关于修改《人民检察院组织法》若干问题的思考

宋吉祥　孟东庆

“法律必须稳定，但又不能静止不变”[1]纵观我国现行《人民检察院组织法》制定于1979年，对人民检察院的组织体制、职能权限、履职程序、机构设置、人员任免等作出规定，这部法律对于规范和保障人民检察院依法行使职权，推动中国特色社会主义检察事业的发展，起到了重要作用。但现行《人民检察院组织法》颁行30年以来，社会主义民主与法治建设取得了巨大进步，中国特色社会主义检察事业不断发展，对法律监督职能的认识在实践和改革中不断深化，同时《宪法》、《刑法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》等相关法律经多次修改完善，相继赋予检察机关一些新的职责，这些变化亟需在检察院组织法中得以体现。

一、《人民检察院组织法》的现状及缺陷

（一）《人民检察院组织法》与《宪法》的冲突

《宪法》第5条明确规定“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”。纵观《人民检察院组织法》第4条规定的人民检察院任务中的一些表述即与我国《宪法》的规定不相一致。其中“维护无产阶级专政制度”的表述显然与《宪法》第1条第1款“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”的规定不相一致。同时，《宪法》和相关法律已经取消了“反革命”这一政治用语，代之以“危害国家安全”的表述。在经济体制方面，《人民检察院组织法》只规定了检察机关保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，对个体经济、私营经济等非公有制经济的保护则未作规定。此外，第7条中的“敌我矛盾”、第9条中的“其他行政机关”中的“其他”的表述也与《宪法》的规定不一致。

（二）《人民检察院组织法》与诉讼法的冲突

《人民检察院组织法》第5条[2]、第11条、第12条、第13条中的“免于起诉”、第14条、第16条、第17条的规定已明显与《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》的相关规定不相一致，严重影响我国社会主义法律体系的统一性和协调性。

（三）《人民检察院组织法》与相邻法律的冲突

《人民法院组织法》中明确规定了检察长的“列席权”，这一规定在《人民检察院组织法》中却没有得到体现。此外，《人民法院组织法》还规定了人民陪审员制度，而与此相对应的人民监督员制度却没有被规定在《人民检察院组织法》中。而在检察人员设置方面，现行《人民检察院组织法》与《人民检察官法》也存在一定的不协调，这些均需要在修改《人民检察院组织法》时予以修正。

（四）《人民检察院组织法》与执政党政策的冲突

当前，诸多中央司法体制改革政策通过司法机关之间的联合发文等在实践中已经开始试行运作，并取得了良好的社会效果，如主办检察官制度、人民监督员制度以及检察建议等，基于《人民检察院组织法》在检察制度规范体系中的重要地位，其应当对经验性成果进行系统总结提炼，并以法律形式加以固定，才能为今后进一步完善检察制度提供组织法上的依据。

二、《人民检察院组织法》修改的基本原则

（一）坚持以《宪法》为最高法律根据

一是《人民检察院组织法》的内容不得与《宪法》相抵触。二是修改《人民检察院组织法》必须依据我国《宪法》准确定位检察权。三是修改《人民检察院组织法》必须符合《宪法》精神。

（二）以高效、正确、独立行使检察权为价值取向

《人民检察院组织法》作为科学界定什么是中国特色社会主义检察制度的根本法律，其立法价值应在于规范和保障检察权依法独立正确行使。这就要求《人民检察院组织法》修改时：一要做好与诉讼法等相关法律4的衔接，确保检察权的统一正确实施。二要将检察官管理行政化和經费保障地方化等内容在《人民检察院组织法》修改时得到突破性改革，通过制度保障检察机关依法独立行使检察权。三要对检察权进行科学分解和优化配置，在此基础上对检察机关内设机构进行增删、合并和整合，确保检察机关各项检察职权高效行使。

（三）促进效率功能、公平正义功能、廉洁执法功能的实现

法律监督的价值目标应包涵效率、公平正义、廉洁执法三个功能的实现。具体而言：一是法律资源是社会资源的重要组成部分，建设节约型社会要求我们必须高效率利用法律资源，更快、更好地解决社会纠纷，这就要求《人民检察院组织法》各项内容修改时必须有利于效率功能的实现。二是公平正义是司法的内在品质，修改完善《人民检察院组织法》时，必须正确处理实体正义与程序正义的关系，正确处理追诉犯罪与客观公正义务的关系。三是检察机关是法律监督机关，但监督者更需自觉接受监督，因此应当将检察机关自觉接受人大监督以及政协和人民群众、社会各界的监督，接受其他政法部门的制约和监督的内容写入《人民检察院组织法》。

三、《人民检察院组织法》修改的路径选择

（一）立法理念的更新

1.贯彻适度超前理念，弥补相关立法空白。也就是说《人民检察院组织法》的再修改应适当凸显其作为法律应有的灵活性一面，确保能够满足一段较长时期内可预见的社会发展的基本需要，即利用适度的超前性来避免组织法过早出现滞后。

2.把握求同存异原则，凸显组织法自身特色。诉讼法等相关法律与《人民检察院组织法》的调整范围既有交集，又有区别，《人民检察院组织法》再修改时，在内容设计和职权配置等方面须做好与诉讼法等相关法律的衔接问题，但也不能对诉讼法等相关法律条文照搬照抄，而是要立足于检察视角，解决诉讼法等相关法律中难以专门规定的检察制度方面的问题，凸显出《人民检察院组织法》的自身特色，有关检察机关的机构设置、人员管理等方面的制度属于《人民检察院组织法》的“特色内容”，在修法时应予以重点把握和完善。

（二）结构体系的完善

在修改《人民检察院组织法》时，应当首先在结构体例上作出适当调整，且可以在现有《人民检察院组织法》的结构框架下进行相应地修改、和完善。

1.有关人民检察院的性质、任务、领导体制、组织原则等规定。其中原第4条关于检察机关任务的叙述较为落后，且偏重打击刑事犯罪方面，应当予以修改：取消“反革命”等过时的提法；刑、民、行均重，全面对应法律监督机关的性质；增加犯罪预防、公民教育的规定，丰富检察机关的任务内容。此外，《宪法》规定的法治原则、人权保障原则等也应在检察院组织法的“总则”中得到体现。

2.有关人民检察院的职权规定。包括完善刑事诉讼方面的职权和补充民事诉讼、行政诉讼方面的职权，并将原第2章“人民检察院行使职权的程序”更名为“人民检察院的职权”，因为“人民检察院行使职权的程序”大多属于应当在诉讼法中规定的内容，而且诉讼法对此已作出详细的规定，没有必要在《人民检察院组织法》中进行重复立法。

3.应对人民检察院的机构设置和人员的任免等内容进行进一步的完善。一是明确规定内设机构的具体数量、名称，按照检察职能整合内设机构，做到既要与法律规定相适应，又要与法院、公安机关的机构设置相衔接。二是增加对派驻乡镇检察室的相关规定，明确其地位、职责、作用，真正实现派驻乡镇检察室与派出所及人民法庭分工负责、互相配合、互相制约的工作机制。三是理顺上下级检察机关之间的领导体制，增加上级院对下级院在业务指导、人事管理任命等方面的规定，完善上下级检察机关之间的领导体制。

4.应单独规定检务保障制度。包括检察人员的职业保障机制、人民检察院的经费保障等。目前我国地方各级检察机关的经费保障完全依赖和受制于地方，不利于检察权的依法独立行使。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对检务保障问题作出了明确规定，《人民检察院组织法》修改时，应对检务保障作出相应地规定，即“人民检察院的经费、装备和基础设施建设，由省级财政统筹，中央财政部分保障，并逐步实现国家统一保障”。

（三）文本內容的重构

1.做好与诉讼法的衔接。

（1）与《刑事诉讼法》的衔接。检察机关的活动贯穿刑事诉讼的全过程，笔者认为在修改《人民检察院组织法》时，应当充分考虑《刑事诉讼法》的规定，进一步明确检察机关的职能和权限。同时应当补充规定人民检察院的立案监督权、对社区矫正行为的监督权以及对死刑复核程序的监督权。

（2）与《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的衔接。《人民检察院组织法》应当进一步明确规定人民检察院对民事诉讼活动和行政诉讼活动实行法律监督的权力，以进一步健全法律监督权力体系。

2.做好与相邻法律的衔接。

（1）与《人民法院组织法》的衔接。《人民法院组织法》第11条第3款规定：各级人民法院审判委员会会议由院长主持，本级人民检察院检察长可以列席。这一规定在《人民检察院组织法》中却没有明文规定，应当将“列席权”作为检察机关在法律监督中的一项重要权能写入检察院组织法中，并将列席的范围限定为重大疑难复杂案件，如检察机关按上诉程序或者审判监督程序提出抗诉的案件、变更起诉罪名的案件等。

（2）与律师法的衔接。《律师法》中明确规定了律师会见犯罪嫌疑人、被告人，查阅、摘抄和复制与案件有关的诉讼文书及案卷材料，申请人民检察院、人民法院收集、调取证据或者自行调查取证等权力，这些保障律师正确行使其法律权利的内容也应在《人民检察院组织法》得以体现，这不仅是诉讼文明和诉讼民主的要求，也是维护犯罪嫌疑人、被告人诉讼权利的需要，更是保障和实现司法公正的需要。

（3）与《检察官法》的衔接。《检察官法》规定了检察官的任职资格和任免程序，但是对检察官之外的其他人员及分类管理却没有规定，《人民检察院组织法》应对检察官之外的其他人员的职责分工及任免方式作出明确分工。同时十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确了检察机关工作人员实行分类管理的原则，在没有一个比较成熟的方案之前，可以在组织法中对分类管理作出原则性表述，具体分类可以在改革意见统一后，通过完善相关工作机制予以解决，这样既可以体现检察改革的方向，又能兼顾当前实际情况，有利于保证法律条文的可行性和稳定性。

3.适当汲取司法改革和检察改革的成果。

（1）建议吸纳“人民监督员制度”。人民监督员制度是最高人民检察院推出的一项司法改革，实践证明，这项制度是加强检察机关查办职务犯罪案件外部监督的有效方式，而且与人民监督员制度相对应的人民陪审员制度已经被规定在《人民法院组织法》第38条、第39条中，因此，笔者认为应当在修改《人民检察院组织法》时增加一条“人民检察院查办职务犯罪案件，实行人民监督员制度，接受社会监督”，但是人民监督员制度本身不属于检察院组织法的调整范围，因此对于人民监督员的权利、义务及选聘程序和监督程序等，应当通过专门立法来规范和调整。

（2）建议吸收“检察建议”研究的积极成果。检察建议是体现法律监督职能的重要形式，也是检察机关依法履行监督职责的重要手段。检察建议作为提出抗诉、纠正意见之外的一种新的监督方式，在《民事诉讼法》第208条以及《行政诉讼法修正案草案》第89条中均有了相应的规定，因此，笔者建议在对《人民检察院组织法》修改时应将检察建议纳入其中，为避免重复立法，浪费法律资源，只需作原则性规定即可。

（3）建议增加“检察机关提起公益诉讼”的规定。《民事诉讼法》第55条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，但有关公益诉讼的起诉主体，民事诉讼法未作明确规定。目前，司法实务界和理论学界在不断呼吁检察机关应当具有提起公益诉讼的权力，且近年来地方检察机关在提起民事行政公益诉讼方面做了有益探索，取得了良好的社会效果。因此，贯彻“适度超前”的立法理念下，《人民检察院组织法》修改时应当增加公益诉讼的相关条文，如“人民检察院对涉及国家利益和社会公共利益的民事、行政案件有权提起诉讼。”这是对现行诉讼法等相关法律规定的一大突破。

四、结语

《人民检察院组织法》历经六十余年的风雨，在检察事业的奠基和发展中留下了不可磨灭的印记，在检察工作蓬勃发展的新时期，《人民检察院组织法》不论在结构体系方面，还是在文本内容方面均亟需修葺整饬，才能在社会主义法治建设的进程中为检察事业提供更完备更科学的法律依据。《人民检察院组织法》的修改不仅要全面考虑当前司法实践中检察工作的实际问题，还要对检察工作做出合理规划，具有一定的前瞻性，正如美国著名法学家卡多佐曾说过“法律就像一个旅行者，必须准备翌日的旅程。法律应具有灵活性，它必须为将来为民众做好准备”，如此才能使检察事业保持持续发展的活力。

在当前社会背景下，对《人民检察院组织法》修改相关问题的研究似乎永无止境，法学专家和司法工作者们在实践中正在献计献策、群策群力。笔者认为，检察制度的完善需要一个漫长的过程，更重要的是，在这个过程中，体现出了我国法律工作者那种勇于探索和钻研的精神，想来才是最难能可贵的。

注释：

[1][美]罗斯科·庞德：《法律史解释》，邓正来译，中国法制出版社2003年版。

[2]“劳动改造机关”的表述已经过时，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》已明确提出废止劳动教养制度。