购买公共服务取得了一系列的成就，但是也暴露出很多问题，针对广州市购买公共服务的现状和暴露出的问题笔者做了一个调查，笔者将根据调查结果，客观阐述广州市购买公共服务的现状与问题，并科学分析其存在的原因。

1广州政府购买公共服务取得的成就

广州市政府购买公共服务起步于2007年，虽然较上海和深圳晚了一些，但是广州市积极借鉴其他发展先进的国家和地区的经验，2009年，时任市长的张广宁与副市长陈国先后带队，考察了香港、新加坡社会服务工作。随后广州市委、市政府出台了《关于学习借鉴香港先进经验推进社会管理改革先行先试的意见》，明确提出要发展多元化的社区服务，不断满足居民对社区服务的需求。而2010年7月，市民政局和市财政局共同制定印发的《关于印发〈推进我市社会管理服务改革开展社区综合服务中心建设试点工作方案〉的通知》，要求从2010年起，全市的街道分步开展社区综合服务中心建设工作。在广州市政府的高度重视之下，广州市政府购买公共服务飞速发展，在公共服务范围、经济投入总量、社工机构数量、社工服务内容上都取得了很大的成就，大有后来居上之势。

1.1公共服务购买范围不断扩大

2007年广州市海珠区政府出资200万元想启创社会工作发展协会购买了三条街道和两所中学有过青少年事务的服务项目，这一举动开启了广州市购买公共服务的先河。接着，荔湾区多家民办社工机构合作，向该区的八个试点街道的老人、青少年、残疾人、困难群体提供服务。到2011年，广州市共有20个街道开展了社区综合服务中心的试点建设。随后，政府购买公共服务在全市的得到了推广。四年的时间，广州市政府购买公共服务的范围已经渗透到了每个街道，其发展的速度令人惊叹。

1.2公共服务购买投入不断提高

广州市社工机构发展最初政府没有投入足够的资源，社工机构的运营主要依赖某些街道和香港公益机构的捐助。随着广州市对政府购买公共服务的重视程度的提高，2008年广州市只投入了522万元，到2012年市本级财政投入政府购买服务达2.93亿元，而2013年则继续加大了对社会组织的扶持力度，共投入3.61亿元资助社会组织从事社会管理和公共服务工作。截止到2013年，广州市投入购买公共服务财政资金累计7.7亿元，位列全国第一，可见政府对公共服务购买的大力支持。

1.3社工服务购买成就尤为显著

启创是广州市第一家社工机构，成立于2008年2月。到2010年，广州市成立的社工机构就达到30家，而到2013年广州市的社工机构多大160多家。通过全国社会工作者职业水平考试人数达6873人。这两项数据均为全国第一，由此可见广州社工机构发展之快，存在之多。

广州市社区服务内容最初多为老年人服务、青少年服务和残疾人服务，主要是由于这一群体为弱势群体，更易引起社会的关注。而随着政府支持力度的增加，社工机构的不断完善，社工机构的服务内容不多扩展和服务质量不断提高。针对社区长者提供全方位、多层次的服务，对于社区的孤儿、单亲家庭及缺乏家庭照顾的青少年则力所能及地提供成长辅导服务，为智障人士提供拓展潜能服务，除此之外社工机构还提供婚姻辅导、社区矫正、法律援助、呼援服务、图书、电子阅览、义工服务等综合服务。社工机构服务内容的不断丰富势必会更加满足社区居民的需要。

2广州政府购买公共服务存在的问题及分析

广州市购买公共服务在短时间内取得了骄人的成绩，政府购买公共服务扩展到全市，服务内容不断扩展，服务质量不断提高，政府累计经济投入和社工机构数量都位列全国第一。但是，广州市政府购买公共服务依旧存在一系列的难以解决的问题。这些问题有政府宣传力度不够、公共服务设施提供不足、承接政府公共服务的组织没有很好履行责任、缺乏有效的监督和评价体系、普通民众参与度不高等，下面笔者将逐一展开论述。

2.1政府宣传力度不够

针对广州市政府购买公共服务笔者共调查了204人其中108人知道政府购买公共服务，96人不知道政府购买公共服务，不知道政府购买公共服务的人高达47%。由此可见虽然广州市政府针对公共服务购买投入了大量的资金，社工机构也有蓬勃的发展，但是仍旧有将近一半的人都不知道政府够买公共服务。因此，政府对此宣传力度仍有待加强。endprint

在实地调查中，笔者了解到社区服务中心往往设施齐全能够满足社区居民的大部分需要，但是，服务中心的功能室在开放时间内没有被充分利用。某社区的王奶奶（化名）就向笔者反映：“我们这些人啊非常的孤单寂寞，希望能有个老人院我们就可以凑到一起，打打麻将、聊聊天，不是挺好的嘛”、“最好能够有人给我们定期测量血压，我们也更放心一点。”但是，当笔者实地参观过此社区的服务中心时发现，服务中心有医疗器械并且配备长期值班人员、还有健身器材、更有两台麻将机和一个专门供人吃饭聊天的场所，然而却没有人来到功能室。

社区居民有被服务的需要，服务中心也有适当的供给，但因宣传不到位，造成了两者间信息不对称的问题。在针对广州市政府公共服务购买存在哪些问题的调查中，有627%的人都认为政府的宣传力度不够，可见宣传不到位确实是目前广州市政府购买公共服务存在的问题之一，而在实地考察中笔者发现造成宣传力度不足的原因有两点：

第一，宣传途径单一，导致利用率低。笔者调查的社区的居民文化程度普遍偏低，老人尤其如此，但是介绍服务中心设施、普及健康知识的往往是一些宣传册，老人难以有效阅读。并且没有出现其他的宣传途径，造成信息的传递出现断层，信息的输送出现低效的局面。这就使老人们难以了解、体验社区提供的设施和服务。

第二，宣传设施老旧，损坏现象严重。笔者调查的社区宣传展板下堆积杂物、宣传展板上张贴广告、宣传内容老旧难以辨别内容的现象随处可见。这样的宣传载体是不能有效引起居民的注意，更难以树立社区服务的良好形象。宣传都已经老旧、破损，宣传如何能够到位呢。

2.2公共服务设施提供不足

随着城市人口的不断膨胀以及老龄化速度的加快，居民对公共服务的需求与现实中公共服务供给的矛盾越来越突出。公共服务设施作为需求与供给之间连接的载体，其不足主要体现在数量和质量上。

基本公共服务包括：基础教育、公共卫生、社会保障、科学技术、基础设施、公共安全、环境保护、一般公共服务等8类，这8类基本公共服务所能提供的产品与服务效率较低，远不能满足居民现实需求。民政部统计显示，截至2004年底，全国注册登记的社会团体14万个，民办非企业单位为12万个。这样的规模仍有很大的提升空间。有数据表明，日本2008年每一万人就拥有97个社会组织，香港是28个。而在《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》写到：到2015年，建立与我省经济社会发展相协调的现代社会组织体系。数量稳步增长。社会组织数量每年增长10%以上，到2015年，全省社会组织总量达到5万个以上，平均每万人拥有社会组织5个以上。政府作为推动公共服务购买的主体，我们与发达区域的差距仍然很大。在实地调查过程中发现，许多社区特别是经济实力发展不足的社区，其文化设施、娱乐设施、体育设施、卫生设施、社会福利和社会保障等方面是不完善的。与发达地区相比，存在较大的差距。由于政府并没有根据区域的人口数量与特点提供相对应的服务数量与质量，使得居民产生生活不便、政府不作为的想法。

另外，我国政府公共服务购买的相关制度较为缺失，运行模式也不成熟，公共服务购买尚未在国家制度层面被纳入政府采购范围，缺乏相应的法律制度保障。首部关于地方政府购买公共服务的指导政策，是2005年无锡市出台了《关于政府购买公共服务的指导意见（试行）》。随后，一些地方政府也出台了一些有关政府公共服务购买的指导意见或管理措施。但一般都是缺乏一部专门关于政府公共服务购买的法律最为基础保障。广州市政府虽在近几年来加速政府购买公共服务的步伐，但是法律法规的缺乏与不健全，运行模式不成熟，这些都直接影响到质量上的提升。质量上的不合格还体现在公共服务设施的公共性和服务性不足。有些社区存在环境保护工作做不到位、卫生工作不认真落实、公共体育场地乱收费的现象。笔者实地调查的结果显示56.9%的调查者认为公共服务设施提供不足，超过一半以上。在走访过程中发现，老年人对社区的卫生院服务时间过短、服务质量较差、服务范围较小提出了较大意见。

2.3承接政府公共服务的组织没有很好履行责任

调查结果显示，58.3%的居民认为承接政府公共服务的组织没有很好地履行责任。这其中主要的原因还要归结于非营利组织发展的不完善。在广州市，非营利性的社会组织是政府公共服务购买的主要承担者，其中当以社工机构为服务生产的主力军。自2008年开始，社会工作组织如雨后春笋般在广州市政府的扶持下迅速发展。然而，发展速度过快，就意味着质量会被数量所影响，意味着服务的目的有可能偏离非营利组织的初衷，服务效果会大打折扣。志愿者失灵现象就有可能出现。2007年以后，随着广州市政府从多个方面推进的社工机构的成立，社会组织骤多，鱼龙混杂情况愈发严重。许多社会组织冲着政府的几百万元“订单”想尽办法以求中标，但社会服务本是非常专业的，许多社会组织把自己的业务做成大杂烩，就无法真正为百姓提供便民的服务，这就失去了政府购买公共服务的真正意义。志愿失灵必将导致责任履行的失位。而现在真正的非营利组织，存在着这样的现实情况：组织机构人员工资待遇一般，人才不断流失，项目的资金不足以支撑一个机构完成当初预定的目标，在夹缝中生存的非营利组织在社会上没有足够的公信力与号召力，这些都反映出非营利组织承接公共服务的能力还未成熟。

另外，广东省对社会组织的改革虽然走在全国的前列，为社会组织独立性、自立性的培养创造了较多政策环境，但是其官方化属性并没有随着改革的推进而变得淡化，这导致了社会组织功能上的缺陷。政府在购买公共服务的过程中，存在承接组织结构上的不清晰、权责的不合理等问题，使得服务成本和质量的反馈实际上就成为“一家之言”。在这种情况下，社会组织的能力难以发挥，造成其预设的服务效果会大大下降。企业具备足够的资金与实力去承接政府公共服务项目，但是由于企业是以盈利为目的的商业性社会团体，他们在衡量承接标准时往往以公司自身发展利益为重，有些企业不愿意主动承担高投入少回报的公共服务项目，另外一部分企业虽然承接项目却没有按照当初的目标实施计划，政府拨给他们的资金存在被企业俘获的风险。所以政府还是倾向于由国有企业承担垄断性公共服务的供给，在每个政府部门内部，也有诸多企业从事相应的业务。事业单位的设立实际上是政府扩大边界、控制公共服务供给的一种途径，是政府“全能主义”的体现。在同等条件下，政府会优先考虑事业单位。此次我们的调查问卷结果显示，占比例最多即38.7%的群众认为社会组织在公共服务购买上存在的不足是供应商垄断了某些公共服务。这里说的供应商主要以政府掌控下的国企或者事业单位为主，这些服务往往也真正与民众的切身利益相关，如医疗、养老保险等等，这对于“平民”出身的社会组织来说是不公平的。而这一切都归因到，政府虽然在倡导公共服务外包，实质上并没有将公共服务的权力外包给社会组织身上。政府的权力放不开，社会组织得不到强有力的支持与投资，它们就无法发挥自身应有的作用，加上企业对它们的挤压，非营利组织就会出现一种“先天不足，后天畸形”的局面。因此，我们鼓励政府首先应该学会放手，慢慢将一些重要与创新的公共服务项目，承包给非营利组织。endprint

2.4缺乏有效的监督和评价体系

复杂的、垂直的科层制不利于监督的实行，因为层层关系的阻碍，使得信息的失真程度大大提高。广州市政府购买公共服务仍处于发展阶段，目前缺乏行之有效的监督体系和评估体系，使得志愿失灵与政府失灵的可能性增强。一旦服务质量没有与工作绩效挂钩、服务成本没有与工作效益挂钩，那么政府购买公共服务的政策制定、执行、调整的效果就会下降，居民便难以体验到应有的服务水平。调查结果表明。超过一半的被调查者认为当前的政府购买公共服务问题包括了缺乏有效的监督和评价体系这一观点。

2012年人大代表王红勤在《关于政府购买公共服务有关问题的建议》中提出，政府在购买公共服务时应加强风险认识和管理，并引入独立审计和第三方评估，实现购买信息的及时公布和公开，得到的回应是各地将成立评估委员会和复核委员会，委员会的构成人员来自律师事务所、社会组织、高校及科研机构等。从这里，笔者看到了政府购买公共服务存在的两大问题：第一，作为检验和监督公共服务实施效果的重要环节，评估仍没有受到太大的关注与重视。政府将主要注意力集中在招投标阶段与中标的社会组织上，但是并没有对服务的实施情况进行严格的监督。第二，从评估主体方面讲，第三方评估的不足是专业性模糊、缺乏权威性、专业性技术人员缺乏，这些都会造成评估结果的不准确性，甚至会给社会组织带来“评估专家们就是过过形式、走走场”的感觉，使社会组织态度松懈。一些社会组织还会利用这样的缺陷伪造资料与数据以蒙混过关。

2.5普通民众参与度不高

此次调查中有36.3%的被调查者认为普通民众参与的不高是政府购买公共服务存在的问题之一。在上文中笔者也提到，实地调查社区服务中心的健身房、麻将室、休息室都空空如也。社工也反应，平时来服务中心的人数较少，往往有活动举办的时候服务中心才会热闹一些。为此笔者特别针对是否参与社区服务中心的活动采访了一位李奶奶，他认为社区服务中心举办的活动多是一些唱歌跳舞等没有实际意义的活动，因此不愿参加社区举办的活动。

出现以上现象的原因可分为客观与主观因素来说，客观因素与当今社会环境是分不开的。社会竞争激烈，给予民众的压力非常大，不少居民根本无暇顾及社区公共事务的活动。上班族工作繁忙之外，希望利用更多空闲的时间来休息，对于公共服务活动感兴趣的不多。而老人和小孩处于人生中的特殊阶段，遇到的问题各式各样，社区服务中心的活动往往也较少能满足老人和青少年的真正需求，使得相对来说空闲的老人和小孩参与积极度也有所降低。还有一部分人则是文化水平较低，难以融入机构所提供的社会服务中。虽说客观因素在一定程度上阻碍了公共服务的推行，但是起决定作用的还是公民参与政务的主动意识，这就是笔者要说的主观原因。

在我们小组这一次的调查中，调查结果显示居民对公共服务了解并不深。有47%的的居民表示并不知道政府购买公共服务是什么，不清楚社区的管理者是否有公开财政资金的使用情况，更加不了解社区为居民提供了什么公共服务，由此可见，居民们主动关注公共事务的意识是比较低的。受到现代社会背景的影响，大多数人都抱着“事不关己高高挂起”的观念，不主动关心时事，更不知道社区的公共服务政策。当社会组织还不具有雄厚的实力来提供服务，居民也闷不吭声时，公共服务的实施与进程会十分缓慢。

3结论

广州市政府购买公共服务从2007年发展至今取得了一系列的成就，家庭服务中心渗透到每条街道，服务种类和内容不断完善，政府资金投入、民办社工机构发展情况和专业社工人数都位列领先地位。但是，快速的发展也使得目前广州市政府购买公共服务问题重重，比较突出的问题有政府宣传力度不够、公共服务设施提供不足、承接政府公共服务的组织没有很好履行责任、缺乏有效的监督和评价体系、普通民众参与度不高等。这些问题如果不妥善处理都将影响广州市政府购买公共服务的健康发展，但是本文限于篇幅原因只介绍了广州市政府购买公

共服务的成就、探讨了广州市政府购买公共服务存在的问题并进行了分析，至于针对问题的解决对策，笔者会在后续文章中继续探讨。另外，笔者在调查时采用了调查问卷和实地访谈的方法，碍于某些客观原因，使得笔者的调查存在很多不足，望读者多多指正。

参考文献

[1]韩朝烈，尹晓红.广州政府购买服务现状调查与对策建议[J].市情研究，2012，（5）.

[2]王达梅.政府向社会组织购买公共服务的问题与对策[J].专题·前沿，2010，（5）.

[3]清·琚泽钦.政府购买公共服务创新研究——以广东深圳西乡购买公共服务为例[J].科学决策，2010，（4）.

[4]张林，赵阳欢.广州民办社工机构数全国第一[N].羊城晚报，20131124（A02G）.

[5]孙婷志愿失灵及其矫正中的政府责任——以北京志愿服务为例[M].北京：知识产权出版社，2011.

[6]邓金霞.地方政府购买公共服务“纵向一体化”倾向的逻辑——权力关系的视角[J].行政论坛，2012，（5）.

[7]唐海歌.政府购买公共服务风险及其防范[J].合作经济与科技，2013，（22）.endprint