成品粮应急代储系统运作机理与管理机制研究

胡会琴　侯云先

摘要：成品粮应急代储系统的建设需要在透视其运作规律的基础上构建科学的管理机制。文章通过分析代储系统主体结构提出了涵盖预警、指挥调度、保障、信息和评估等子系统的代储系统架构，并从信息传导、组织协同、利益均衡、资源储备和制度约束等机理的角度剖析了其运作机理；基于此构建了包括动力机制、运行机制、协调机制和保障机制的管理机制。运作机理与管理机制的剖析可为地方政府持续改进成品粮应急代储系统提供理论基础和政策建议。

关键词：成品粮应急代储系统；代储系统结构；运作机理；管理机制

中图分类号：F294 文献标识码：A 文章编号：1000—2154（2014）05—0005—07

一、引言

进入21世纪以来，全球经济环境与自然环境遭遇着前所未有的挑战。全球金融危机对国内外粮食市场的供求格局和粮价走势产生了深刻影响，粮食加工业的市场风险迅速增加，影响到各国的粮食安全。同时，各类突发公共事件也更加频繁，巨额的经济损失和生命安全威胁使得世界各国政府都日益重视和支持粮食储备。目前，我国粮食储备系统的公共服务能力同样也受到严峻考验，尤其是能够快速转化为食品的成品粮应急储备，成为评价各级政府应急减灾能力的重要指标之一。

我国成品粮应急储备起步较晚，管理制度落后，管理机制不健全。成品粮应急储备是粮食储备的重要组成部分，目前对其学术研究仍处于探索阶段，与之相关的多是一些国家政策和文件，如《国家粮食安全中长期规划纲要》（2008-2020年）、《粮食行业“十二五”发展规划纲要》和《粮油加工业“十二五”发展规划》等。因此，研究成品粮应急代储系统的内在运作机理，建立适合我国国情的管理机制，对于减少生命损失、增强政府应对突发公共事件的調控能力具有重大现实意义。

二、成品粮应急代储系统内涵与主体结构分析

2003年的非典事件促使我国成品粮应急代储系统（以下简称代储系统）建设起步，其发展水平与各地区经济社会发展和应急需求极不适应，因此，正确认知代储系统对于认识其运作机理，构建科学的体制机制具有重要意义。

（一）成品粮应急代储系统的内涵

我国传统粮食储备的品种主要是原粮，成品粮是相对于原粮而言的。成品粮与原粮都属于易腐品，成品粮的易腐性更强，其轮换频率更高、风险更大。我国粮食储备体系包括国家公共储备、商业储备和农户储粮三个层次。国家粮食储备实行垂直管理模式，由中央和地方政府专项储备构成。其中，中央储备粮以原粮为主，由中国储备粮管理总公司和部分代储企业储备；地方粮食储备实行省长负责制，储备对象包括原粮和成品粮，其中成品粮应急储备基本上采用当地企业代储模式，并由一定数量的供应网点负责成品粮的应急供应（如图1所示）。

根据成品粮应急储备的结构特征，本文将成品粮应急代储系统定义为：为预防和应对各类突发公共事件，在地方政府主导下，由具有代储资格的企业（简称代储企业）承储一定数量和一定规格品质的大米和小麦粉，并在突发事件时将成品粮配送至其服务的供应网点，以实现成品粮的安全储备和应急供应为目标的政治、经济综合体。

（二）成品粮应急代储系统主体结构

我国成品粮应急代储系统已基本形成，在近年突发公共事件救援中发挥了重大作用。该系统由地方政府、代储企业和供应网点等相关主体构成，存在多个管理层级和众多利益相关者，并受到地方经济社会发展水平的制约和影响。由此，可将成品粮应急代储系统视为一个由“地方政府一代储企业一供应网点”构成的三级供应保障网络（见图2）。

地方政府作为成品粮储备的委托人，按照国家有关部委印发的《中央储备粮代储资格认定办法》等配套文件的指导，出台成品粮代储资格和供应网点认定办法，并根据当地经济发展水平等因素确定代储企业和供应网点的数量、代储规模和布局。代储企业的管理实行“政府委托、逐级负责、部门监管、企业运作”的办法，在应急时按政府要求将成品粮配送至其服务的供应网点。供应网点作为应急成品粮供应终端代理主体，其管理实行“自主经营、自负盈亏”政策，是突发事件中“吃粮买的到”的粮食供应底线保障。由于政府的有限监管，各主体间存在严重的信息不对称性，因此，政府必须加强监管，构建健全的管理机制确保系统高效运行。

三、成品粮应急代储系统运作机理分析

系统的功能建设必须遵循其运行规律，而功能又决定了系统结构。因此，可从成品粮应急代储系统的结构和功能反向窥视其运作机理。机理是指事物变化的规律，运作机理的研究是认识代储系统的前提，能够明确成品粮应急储备的特性，建立科学的管理机制，以改变我国粮食储备系统运行效力低下的窘况。事物运行的一般机理分为四类：原则性机理、原理性机理、流程性机理和操作性机理，结合代储系统的结构特点，其运作机理包括信息传导机理、组织协同机理、利益均衡机理、资源储备机理和制度约束机理。

第一，信息传导机理。应急信息贯穿于突发事件预警与监测、应急响应及处置和灾后恢复及重建的全过程。在应急预警及监测阶段，要着力处理好征兆信息监测及风险信息评估工作，同时保证应急管理信息系统的平稳和信息传导渠道的通畅。在应急响应及处置阶段，信息传导具有明确程序：将突发事件上报至上级应急管理指挥中心，启动应急预案，分级响应，各级应急指挥中心根据突发事件发展状况向参与救援处置的公安、消防、武警、专家小组等相关单位，尤其是成品粮应急代储企业和供应网点。在灾后恢复及重建阶段，属地政府按照应急预案及突发事件情况，采取各种措施进行灾后重建工作，并评估代储系统应对过程的经验教训。在突发事件发生的不同阶段，借助传统的信息渠道和现代化的信息系统，实现信息的上传下达。而信息在组织和个体间的横向和纵向交叉传递的核心主导主体是政府，三个阶段分别是属地政府、应急指挥中心和属地政府。由此可见，信息传递机理作为流程性机理的重要组成部分对成品粮应急代储系统功能的发挥起着不可替代的作用，而政府作为代储系统里的特殊主体在信息传导机理运作中的主导性作用至关重要。

第二，组织协同机理。协同机理体现了系统“1+1>2”的基本特征。代储系统的组织协同包括纵向协同和横向协同。纵向协同主要是指属地政府与上、下级政府部门间（二级协同），以及三者之间的协同（三级协同），纵向协同的实现主要依靠行政强制力。横向协调主要包括同级政府部门的协同（一级协同），以及与媒体、国际国内救助组织等社会各界的协同、与受灾民众的协同等，其主要依靠法律法规和社会责任约束来实现。纵向协同是代系统储政令一致、决策科学、行动迅速的组织保障；而横向协同是系统资源整合、力量合璧、稳定民心的组织行动。因此，必须通过加强组织横向和纵向的协调一致，使系统在时间和空间上达到从无序到有序的状态，实现系统运行的集成化和应急力量的联动化。

第三，利益均衡机理。利益均衡机理不是利益的绝对平均，而是构建既有一定差别，又保证一定公平的相对均衡的利益分配结构。从服务模式看，代储系统中的三个主体地方政府、代储企业和供应网点之间的关系是公共服务外包中政企合作的典型，这一方面降低了地方政府的储备成本和风险，提高了公共服务水平，另一方面可以提高社会闲置资源利用率。随着地区经济的发展，储粮成本逐渐增加，许多承储企业依靠多种经营业务反哺粮油仓储业务，大大挫伤了储粮企业的积极性。在代储系统中，政府居于强势地位，必须建立完善的政策法规体系和合理的财政补贴机制，通过有效的市场引导，在轮换策略、政策支持等方面建立公平公正的利益均衡机制和多样化的激励机制，统筹各种利益关系，在实现合作企业正常经济利益的同时提高其社会责任，保障系统各主体的多赢和成品粮的应急供应。

第四，资源储备机理。成品粮应急资源储备是保障成品粮应急供应的基础性和关键性工作，我国应急资源储备实行“分类管理、分级负责、属地为主”的管理原则。应急资源中的人力资源主要包括应急工作小组、应急救援队伍、应急专家和组织领导等，相应人员的信息和工作职责已在成品粮应急预案中明确说明；物资资源主要是成品粮应急储备及相应的辅助设施设备，是系统的核心资源；财力资源是中央政府分配的专项资金，必须做到专款专用。人、财、物资源的均衡储备是提高代储系统综合响应和处置能力的重要保障，某一种资源的偏废都会导致代储系统产生木桶效应，影响系统功能的发挥。因此，不仅要注重成品粮应急储备等物力资源的投入，更应该保证相应的资金投入，尤其是人力资源的培养储备，否则会阻碍代储系统为地方经济发展同步服务的目标。

第五，制度约束机理。制度约束机理是通过法律法规、管理规范和办事规程、规章等对代储系统施以不同的约束力。目前关于粮食储备的法律法规只有行政法规《中央储备粮管理条例》、《粮食流通管理条例》等，部门规章《中央储备粮代储资格认定办法》、《国家粮油仓库仓储设施管理试行办法》等，以及各省市《粮食应急预案》和《粮食储备管理办法》。制度约束机理是其他机理正常运行的保障，是系统高效有为的根本，并且，粮食储备的长远发展需要独立而完善的法规体系，使代储系统的管理更加程序化和具体化，不断步入法制化轨道。

四、成品粮应急代储系统管理机制的构建

机制泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式，包含三个基本要素：动力、目标和路径。粮食储备的公共物品属性决定了代储系统的目标是公益性与经济性相结合，现阶段其管理机制不完善，政策体制不到位，亟需从系统工程角度出发，转变工作方式，制定新的发展战略。

（一）成品粮应急代储系统管理机制的设计思路

管理机制是系统运作机理的外部表现，必须遵循系统运行的本质规律才能正向促进系统发展。依据代储系统运作机理，提出如下管理机制总体设计思路：

1.明确系统不同层面参与主体的工作职责和发展目标。微观层面，以促进代储系统各主体科学决策，由追求个体利益最大化转向以系统利益最大化为行为目标；中观层面，以加强各主体间协调联动性，提升系统整体服务能力和降低成本为目标；宏观层面，以完善法律法规和管理机制，促进区域性代储系统高效运行为目标。

2.有效协调各利益相关者。利益均衡与协调是系统内各要素协同合作，发挥功能的关键驱动力之一。地方政府要坚持公平和效率兼顾、合理均衡的原则，有效利用市场机制和竞争机制，构建与地方经济发展水平相适应的利益获取渠道、利益表达机制和利益冲突调解机制，建立多样化的激励机制，以保持系统长期稳定协调发展的不竭动力。

3.畅通信息渠道，实现信息共享。不同管理层级间的信息互通，资源共享不仅是科学决策的依据，同时也是消除系统信息不对称的主要手段。实时信息的上传下达，有利于决策层掌控全局，对突发事件的发展态势和危害作出正确预测和判断，科学合理地调度各种资源，使代储系统高效、有序地运作。

4.创造良好的系统运行环境。运行环境的优劣直接影响到系统应急处置能力和稳定性。成品粮应急代储系统的内部环境主要是指法律法规体系、制度机制、行为规范、资源条件等，外部环境主要指经济环境、社会环境、自然环境等。内部环境建设要从组织结构和法律法规体系两大方面着手（罗斌，2012），外部环境优化则要从民众意识、社会文化、市场环境等方面进行。以内部环境改善为主，内外兼顾，为代储系统的持续发展提供良好的条件。

（二）成品粮应急代储系统功能框架构建

系统的结构决定功能，反之，系统的功能需求也决定了其子系统或组成要素之间的组合模式和相互作用方式。由代储系统三级供应网络的主体结构特点可知，其核心是利用各种技术方法和手段确保成品粮的储备安全和应急供应。因此，一个成熟的代储系统应该包括以下几个子系统：成品粮应急预警子系统、指挥调度子系统、组织子系统、资源保障子系统、法律法规子系统、信息子系统、评估子系统。各子系统在代储系统中缺一不可，相互促进，相互影响（如图6所示）。

1.成品糧应急预警子系统。应急预警系统是做好整个成品粮应急管理工作的“基石”，它根据粮食市场信息直报点信息的处理，实现对粮食市场的动态监测和分析，判断突发事件的类别和级别，以每人1斤的标准预测成品粮的需求规模和相应可行的应急预案；发展面向全社会的粮食市场信息服务体系，维持粮食市场稳定，减少生命伤害和经济社会损失。

2.成品粮应急指挥调度子系统。该子系统通过对成品粮储备的有效调度实现系统整体目标。系统内其他资源的调配，如组织部门的协调、人员的安排、运力的支持和财力的保障，都是为了配合核心资源成品粮的快速调配而服务的。因此，它需要整合系统全部资源保证成品粮的储存、加工、调运、供应等各环节的相互衔接，形成反应灵敏的成品粮应急供应网络。

3.成品粮应急组织子系统。借鉴国家应急工作组织体系的构成（领导机构、办事机构、工作机构、地方机构、专家组），成品粮应急储备系统已成立省、市、县、乡镇四级应急组织系统。权责清晰、结构合理的组织是系統职责有规、行为有序、资源整合和协作联动的保障。而成品粮应急储备的法制化、规范化是实现有序组织的重要助推力。

4.成品粮资源保障子系统。目前，我国成品粮应急储备按照“自救为主、充分准备”的要求来规划储备规模。成品粮储备的购进、储存、轮换、调运，以及应急时的征收征用、跨区域调拨等是管理工作的核心。有效保障成品粮的供应，是成功处置突发事件的重要前提。成品粮储备按质保量的供应，需要诸如仓储、运输等其他相关资源的支持。因此，以成品粮为根本的资源保障子系统不仅是整个系统的核心，也是系统存在的物资基础。

5.成品粮应急储备法律法规子系统。法律法规是其他子系统相互协作的强制性保障。目前，我国成品粮储备方面多是地方性法规，且相当部分省市有关成品粮的管理规定都是融合在《储备粮管理办法》中的，尚缺乏全国性、有针对性的成品粮法律法规。亟需通过完善相关法律法规，强化成品粮储备的重要地位，保障系统的协调性和有效性。

6.成品粮应急信息子系统。信息是系统保持生命活力的血液，是掌控全局、各层级顺畅沟通的保障。突发事件发生后，现有先进的通讯渠道可能完全中断，只能靠传统手段进行信息的搜集、处理和传递，而真实、丰富的信息是指挥小组正确决策的依据。成品粮应急信息子系统应急态如常态运作，需要程序化的管理、强烈的执行力、完善的规章制度和准确的原始数据来保障。

7.评估子系统。科学的评价体系是系统不断完善和持续改进的促进剂。评估的关键在于，针对成品粮应急代储系统的特点，选取特征性和可量化的评价指标，建立规范的评估体系。分别有针对性的从战略层、战术层和执行层构建科学的考核体系，突出重点，考虑差异，分类指导，并坚持动态监测，与国际接轨，不断发现存在的差距和问题，确定今后建设的需求与重点。（三）成品粮应急代储系统管理机制设计

根据成品粮应急代储主体系统的结构和功能框架的分析，以及对其运作机理的剖析可知，健全的代储系统管理机制应该包括动力机制、联动机制、运行机制、利益均衡机制、协调机制、保障机制和监管机制。其中，动力机制是系统运行的助推器，联动机制是系统协同的保障，运行机制是系统自我发展的稳定器，利益均衡机制是系统稳定的基石，其他三个机制通过反馈机制分别对系统的整体功能产生整合与协作、驱动和润滑的作用（如图7所示）。

1.动力机制。动力机制是系统运行的车轮，其动力源主要有：利益平衡机制、激励机制、市场机制、政府权力机制、社会文化机制等。社会公众对成品粮储备公共服务的强烈需求是其动力源，政府对成品粮储备的日益重视是动力源生成的助推力。代储系统内各组成要素通过自耦合形成相互影响的反馈机制，是系统运行的驱动器，使得系统具备自行发展与自我稳定的能力。

2.联动机制。成品粮应急联动机制涉及到以应急指挥中心为核心，包括上下级政府部门、粮食、财政、民政、消防、公安、军队等行政管理部门，以及媒体、国内外救助机构、企业等社会各界，其实施过程不仅存在多头管理、组织混乱，职责不清、信息不畅等管理问题，还存在代储企业和供应网点有粮调不动、临阵逃脱、哄抬粮价等不作为或投机的系统道德风险问题，导致系统效率低下，管理无序。为此，要建立统一指挥、综合协调、分工明确、互联互通的成品粮应急联动机制，实现信息共享和资源的合理调配，准确高效地应对突发公共事件。联动机制的建立，对提高系统信息获取、快速反应和组织协调等能力具有重要的作用。

3.运行机制。该机制是指系统内各要素按照一定秩序组合，发挥相应功能的作用过程和原理，及其运行方式。运行机制是系统运作过程的主体机制，它能够引导和制约系统决策及系统活动的基本准则和管理制度，并通过对系统内外要素间关系和作用方式的影响使得系统协调、有序、高效运行，主要包括竞争机制、风险控制机制、投资机制、决策机制等。代储系统的公益性决定了其运行机制一定要在遵守市场规律的同时兼顾公平来构建竞争机制、投资机制和决策机制。风控机制则要求对系统运作流程、影响因素及作用方式有详细掌握。运行机制使得代储系统能够自我调节，增强系统内在活力和对外应变能力。

4.利益均衡机制。代储系统的首要目标是公益性，但企业的经济性本质要求其合理的经济利益诉求和权益保障得到满足。解决此问题的关键是形成市场机制下兼顾公平公正的利益均衡机制，统筹各种利益关系，包括利益表达机制、利益协商机制、矛盾解决机制。可从两方面进行完善：一是政府要避免寻租行为，加强行政立法和政府监管，并根据地区经济发展状况及时调整财政补贴标准，从法律法规和政策层面保障合作企业的正常收益；二是以市场为导向，创新轮换机制，建立良好的利益实现机制。

5.协调机制。任何系统都是一个矛盾集合体，都存在着各种冲突与矛盾。代储系统的协调机制主要是指领导、组织、执行、监督、评估、奖惩等方面的制度建立与运行，包括政策协调机制、组织协调机制、合同协调机制、利益协调机制、目标协调机制等。通过有效的协调机制可提升代储系统的协作力和整合力。系统协同机理的重要性决定了协调机制在管理机制建设中的核心地位，没有良好的协调机制，系统内外各要素间就不能很好地协同一致，形成合力，使系统功能大于各要素功能之和。因此，必须从不同层面、多种渠道建立良好的协调机制。

6.保障机制。保障机制是系统高效低耗运行的润滑剂，资源保障是核心。系统目标的实现和功能的发挥需要各种资源、组织和制度等的支撑。根据《国家突发公共事件总体应急预案》对应急保障的分类：人力资源、财力保障、物资保障、交通运输、医疗卫生及通信保障等，成品粮应急保障机制主要有制度和法律保障机制、权益保障机制、资源保障机制、组织保障机制等。保障机制为系统的有效运行提供必要的物资基础，是系统功能最大的必要支撑。

7.监管机制。监管机制是地方政府运用行政地位和法律法规约束对代储企业和供应网点等进行定期检查和不定期的抽查，主要监管机制依靠包括系统内部自查和社会公众的监督两个途径，实行督查制和问责制等机制，监管机制主要是地方政府运用行政地位和法律法规约束对代储企业和供应网点等进行定期检查和不定期的抽查，避免系统内利益相关者投机行为的发生。监管机制需要消耗大量的人力、物力和财力，为此，地方政府可在平衡成本一收益的基础上利用信息技术和计算机技术，扩大监管范围和深度，实现实时监控。监管机制促使系统内各主体以公众利益为首要目标，最大限度地降低甚至消除主体行为的得到风险.是系统不断完善的督促力。

五、研究小结

成品粮应急储备是粮食市场调控和突发事件应对中最直接、最有效的手段，但其重要性却没有得到充分认识，对其运作机理的认识更是尚浅，其制度安排、机制设计和功能框架均有待进一步完善和强化。因此，要站在确保粮食安全和社会稳定的高度来认识成品粮应急储备的重要性，建立科学的成品粮应急代储系统管理机制和制度。本文在对成品粮应急代储系统内涵界定和主体结构分析的基础上，从信息、组织、利益、资源和制度的角度剖析了其运作机理；并基于此提出了成熟的代储系统的功能框架和管理机制，为我国成品粮应急代储系统的持续改进，增强其应急响应和处置能力提供决策依据。

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（责任编辑 郑英龙）