浅析税源风险因素及监管对策

付清磊+周小平

随着改革开放的深入发展，科学技术日新月异，国民经济快速增长，经济结构调整，信息化网络化的普及，纳税人数量急剧增长，生产经营方式多元化，规模不断扩大，当前税源状况也发生了巨大的变化，结构复杂化、形式多样化，流动性和隐蔽性也越来越强，不确定性风险性也越来越大，税源风险监管面临着新的挑战。

税源风险监管理念是近几年来各地税务机关关切度很高，正在研究探讨的管理课题。它是通过风险识别、风险监控、风险评估，切实规避风险，提高征管水平，对风险实行有效的控制和妥善处理风险带来的后果，达到以最小的成本获得最大安全保障的目标。针对这一课题，笔者作一点肤浅的探讨。

一、导致税源风险的问题和因素

1.税源监管系统理论尚未形成。

由于我国税源风险监管工作起步较晚，其现代税收征管体系尚未健全，还处在起步和摸索阶段，很多方面只能学习借鉴国际税收管理的先进经验，在思想认识、资源配置、税收风险的流程化管理、技术手段和信息化处理上还存在许多难题需要解决，系统的税源风险监管理论尚未形成。当前我国税收征管实践基本上还是遵循传统的治税理念，不论是否存在实际风险都视为有风险，不论风险等级大小都实行无差别的风险控管，征管力量偏重于税源风险的无差别防范，没有实行有差别针对性的管控与服务，对风险程度较高的纳税人缺乏高级别的防范措施，不仅没有达到预期的效果，反而造成了征管资源的浪费和税收成本的提高。

2.对固定税源风险动态监控不力。

当前我国纳税登记走上了经常化、规范化的轨道，但与工商登记户、实际生产经营户、经济普查登记户比较，还存一定的差额，对纳税登记户的总量、结构和变动情况缺少动态分析和有效管理，税源的调查和分析工作不够，税源结构变化对税收产生的影响认识不足。纳税人开业登记办证不及时，停业关闭、业务变更不报告，都会对税源造成影响。

国税总局对重点税源制定了标准，实行重点监控，但对小微型税源缺乏相应的风险监控机制，小微企业群体大，成长性强，但对税法的遵从度不高，依法诚信纳税意识淡薄，无形中造成税源稳定性差，变化性大。有的纳税人不配合税务机关的调查，甚至瞒报漏报，造成纳税评估不准确的情况出现。

3.税收违法手段治理难。

目前的税源风险监控主要是通过纳税申报、企业报表、发票控税、上户巡查等方式进行的。这些方法取得的数据基本上是取决于纳税人对税法的遵从度，如果纳税人弄虚作假，搞歪门斜道，必然使税源风险剧增。有的企业采取不开发票不入账；有的通过现金交易或个人账户搞账外经营、体外循环，甚至设两套账、账外账，使税务机关防不胜防。

当前引税买税、假发票是虚假税源的始作蛹者，是寄生在税收上的两棵毒瘤。假发票由以前的街头兜售为主逐渐扩散到用手机、传真、邮寄、网上等多种交易方式并存，出现了生产、销售、运送、代开的专业化分工，逞现了网络化、专业化、产业化的态势，并存在充分的买方市场。这不仅严重扰乱了正常的税收秩序，还使数据统计失真，经济调控决策失误，是税源风险控管的致命伤。

4.会计造假屡查屡犯风险大。

有的纳税人为了少纳税收，而虚列费用，隐瞒收入，减少利润。据国家审计署公布的审计公告，中钢集团、中化集团、中国人保、中航集团等大型国企2011年都被审计出虚列支出套现、用于发放奖金等问题，有的人寿保险公司采取虚假理赔手法来冲减利润。私设“小金库”，将收入在账外循环，用于报销财会制度不准报销的招待费、个人旅游费、送礼费，也是一些企业贯用的方法。除少计收入外，一些企业为了上市和融资的需要，为了骗取荣誉，还虚构收入利润和购销业务。会计造假五花八门，造成财务信息失真，国家税款流失，行贿受贿等腐败现象滋生，其问题严重性可想而知。

5.对重点税源监控力度不够。

大型央企、地方支柱产业是地方税收的重点税源，其税源风险来自企业自身和税务机关两个方面。企业自身除有意规避税收外，也有的因对税收政策理解不准确，经营行为适用税法不当，没有运用有关税收优惠政策，而多激税款，甚至导致罚款、加收滞纳金，蒙受经济损失。对基层税务机关而言，对大型企业有一种畏惧心理，一是认为国企央企财大气粗，不会有偷逃税问题；二是大企业经营规模大，账务复杂，监管尺度难把握；三是这些企业是当地的经济支柱“财神爷”，担心依法管理会“影响”企业发展，招致地方政府的批评；四是税务机关此类人才短缺，现行管理队伍的人员数量、专业素质与大型企业税收管理工作不相适用。

二、强化税源监控的几点意见

1.提升税源风险监管理论水平。

税务机关应对现代税收税源监管理念进行研究深化，要把全面实施税收风险管理提升到战略高度，把税源风险管理的理念和方法贯穿于税收征管的全过程，通过有效的税源风险管理过程和科学方法，提高税收征管质效。在工作实践中，不断总结经验，提高服务水平，对无风险纳税人实行优化纳税服务，对高风险纳税人进行风险提示，实施纳税评估，分别实行差别化服务。

征纳双方要深入开展以税收风险监管为核心的思想文化建设，对税务人员进行税收风险教育培训，鼓励大家在该项工作中发挥创新精神；对纳税人诚信纳税、遵章纳税行为进行表彰，推进纳税信用等级评定工作，不断完善丰富税源风险监管理论。

2.实行税源风险专业化监管。

税源风险管理不能仅仅依靠纳税评估来施行，实行改革推行专业化管理是当今新形势下的要求。改革的一项重要内容是管理部门和征收部门的职能应适当调整，管理部门要担负起日常监管和风险应对双重角色，充分发挥监管优势，清除漏洞。有关部门要加大信息管税的力度。首先，各部门单位要密切配合。国税、地税、财政、海关、工商、金融等部门的信息共享日常化、制度化，确保信息采集全面。其次，人才要专业。重点培养技术精英和业务能手，加强协作，促进业务和技术的深层次合作。再次，信息要优化。只有加强信息的综合深加工利用，才能产生精准的风险防范屏障，基层管理局才能“无疑点不评估，有评估有税收”。应先试点，后推广，组建网上自助办税大厅，推行“外网受理，内网流转，限时办结，外网出件”的办税模式，加大公开办税的深度和广度，极大地方便纳税人，也便于群众监督。

3.建立税户税源分类控管机制。

根据纳税户的规模和行业特点，建立“重点税源精细化、中小税源标准化、个体税源简同化”的分类控管模式，因地制宜，逐步推进。遵循“管大、控中、规范小”的原则，合理配备人力资源，健全管理制度，注重实效。根据上述原则，具体地来讲，对大企业管理侧重事前风险防范，促进自愿遵从，实施税务风险管理指导，帮助其在战略管理上建立健全税收风险内控机制。对中小企业管理实行按户管理与按行业类别管理相结合的办法，积极探索行业管理办法，加大小规模企业核定征收和督导力度，降低小规模企业零税负、低税额申报率。对个体工商户管理，注意做好信息采集、典型调查、定额测算工作，实现税负核定“公平、公开、公正”，对零散税收，推行委托代征，实现社会化管理。对于总分机构、网上交易、关联交易、恶意税收筹划等特殊纳税人群体的监管，则注重研究其风险发生规律，制定具有针对性的行之有效的管理办法。

4.增强重点税源企业监管力度。

重点税源企业在整个税收收入中举足轻重，必须建立重点税源企业税负监控机制，制定具体的工作流程和制度规范，挑选业务精、思想好、作风硬的同志进驻企业，时刻掌握企业的生产发展动态。对重点税源企业税负低于全市同行业税负的，由税收管理员及时展开实地调查，从销售量变动，价格因素变动，成本费用因素变动等方面进行分析，查找增减原因，对情况可疑的企业列为纳税评估对象，对存在较大问题的企业移交稽查局查处。

税务部门应健全驻企监管小组汇报、交流、评议制度，充分发挥他们的作用。在获得报表指标等公开数据后，应采取系统分析比对、调查走访、电话咨询等方式，获取企业的活动情况，加强申报真实性和对税源、税基监控的深层次管理。应深入企业实地调查，掌握动态，做到监控与服务相结合。掌握企业生产销售情况，查找影响企业生产经营、税收增减变化的主要因素。调查了解重点企业项目进展情况，对新增项目投产后的生产经营和税收情况进行分析预测。

5.充分发挥计算机信息技术优势。

高效准确的税源风险监管离不开计算机信息技术的支撑，为加强计算机的监管作用，应制定管理和改进税收遵从的风险控管指南，阐明税收风险管理一般原理，细化风险控管有关参数，确定风险管理流程及实施方法。制定风险识别指标及所反映的风险强度和概率，根据风险强度和概率来确定风险等级，发出预警信号。计算机管控风险固然很重要，但基础性的要素管理，如税源风险来源环境与特点的调查分析，税源风险评价指标体系的构建、风险指标预警参数和体系的设置，调整及优化，典型案例选择与推广应用，都需要通过科学的人工管理实施和提升。因此，既要发挥计算机信息技术在风险分析监控等方面的优势，更要发挥税务人员的创造性和实际工作中获得的经验成果，实行人机结合更能提高税收风险管理的整体效能。

（作者单位：进贤县地税局）