华中三省档案立法分析

贾聪聪 马钰荟 韩云惠

摘要：以华中三省（河南省、湖北省、湖南省）为例，针对地方档案法规和规章的名称、立法机关、时间、章数、条数等，以省、省辖市为分类标准，探讨了不同立法机关的地方档案法规和规章基本内容之间的异同之处，分析了地方档案立法所存在的问题和不足之处，对地方档案立法的建设和完善提出了一些建议，旨在指明地方档案立法发展的方向，为完善档案立法建设提供依据。

关键词：地方档案立法；档案法规；档案规章；立法分析

中图分类号：D9文献标识码：A文章编号：16723198（2014）19016303

地方档案立法，是指特定的国家权力机关或国家行政机关依照法律试行权限，制定并颁布地方档案管理工作规范文件的活动。完善地方档案立法建设，对于加强地方档案的科学管理，保护地方档案的完整与安全，提高地方档案的利用率，具有重大意义。

1华中三省档案立法概况介绍

现阶段我国地方档案立法建设处于初级阶段，各个省市基本上建立了各自的档案法规和规章。文中的法规调研范围是按照《国家档案法规方案》确定：“国家档案法规体系是以《中华人民共和国档案法》为核心，由符合《中华人民共和国立法法》规定的若干有关档案工作的法律、行政法规、地方性法规和规章所构成的相互联系、相互协调的统一体。分为以下四个层次：第一层次：档案法律。第二层次：档案行政法规、党内法规和军事法规。第三层次：地方性档案法规。由省、自治区、直辖市以及较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要制定。第四层次：档案规章，包括国务院部门档案规章和地方政府档案规章。”笔者以华中地区——河南、湖南、湖北三个省份为例，对地方档案立法的建设进行了分析，如表1。

2华中三省档案立法成果现状

2.1省级档案立法

2.1.1三省人大及其常委会所制定的档案法规相同点

河南、湖北和湖南三省的《档案管理条例》均由当地人大制定，但内容方面却大同小异。第一部分为总则，三省的内容基本相同，只是表述略有差异。基本介绍此条例制定的目的、档案的定义、条例适应的范围以及各级政府关于档案管理工作的职责。第二部分为档案机构及其职责。三省均规定省、县、乡镇档案行政管理部门的任务；各机关、团体、企业事业单位和其他组织的工作；县级以上档案馆职责范围；档案工作人员的专业知识及业务水平。湖北省又制定了“关于档案中介机构”的法规以及在档案事业发展中作出重大贡献的人员和单位的表彰。河南省增加了关于“档案机构设立、撤销、变更时应向档案行政管理部门的备案”。湖南省增加了综合、专门、部门档案馆职责的规定。第三部分为档案的管理。三省均规定了各级各类档案形成主体对档案的收集、整理、移交、保存等职责，内容详细。

2.1.1三省人大及其常委会所制定的档案法规差异

湖北省规定了新成立部门、机构的档案管理程序，混合所有制档案处置方法，以及尊重当事人对档案保管提出异议的权利。河南省制定了中外合资企业的档案管理规定。湖南省增加了档案工作人员变动时严格进行交接工作。第四部分为档案的公布和利用。三省均规定了档案公布的审批程序，公民利用档案的条件以及档案利用费用，以及对利用中的档案进行保护。其中河南省增加了“建立和完善档案资料目录体系，为利用者提供检索服务”。湖北省增加了“外国人及组织查档要求”。湖南省增加了“档案信息逐步网络化、提供档案编研成品以提高利用率”。第五部分为法律责任，该部分三省均对档案违法行为进行规定，并进行相应的问责与处分。湖北省和湖南省增加了罚款规定。第六部分为附则，规定了实施时间。

2.2省辖市档案立法

2.2.1综合性档案管理法规和规章

通过对郑州市《档案管理规定》、洛阳市《档案管理规定》、武汉市《档案管理条例》进行分析发现：

三市档案管理法规和规章第一部分均为总则，第二部分为档案机构及其职责，第三部分为档案的管理，第四部分为档案的公布与利用，第五部分为奖励与处罚，第六部分为附则。三市综合性档案管理法规和规章基本上根据本省人大及其常委会所制定的档案管理法规作为参考，但内容仅是少加修改，并未结合当地地方特色。

2.2.2专门档案管理法规和规章

华中三省省辖市中的专门档案法规有郑州市《城市建设档案管理规定》、长沙市《城市地下管线工程档案管理条例》和《著名人物档案管理办法》、武汉市《城市建设档案管理办法》，以下主要是对三省共有的城建档案现状进行描述。

郑州市《城市建设档案管理规定》第一部分为总则，规定了城建档案的保管目的、定义、保管原则、适用范围。第二部分为管理体制，主要规定了市城建档案馆和县、区城建档案室的主要任务。第三部分城建档案的范围和内容，范围包括工程档案、环境保护档案等；内容包括建设计划文件、批准文件、设计图等。第四部分城建档案的形成与报送移交，规定了城建档案的形成过程、移交范围、保管期限。第五部分为城建档案的保管与利用，规定了城建档案的保管设施、保管措施、城建档案有偿利用和无偿利用的范围。第六部分为附则。长沙市《城市地下管线工程档案管理条例》，第一章为总则，规定了城市地下管线工程档案管理的目的、地下档案和地下档案工程管理的概念，第二章为移交和收集，规定了地下管线工程档案移交和收集的内容、范围和标准，第三章为保管和利用，规定了地下管线工程档案的保管要求、保管范围、利用范围，第四章为法律责任，规定了哪些行为应受到处罚、处罚的方式和处罚的力度，第五章为附则。武汉市《城市建设档案管理办法》，规定了城市建设档案管理的目的和适用范围、内容和范围，移交、接收、保管、公布和利用的要求，处罚范围和力度。从内容规定上，郑州市的相对比较完整，规定的范围比较广，利用细则明确。长沙市的处罚规定比较明确，使得档案保管更加有法可依、有章可循。武汉市虽为分条罗列，但内容也相对充实。

3华中三省档案立法仍需完善之处

3.1地方档案立法对电子档案没有明确规定

计算机技术的迅猛发展，将档案带入了电子时代。然而，华中三省档案管理条例中均未对电子文件的定义及其如何进行有效保管做出明确规定。如《湖南省档案管理条例》第二条规定：本条例所称档案，是指过去和现在的机关、团体、企业事业单位和其他组织以及个人从事政治、经济、文化等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。电子档案不同于纸质档案、音像档案等，它通过计算机磁盘等设备进行存储，并可以在通信网络上传播。如果仅仅将电子档案归入“等不同形式”中，势必造成电子档案工作无法可依的局面，形成“擦边球”现象，不仅使电子档案处于被动无序状态，也会给国家电子档案管理带来一系列麻烦。

3.2地方档案法规和规章立法时间久，更新速度慢

从表1中可以看出，最早通过的档案法规和规章为河南省郑州市人民政府颁布的《城市建设档案管理规定》，时间为1990年11月14日，档案法规和规章立法时间最早距今24年。地方档案立法已经明显落后于档案管理工作的发展。造成这种现象的原因有对较早时期制定的档案法规和规章没有及时进行修改补充；档案立法机关法意识不强；尚未建立完善的档案立法体系等，这些是在以后的立法工作中应该着重注意和完善的地方。

3.3地方特色不突出

地方档案立法整体参照《中华人民共和国档案法》，但地方特色不突出。所谓“地方特色”，既能充分反映本地区经济、政治、法律、文化等对立法调整的需求程度，适合本地区的实际情况，又能解决本地区突出而国家立法没有或不易解决的问题，并有较强的、具体的针对性。但是，华中三省档案法规和规章的条款、内容等方面与档案法等国家档案工作的法规和规章如出一辙，有的条款内容甚至照搬照抄档案法，即使个别条款内容有所修改，也只是换汤不换药的字词的变动，这也是其他地区档案立法普遍存在的问题。由于我国幅员辽阔，地大物博，各地区政治、经济、文化、政治等发展不平衡，地方档案工作势必会有一定的差异。因此，地方档案立法机关该结合地方特色及发展状况，因地制宜，有针对性地开展和完善档案立法工作。

3.4档案法规规章操作性不强

华中三省档案法规规章理论性较强，然而具体操作实施有待提高。档案管理条例中某些概括性较强的规定，在操作性方面有待提高。立法的目的是为了执法，没有完善的档案法规和规章，不能做到依法治档，何谈保障高效的档案执法工作。

4华中三省档案立法建设的几点思考

华中三省档案立法虽然取得了一定成就，但在档案法规和规章内容及立法方面仍存在一些不足之处。为了进一步提高档案发展水平，应不断加强档案立法建设，将档案管理事业推向新高潮。

4.1依法治档，加强档案立法建设，建立完善的地方档案法规体系

档案法规体系以档案法律为核心，由若干档案行政法规和档案行政规章组成的相互联系与协调的统一体。应从完善档案法规体系的整体角度，去审视、研究过去制定的档案行政法规和规章，明确哪些需要废止，哪些需要重新修订。对于过去制定的现行地方档案法规和规章，应该明确区分它们档案法律价值，在不违背旧的地方档案法规和规章的前提下，根据档案和档案工作发展状况，因地制宜，制定出适应档案事业发展水平的新型档案法规和规章，从而完善地方档案法规体系。

4.2结合地方具体地域特色，提高档案立法的可操作性

严格在《中华人民共和国档案法》的引导下，结合地方具体地域特色以及档案事业发展本身的特殊性，将档案法规和规章与省、省辖市的具体实际情况结合起来，制定出可操作性强的档案立法；对于通过时间较久的档案法规和规章，地方立法机关应根据当地经济发展水平和档案管理水平，因地制宜，及时进行修改补充；档案立法机关应具有立法前瞻性，使档案立法与档案管理水平保持平衡。只有这样，才能促进档案事业的发展，推进地区经济、文化、政治等走向新的征程。

4.3利用新媒体提高社会公众的立法参与意识和档案意识，创造良好的精神文化氛围

现代社会信息化高速发展，微博、微信、人人、QQ等成为人们获取信息更加方便、快捷的渠道。新媒体具有数字化、互动性的特点，因此，要充分利用新媒体加强档案法律的宣传，提高社会公众的档案意识。同时，社会公众也可以通过新媒体的各种平台向档案部门反馈意见和建议，不仅增强社会公众和档案部门的交流互动，而且可以提高社会公众的立法参与意识，使档案立法更加公开、透明，顺应民意。

综上所述，在法制化社会的大背景下，地方档案立法建设应为档案事业的发展提供坚实的法律保障。这就要求地方档案立法机关注重现实性和前瞻性、理论性和操作性的有机结合，对档案法规和规章及时进行修订、补充，弥补档案法律空白，以人为本，加强档案立法建设，建立完善的地方档案法规体系，为档案工作和档案事业的发展指明前进方向。

参考文献

[1]刘越男.地方档案立法浅谈[J].档案管理，1996，（4）.

[2]王菡.浅谈地方档案立法应把握的原则[J].档案与建设，2005，（5）.

[3]陈勇.关于我国档案法规建设的构想[J].山西档案，2005，（5）.

[4]刘萍，黄汉华.档案法规在信息公开条件下的立法缺失和完善[J].四川档案，2013，（2）.