试论社会参与农村养老保障的途径

曾易

摘要：多元化社会参与养老是农村养老保障的重要组成部分，其参与的途径应该以转变政府职能为出发点、以社区为重要依托、以农村社区组织为载体。其意义在于社会参与有利于社区自治组织的发育、成长与合作；有利于增加养老资源；有利于改变农村养老保障单一的供给方式，减轻基层政府负担；有利于形成自下而上的养老服务供给决策机制；有利于增强农村居民的养老诉求。

关键词：社会参与；农村养老保障；途径

多元化社会参与养老越来越成为农村养老保障的重要组成部分，其参与的方式和模式可以与家庭养老、土地养老保障、社会养老等养老保障形式互为补充，适应于不同地区、不同经济发展水平及不同人群，对于有效消除长期以来我国二元经济结构对农村社会所造成的影响，解决计划生育导致家庭养老规模缩小及土地养老难以为继等养老难题，其参与的途径应该得到足够的认识。

一、以转变政府职能为出发点

（一）构建农村养老保障体制下的民生型财政

自建国以来城乡保障体系呈分立式发展状况，但在改革开放后很长一段时间里呈现出相反的发展走势：城市在逐渐建立起较为完善的社会保障体系，而农村社会保障体系则在去集体化和市场经济的冲击下走向支离破碎。特别是20世纪90年代以来，中国的社会发展则面临越来越严峻的挑战，各种不利群体、弱势群体、边缘群体相继出现，依赖社会保障的对象日趋增多。尽管近些年国家已经开始重视农村保障体系的建设并取得了一定的成效，但是农村整体上还是处于保障不足的状态。

应该看到，社会保障的普遍性和公平性特征要求它在促进社会公平、共享社会经济发展成果上发挥着重要的保障功能，即一方面社会保障属于国民收入再分配范畴，是国家对社会财富的再分配，它面向全体国民，任何人都享有财富分配的权力；另一方面，社会保障的供给任何人都是受益对象，不存在职业和阶层的限制。要想发挥社会保障“稳定器”和“减震器”的作用，离不开政府责任，尤其是政府在筹资上应该承担起积极的财政责任。

值得说明的是，在整个20世纪，西方国家政府预算中“社会支出”（social spending）的比重一直呈增长趋势。尽管全球性的福利国家收缩导致公共部门规模缩小，然而各国用于民生的社会支出却没有降低。这其中的关键在于与以往人们将社会支出仅仅看作纯粹的消费不同，当代经济学家们的观念已发生改变并通过系列的证明否定了这些观点，得出一个国家的社会支出水平占国民生产总值的比重将直接对该国的整体发展水平起到极大的促进作用，社会支出所投资的领域被看作“社会基础设施”（social infrastructure），其重要性不亚于实体基础设施投资的领域（physical infrastructure）的建设。目前，我国社会保障体系改革已经进入构建和谐社会与完善社会主义市场经济体制并肩发展的新阶段，用于民生的社会支出应匹配这一阶段的改革任务，在财政体制建设中应当加大民生投资、完善民生财政，进一步完善与之相配套的民生财政体系，这也是社会主义市场经济体制的内在要求。

从财政自身的发展上看，我国财政体制经历了从建设型财政、公共型财政到民生型财政的变革过程，具有内在的逻辑性，符合我国财政的演进规律。从改革实践的目标诉求来看，把财政改革定位于民生财政有利于统领当前的社会保障体系的改革形势，具有阶段性的政策指导意义，对克服当前农村养老困境中面临的诸多问题意义重大。

相对于农村居民而言，民生财政具有保障农村居民生老病死等基本需求，在缩小城乡差距、提高农村社会整体养老保障水平、促进农村社会稳定、降低农村居民养老风险等方面作用重大。民生财政是公共财政的具体化和深化，是公共财政在农村养老保障体系建设上的具体体现。同样，民生财政也应赋予其发展的思维，其涉及的内容会随着经济社会发展水平的变化不断地对农村养老保障体系建设中出现的新情况和新问题予以调整。按我国当前情形，人口占大多数的农村养老保障建设应该成为民生财政的重点关注的领域。

（二）增强政府责任主体角色

社会参与的农村养老保障，其构建主体是多元的。从参与层次上讲，政府是养老保障建设宏观决策的主体，而社会则是农村养老保障的微观实施主体。政府在养老保障中的地位是不可或缺的、无可替代的，其养老保障具有“保障基本生活，提高生活质量”、“保证劳动力再生产，促进经济发展”、“维护社会稳定”、“促进社会精神文明的进步”四个方面的功能，其重要性不言而喻。

经济学家凯恩斯也认为，“市场在保障人类再生产上失败了。为了创造健康和幸福的生产力，人們要组织起来，以集体的形式来共同分担风险与不幸，而这个风险的分担经常是国家来规划的，有时候通过投资的形式来完成，国家在其中充当着主要角色”。

说到底，增强政府在农村养老保障上责任主体的角色，就是应承担起对农村养老保障制度建设的兜底性，即政府要承担家庭、集体等主体无法承担的责任。政府责任的兜底性应突出两个方面的表现。一是风险的兜底性。例如，通货膨胀等经济风险是家庭和集体组织无法承受的风险，政府应予以承担。在这方面，政府可以用财政资金作担保，建立养老金增长与物价增长或收入增长挂钩的机制。二是成本的兜底性。由于整个养老保障占用的经济资源是有限的，虽然“底线”以上的部分可以利用市场机制由农村经济组织、社会组织和个人去承担，但是“底线”以下的部分不是市场机制发挥作用的领域，政府的责任就是确保养老保障的经济成本与经济发展水平相适应，在个人、集体等付出相应经济代价的基础上，明确动用财政资金的数量调节贫富差距。

以新农保为例，2009年9月4日，国务院办公厅发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号），标志着我国农村社会养老保险制度建设进入了一个突出政府责任主体的新时期，强调了政府对农民老有所养承担的重要责任，明确了政府资金投入的原则与要求。在强调政府责任主体上，新农保有两个显著特点。第一，农民自筹和政府补贴相结合的筹资办法，即地方财政对农民缴费进行“补入口”补贴。第二，国家财政全额支付最低标准基础养老金，即“补出口”补贴。这种突出政府责任主体的“基础养老金+个人账户”模式对新农保的推广具有积极意义：第一，有利于实现新农保“保基本”的目标；第二，有利于实现新农保“广覆盖”的目标。由于政府在社会养老保障中责任主体角色的增强，调动了农民参保的积极性。很明显，新农保与老农保相比较，新农保的成功之处在于增强政府责任主体角色，而不是像老农保仅靠农民自我储蓄积累式的保障模式。

二、以社区为重要依托

西方福利国家民营化实践的“合作主义模式”下，在寻求家庭与政府的合作、政府与社团的合作以及家庭内部的合作中，已经把社区作为一个重要的福利产品的提供主体，调动社会资源投入社会福利事业并在实践中不断得到丰富和完善其社会化养老服务功能，这同样也是探寻解决中国农村社会化养老问题的新路子。

把社区作为农村养老保障的重要依托，主要有三点原因。

第一，注重农村社区环境的养老功能与建立“有限政府”的基本要求具有一致性。随着经济社会的加速发展，我国政府已开始从“全能政府”转向“有限政府”和“有效政府”。在建立健全农村养老保障过程中，政府既要大力支持，但又不能大包大揽，以免重蹈与民争利的覆辙。从这个意义上讲，就是要依托农村社区的养老资源，构建农村养老保障，这既符合政府职能转变的要求，也有利于对农村社区内各种养老资源的整合与具体运用。

第二，农村养老需求大于供给为社区多元化的养老提供了潜在的发展空间。我国现阶段的农村家庭养老支持力呈现出弱化趋势，而农村养老需求呈现不断增长的势头。就我国目前农村社会养老保险制度的保障水平而言，尚不能满足不同程度的养老需求，因此发展农村社区环境下的养老不但时机成熟，也是一种趋势。

第三，我国农村社区有着深厚的互助文化基础，为农村养老保障提供了环境空间。《礼记》中“大道之行也，天下为公”、“人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独皆有所养”，以及《孟子》中的“老吾老及人之老，幼吾幼以及人之幼”等传统敬老观念已在农村深入人心，它与农村社区的“熟人文化”相融合，使得老年人容易认可农村社会环境。乡村互助建立在乡土文化传统基础之上，是乡村生活中最普遍的一种社会现象。时至今日，乡村互助传统虽然在乡村现代化进程中发生了变化，但仍在乡村社会生活中扮演着“民间”福利保障的角色。乡村互助所构成的民间福利体系是民间文化的重要组成部分，是现代福利国家理论和市场主义慈善机构理论所无法取代的类型。

之所以強调以社区作为农村养老保障构建体系的重要依托，其核心是社区环境下的合作与参与，可以满足本社区内老年居民的经济支持、生活照料及精神慰藉等需求。在经济支持方面，农村社区可以通过政府财政再分配、农村经济组织、社区自治组织的资源整合及社区农户的出资等多元化筹集渠道予以解决。在生活照料方面，社区一方面可通过社会组织培训专业人员为老年人提供上门服务和日托照顾等服务；另一方面，社区自治组织还可以积极鼓励并组织本社区的低龄老年人和健康老年人开展互助服务。在精神慰藉方面，社区自治组织不仅可以通过开展多种形式对低龄老年人、健康老年人和空巢老年人提供文体娱乐活动，对高龄老年人实施积极的心理关怀，从而使老年人能在晚年得到更好的精神慰藉。

社区作为农村社会养老保障的一个重要依托，不仅是因为它可以满足老年人的许多需求，同时也可以更大程度缓解农村人口老龄化带来的巨大养老压力，因此社区必将是农村养老保障体系的重要依托。

三、以农村社区组织为载体

“大力提高农村社区组织化程度”已被发达国家的某些经验证明是十分有效的途径之一，因为各类农村社区组织的存在及其社会参与互助水平的提高，无疑为呈“原子化”状态存在的农村居民真正融入整个社会的现代化进程，提供了宝贵的实践舞台和提高机会。同时，农村社区组织的充分发展将使农民的社会参与变得更为方便，通过这些民主性的、实质性的参与和培养，社区居民将逐渐学会集团式的、程序化的、依法进行的各种现代社会的民主途径与政府及社会打交道，在此过程中，社区居民的民主意识和参与互助的能力将得到极大的提高。

以农村社区组织为载体，也是保护和增进农民利益的需要。在当前中国农村面临战略转型的发展形势下。农民收入增长明显趋于缓慢，因而保护农民的利益，使其避免在市场经济中遭受无谓的损失，具有重要的现实意义。

在当前农村养老保障体制尚不健全的状态下，如何形成新的有效的社会服务及保障体系是一个极为迫切的问题，参照发达国家的某些成功经验，单单依靠政府力量来解决此种问题既不现实也不可能。而以农村社区组织为我国农村养老保障的有效载体，能达到对社会参与对象做出引导与规范的效果，一方面将一些能够由社会承担的职能交由社会机构去办，能使政府得以精简；另一方面允许民办非企业组织的发展可以扩大福利服务的总量，同时对开发民间资源，发展慈善事业起到促进作用。

应该看到，农村社区各类组织作为独立于政府之外的一种社会力量，可以有效地抵制基层政府及其工作人员侵害农民养老保障中的各种利益并在一定程度上影响农村养老保障的政策的制定及这些政策在农村的实施。正如法国社会学家托克维尔所认为的那样，一个由各种独立、自主的社团组成的多元社会，可以对权力构成一种“社会制约”，从而实现“以社会制约权力”。

四、社会参与对农村养老保障的重要意义

社会参与能提高农村养老保障的整体发展水平，对于保障农村居民利益和实现农村养老保障和社区发展具有重要意义。

（一）社会参与有利于社区自治组织的发育、成长与合作

在农民社会保障制度建设中，社区自治组织的社会作用是独特的，这种保障方式成本低、效益高，具有其他经济方式所不可替代的社会心理保障作用，还可以帮助其他保障方式增进保障的制度效益。通过社会成员的广泛参与无疑会促进农村社区自治组织的发育、成长与合作，改变社区成员之间隔离的状态，让自己成为社区自治组织的一员，增强了合作意识，这将为农村社区养老保障的构建打下坚实的基础。

（二）社会参与有利于提高养老资源

随着农村经济转型的发展，尤其是农村经济组织的迅速崛起和发展，由于其自身存在自愿、互利、互济等特点，使得农村经济组织完全可以成为农村养老保障机制的重要载体。由于农村经济组织的发展，增加了农村居民本地就业渠道，使土地养老的能力不断得到加强，不仅可以带动返乡农民工的创业动机，也可以为第二代农民工提供就业机会，有利于提高养老资源。

（三）社会参与有利于改变农村养老保障单一供给方式，减轻基层政府负担

社会参与农村养老保障，究其实质就是社会各类组织或组织联合进行资源整合的工作，就是降低社会风险对人的损害程度。因此，只要有利于帮助农民降低社会风险的政策、组织措施都可以归入社会保障的制度建设体系，只有如此，整合不同的养老资源有利于改变农村养老保障单一供给方式，减轻基层政府负担。

（四）社会参与有利于形成自下而上的养老服务供给决策机制

我国广大农村地区经济文化都比较落后，居民受教育程度比较低，因此他们对自身在构建农村社区养老保障过程中的地位和作用等认识不足，没能认识到社会参与对农村养老保障整体提升的重要意义。而社会参与采取自下而上的供给决策机制使农村社区居民在经济、政治、社会、文化和环境等方面都得到了实实在在的利益，让他们体会到了社会参与对农村养老保障发展的重要性。村民对社会参与重要性的认识无疑会促进其积极地参与到养老保障的构建中来，这对提升农村养老保障的有效性具有十分重要的意义。

（五）社会参与有利于增强农村居民的养老诉求

通过社会参与形式，农村社区居民民主意识淡薄的局面得以改变，村民参政议政及参与农村养老保障的意愿增强，希望能参与本社区养老保障构建决策，对于农村养老保障的发展出谋划策。民主意识的增强，唤醒了农村居民对权力的要求和养老服务的诉求，有利于他们参与农村社区养老保障的构建，参与社区农村经济与社会的发展，从而有利于社区利益的实现，有利于社区养老保障的整体提升。

总之，社会参与是农村养老保障整体提升与有效性的理想途径，对于构建农村养老保障意义重大。

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（作者单位：貴州民族大学马克思主义学院）