浅析弱势群体视角下的农村最低生活保障制度研究

李文媛

摘要：2007年，我国开始建立农村最低社会保障制度，对提高农村弱势群体生活条件、维护农村社会稳定发展起到了重要作用，标志着我国社会保障制度进入了一个新的时代。但在农村最低生活保障制度的实施过程中，一系列问题相继出现，导致这项惠民政策的执行效果差强人意。基于此，本文对农村最低生活保障制度进行了探讨，以期对政策制定提供参考。

关键词：弱势群体；农村最低生活保障；社会保障

一、农村最低生活保障制度建设的必要性

改革开放以来，我国农村经济得到了快速发展，农民收入不断提高，生活条件得到了极大的改善。但由于疾病、伤残等原因，部分农村居民很难通过自己的劳动来正常的生活，需要政府和社会的帮助。农村最低生活保障制度就是按照当地的最低生活标准，对家庭收入低于当地平均收入的家庭予以差额补贴。作为一种帮助农村居民解决贫困的政策，农村最低生活保障制度具有重要的价值。主要体现在以下几点。

（一）应对现代农民自我保障功能退化的需要

在传统的农村社会中，农民主要依靠土地和儿女来进行自我保障。随着城镇化建设的发展，农村大量的土地被征用，很多农民成为失地农民，土地的保障功能在消失；由于计划生育政策的严格执行，农民家庭向小型化过渡，而且越来越多的农民工二代远离家乡、到大城市打工，“养儿防老”已经成为过去式，家庭的保障功能正在逐步弱化。在这种情形下，农村最低生活保障制度的建立对于保障农村居民最低生活水平具有重要意义。

（二）推动农村经济发展的需要

改革开发以来，家庭联产承包责任制在农村的推广，极大的提高了农民积极性，传统的集体生产向家庭单位的生产模式过渡，生产效率得到了极大的提高。然而时至今日，这种小农经济模式的弊端开始显现，分散式、家庭式的农业生产模式在面对各种风险时无能为力，承担着巨大的经营风险。而且小农经济模式下不能形成规模化经营，不利于农村经济的进一步发展。农村最低生活保障制度的建立将农村的土地保障功能转为货币保障，将大量的富裕劳动力解放出来。同时也促进了农村土地的流转，提高了土地经营效率。

二、农村最低生活保障制度存在的问题

（一）农村居民最低生活保障政策的宣传力度不够

农村居民最低生活保障的对象主要是缺乏劳动能力、文化程度不高或者有疾病残疾的农村居民，这部分群体文化程度低，有的甚至是文盲，对国家政策新闻不关心，也没有渠道去了解和自己切实利益相关的一些惠民政策，因此错过了对农村最低生活保障的申请。尽管一部分农民知道农村最低生活保障制度，但对具体的申请条件、申请期限、申请程度不知道，结果没有申请成功。另外，由于農村最低生活保障的资金主要来源于地方财政，加剧了地方财政负担，也不会给地方官员的业绩带来多大影响，因此一些乡镇村干部对这项制度执行的积极性不足，只是简单广播一下或者在村务公开栏中贴上通知，没有针对具体对象上门通知，导致这项惠民政策没有落实到实处。

（二）农村居民最低生活保障对象难以确定

按照现行政策，农村最低生活保障对象是家庭收入低于当地平均水平的农户，但具体执行起来非常麻烦。一是农民的收入难以准确界定。除了农业生产收入外，农民还有打工收入，务工人员长期在外，调查起来很麻烦，调查成本也很高。二是很多农村家庭都是几代人居住在一起，在核算收入时是分别按不同家庭核算，还是按照一个家庭进行统计，都是一个难题。三是农户存在道德风险，一些农民家庭为了获得最低生活保障，不配合工作人员对其收入状况进行调查，或者刻意隐瞒家庭财产和收入，给社会保障工作带来麻烦。四是尽管很多地方为了保证农村最低生活保障制度的公开和公平性，实行了民主评议，让更多的群众来进行监督和举报，但由于乡土情结以及人情关系，监督的效果差强人意。正是由于上述问题的存在，导致很多地方在确定农村最低生活保障对象时，没有经过严格调查和走访，只是简单的将一些五保户、残疾人员等列为补助对象，有的工作人员素质不高，甚至为了照顾人情关系，将一些收入超过平均收入的亲属列为补助对象。

（三）农村最低生活保障退出机制不健全

农村最低生活保障是个动态化的过程，当补助对象家庭收入水平达到或者超过当地平均收入时，就应该退出最低生活保障。例如一些补助对象家庭由于重病老人去世，家庭负担减少，相当于家庭收入增多，已经不属于补助范畴；一些补助对象家庭未成年子女参加工作了，不仅减少了读书花费，同时也增加了家庭收入，也不属于补助范围；有些失业人口找到了工作，有了收入来源，也不属于补助对象。但现实中很少有农户愿意主动放弃最低生活保障。现行的制度也缺乏对补助对象进行事后的监督和调查，不能做到定期审核和管理，只能依赖农户的自动退出，这显然是不现实的，结果导致农村生活最低保障资金并没有完全用到最需要的贫困家庭身上。

（四）农村最低生活保障补助标准过低

农村最低生活保障的目的是保证补助对象的最低生活，解决其生存问题。由于社会保障的资金有限，加上需要补助对象过多，导致农村最低生活保障标准过低，仅仅能满足补助对象的基本食物支出。以农村最低社会保障制度相对完善的北京地区来说，北京市低保家庭每月补助480元，农村低保户每月补助300元。在一些经济不发达地区，最低生活保障标准更低，很多地方一年补助几百元，还不能按时发放。随着物价的上涨，生活成本在不断提高，尤其对农村年老病残、无依无靠的农户而言，这样的最低生活补助起不到什么作用。

三、完善农村最低生活保障制度的建议

（一）科学确定农村最低生活保障标准

农村最低生活保障标准既要保证贫困家庭的最低生活需要，又要防止标准过高形成完全依赖低保的“懒汉”思想。由于我国幅员辽阔，各地经济发展水平不一，对农村最低社会保障标准的制定应该充分考虑到各地的实际情况，经济发展水平高的地区可以将最低生活保障标准定得高一些，欠发达地区可以适当的低一些。最低生活保障标准并不是一成不变的，要根据物价的变动以及当地农村居民收入水平的变化来进行调整，因此可以制定最低生活保障的指数化调整机制，参考物价指数、恩格尔指数等标准进行调整，在物价上涨快的年度要缩短调整周期， 减少物价变动的影响，保证补助对象的基本生活需要。

（二）多渠道筹集最低生活保障资金

充裕的资金来源是农村最低生活保障制度实施的关键。目前农村最低生活保障资金主要由中央政府和地方政府负责，其中尤以地方政府为主。而越是经济不发达地区，财政收入越拮据，需要补助的贫困人群越多，因此单单依靠地方财政支持是远远不够的。为此，一是中央和和地方要明确保障资金支出的比例，各级政府要加大财政转移支付的力度，提高社保资金的支出比例，形成中央、省、市、县、乡的共同投资机制。二是完善社会捐赠力度。发达国家对贫困人群的补助大部分来自于社会捐助。我国作为一个有着扶贫济困传统的国家，政府应该加大慈善的宣传力度，让更多的企业、个人参与到社会捐助中来，大力开展地区之间、单位与低保对象之间的对口帮扶，对参与低保捐助的企业实行减免税政策，通过发挥社会的力量，解决资金不足的难题。三是发行生活保障彩票，我们可以借鉴福利彩票、体育彩票的经验，向全社会发放生活保障彩票，一来唤起大家对低保户的关注，二来可以筹集资金。

（三）完善最低生活保障对象的甄别和退出机制

为了提高对农民实际收入评估准确性，要对申请者家庭收入中的农业收入、就业收入、其他勞动收入和非劳动收入逐项进行计算，同时，要排除农业受季节及自然灾害的影响。一是要建立对农民财产和农民消费进行评估的制度及评估标准，如果财产数量及消费水平超过当地农村最低生活保障标准，即使收入再低也不能纳入低保范围。二是要进一步完善农村赡养、抚养制度，对因赡养、抚养义务人无故未履行赡养、抚养义务而进入低保范围的居民，可先由当地政府向其提供维持基本生活所需资金，再由当地政府出面，向有赡养、抚养的义务人进行追索。三是要建立农村低保对象及补助额度公示制度，并将其纳入村务公开和乡镇政务公开内容，加强群众监督。同时不断完善保障对象的电子档案信息，客观、科学、及时的监测农村贫困人口收入的变化情况，一旦受助者人均收入超过最低生活保障线，则自动取消其享受最低生活保障的资格。

总之，农村最低生活保障是一项基本的社会再分配制度，对于保证农村贫困群体的生活需要、缩减贫富差距、维护农村社会稳定具有重要意义，需要我们不断将其推广和完善。

参考文献：

[1]郑功成.社会保障学[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2008.

[2]陈良瑾.社会救助与社会福利[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2009.

[3]李辉婕，吴自明.对我国农村最低生活保障制度的思考[J].安徽农业科学，2007（35）.

[4]方菲·伦理视阈下的农村最低生活保障制度[J].伦理学研究，2010 （05）.

（作者单位：唐山市社会保险事业局）