政府投资建设项目管理存在的问题及对策

樊剑华

随着县域经济的发展，政府投资融资重点建设项目越来越多，不仅促进了当地经济繁荣，也意味着审计监督任务越来越重。2011年11月南昌县审计局成立了固定资产投资审计中心，开展了政府投资300万元以上建设项目二审结算工作，两年多来共审项目237个，核减、调慨工程金额56 610.24万元，有效地为政府节约了大量建设资金，规范了建筑市场秩序，防止了工程建设领域腐败现象发生。但在政府投资项目审计中，也发现了一些问题应引起重视，归纳起来有以下几点：

一是立项程序不严谨。有些投资项目在立项过程中未严格按国家基本建设程序办理，对投资项目的经济效益、社会效益和环境效益可行性、可操作性调查不细致，从而导致项目计划、设计方案多次调整变更，不仅增加了设计费用，而且延误了工期，还存在“边勘测、边设计、边施工”现象，最终造成超规模、超预概算。

二是合同订立不到位。有些业主对项目施工合同签订不够重视，条款也不规范，可操作性不强，加之合同实施监督不到位，使项目施工合同有的擅自改变招标文书中授予合同的相关条款（如：工程施工合同计价类型），有的对工程变更造成的施工造价增加也不明确规定，有的在材料价格处理上含糊其词，有的项目合同与中标价不一致，致使合同缺乏约束力，不仅工程造价大幅增加，而且给工程结算审计增加了难度。

三是投资控制不得力。由于投资控制措施不得力，造成投资项目超概算、超规模现象不少，且呈上升趋势，究其原因前期论证不细致，设计缺乏科学性，业主随意变更扩大建设规模，项目工程量清单错项漏项、特征描述不准、工程施工中签证过多过滥等，造成项目招投标低开高走，不仅影响建设项目投资效益下降，而且导致国家对基建投资严重失控。

四是签证手续不规范。签证是工程结算的重要依据，可有些工程项目签证手续颇不规范，非合同规定业主代表也签证，签证不及时、不盖章，隐蔽工程变更无现场签证，工程变更内容签证不全，调减项目无签证，项目重复签证，工程量签证不实等，致使工程造价虚高，不仅影响变更签证的真实性和有效性，而且给国家和集体财产造成一定损失。

五是造价控制不专业。部分工程项目都存在高报工程造价现象，有的合同与招标文件相互矛盾，或者合同内容本身前后矛盾，有的资料不规范缺乏完整性，有的上报结算有意低价高套、定额子目重复套用、滥用估价项目，有的对合同理解错误，对计价规则理解模糊，审核不够严谨。当然，也有业主管理队伍不强，工程造价管理意识淡薄，相关专业人员水平不够、经验不足，职业道德修养不高，抵挡不住利益的诱惑，被社会上一些腐败风气所影响。

上述存在问题原因是诸多方面的，但要使政府有限的建设资金发挥最大的经济效益、社会效益和环境效益，控制建设成本，减少建设资金的损失和浪费，确保财政性建设资金安全、高效、廉洁地运行，笔者认为应采取以下措施：

一是规范项目管理行为。建设单位要认真做好勘察、设计、预算等前期工作，公开、公正、透明选择设计、施工、监理单位和工程技术人员，履行合同条约，控制工程进度，确保工程质量，加大施工阶段的造价控制力度，整合工程技术人员力量，降低工程变更因素，切实抓好工程竣工验收和结算，杜绝政府投资建设项目“低中标，高结算”的现象发生。

二是严谨项目合同内容。建设单位对工程建设项目合同签订要科学、慎重、缜密、周到，力争合同规范，内容符合国家法律法规要求，双方的权利和义务、合同价款调整、设计变更、质量要求和付款方式等表述要准确、清楚、合理，杜绝不确定条款因素现象发生。

三是控制项目投资额度。建设单位要重视施工过程，这是控制工程造价的重要环节，监理专业人员不仅要监督工程质量，还要控制工程造价。施工过程中确需变更设计并调整预算增加投资的，项目调概10%以内相关部门研究确定，形成变更设计方案报政府审批，项目调概超过10%的须由发改委按有关规定程序组织调整概算并批复后，才能审批决算。监理人员对变更工程要提供科学完整的数据和影像资料，作为工程结算依据，杜绝擅自变更项目设计、改变建设内容、扩大建设规模现象发生。

四是完善项目签证手续。工程项目建设施工过程中不可避免有或多或少涉及合同款范围之外的相关工作变更事宜。如：建设单位下达临时性“工作联系单”、设计部门出具“设计变更通知单”或“设计修改图”、施工方变更前按原图纸完成的工作或承包人依据设计、监理、施工、建设单位共同认可的“设计变更技术洽谈记录”而变更的施工工作等都应在现场及时真实完善项目签证手续，而不是事后补办，但对变更事项在合同中有明确规定的事项，以及合同规定的签证限额以下的事项或施工单位自身原因造成的返工不予以签证。这不仅可以控制工程成本，还可以维护现场签证的严肃性，明确签证经办人的职责，杜绝秋后结算糊涂账现象发生。

五是强化项目审计监督。工程建设项目审计要实行跟踪问效监督制度，并贯穿于工程招投标、合同签订、设计变更、隐蔽工程验收、暂定材料计价、竣工决算等全过程，这不仅使工程竣工决算中无法看到的问题尽收眼底，还可以改变找到管理漏洞无法纠正、查出损失浪费无法挽回的被动局面。同时，有利于规范建设市场秩序，节约建设资金，提高投资效益，促进廉政建设，杜绝工程腐败现象发生。

（作者单位：南昌县审计局）