全面深化改革与国家审计作用的发挥

刘西友

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“全会决定”），形成了改革理论和政策的一系列新的重大突破，是全面深化改革的又一次总部署、总动员，必将对中国特色社会主义审计事业发展重大而深远的影响。审计工作应当主动适应时代变化，更好发挥中国特色社会主义审计制度的优越性，持续推进国家治理体系和治理能力现代化。

一、国家审计推动深化改革的简要回顾

改革开放以来，国家审计在“摸着石头过河”和顶层设计环节，均发挥了重要作用。改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中得以深化。国家审计因其地位独特，涉及面广，在发现问题具有得天独厚的优势。审计机关加强对公共资金、国有资产、领导干部经济责任的审计监督，对重大经济社会政策措施执行情况进行跟踪审计，全面审视和把握审计事项和审计发现的问题，客观地评价有关部门单位工作取得的成效和改革的深化，客观地揭示违规问题、管理不到位问题、政策未落实问题、制度规定不完善问题。可以说，国家审计对问题的揭示，成为倒逼机制形成的数据和事实基础。

同时，审计不仅是为了查出越来越多的问题，而是通过揭示问题、促进整改，减少问题的重复出现。国家审计不仅仅要揭示问题，更重要的是增强审计建议的针对性和宏观性，提出政策建议，促进深化改革和健全机制。例如，近年来，财政审计以维护国家财政安全、促进深化财政体制改革、推动完善公共财政和政府预算体系、增强财政政策有效性、促进依法民主科学理财和提高预算执行效果为目标，自觉将财政审计工作融入经济社会发展全局，注重揭示和分析违规问题背后涉及到的体制性障碍、制度缺陷和管理漏洞，不断增强财政审计的宏观性、整体性、建设性和时效性，较好地发挥了国家审计的“免疫系统”功能。可以看出，改革开放以来，国家审计充分发挥保障经济社会健康运行的“免疫系统”功能，为完善国家治理做出了积极贡献。

总之，全面深化改革的新思想、新论断、新举措，与国家审计有着天然的密切联系。或者说，国家审计多年来的审计实践，为全面深化改革新蓝图、新愿景、新目标的形成，提供了坚实的审计实践基础。全会决定布局的深化改革的战略重点、优先顺序、主攻方向、工作机制，也体现在历年来的审计工作重点中。例如，审计机关常年立足于推动完善国家治理，这在一定范围和程度体现了全面深化改革的总目标；历年审计工作报告中，持续关注预算管理制度的改进；2011年《全国地方政府性债务审计结果》中给出的审计建议，体现了“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”的要求，等等。

二、全会决定对国家审计的深刻影响

全会决定形成的改革理论和政策的一系列重大突破，是新的历史起点上全面深化改革的科学指南和行动纲领。正确认识国家治理大环境的深刻变化对国家审计的重大影响，对做好未来5年乃至10年的审计工作意义重大。

第一，对审计目标的影响。目标明确，任务清晰，才能定位好前进的方向。全会决定把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。其中，国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制机制、法律法规安排，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。全会决定从国家治理的角度提出的长远目标，需要在审计目标中全面体现。审计目标作为审计理论体系的重要组成部分，是国家审计的价值取向，是决定审计工作思路的重要因素，在审计活动中发挥着引领方向、指导过程的作用。因此，国家审计的根本目标、现实目标和直接目标，均应当体现全面深化改革总目标。

第二，对审计规范的影响。国家审计规范是指审计机关在审计工作中应当遵循的业务标准和行为准则，包括宪法、法律法规、审计准则和职业道德规范等。近年来，审计工作所依据的各种标准相对稳定，依据相对明确。在全面深化改革的新形势下，无论审计主体还是审计对象，对审计规范的要求将更为灵活。在冲破思想观念障碍、突破利益固化藩篱的新阶段，一些标准和规范将处于不断完善和深刻调整的状态。因而，如何把认真贯彻落实三中全会精神和执行审计规范有机结合，成为摆在面前的现实问题。

第三，对审计内容的影响。无论是进一步处理好政府和市场的关系，还是强化权力运行制约和监督体系，全会决定中具体部署的主要任务和重大举措，对未来的审计内容和业务类型产生深远影响。财税体制改革是这次全面深化改革重点之一，改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度等具体要求，是今后财政审计的审计重点；全会决定提出改革国有资本授权经营体制，准确界定不同国有企业功能，鼓励非公有制企业参与国有企业改革等，这就要求系统研究企业审计发挥作用的范围和形式；鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品，推进金融等服务业领域有序开放，对金融审计如何推进影子银行监管提出了新任务；强化改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，加强行政监察和审计监督，要求国家审计作为反腐败的利剑、权力运行的“紧箍咒”，继续深入开展经济责任审计工作。

第四，对审计业务类型的影响。探索推进国有企业财务预算等重大信息公开，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，编制全国和地方资产负债表，探索编制自然资源资产负债表，这些具体改革措施要求国家审计提供及时的、含金量高的鉴证服务；放开会计审计等服务业领域外资准入限制，对审计机关如何指导社会审计工作提出了新要求；健全严格的财务预算、核准和审计制度，着力控制“三公”经费支出和楼堂馆所建设，要求国家审计发挥对财政的监督作用，及时发现风险隐患，督促进行整改，推动财政用好增量、盘活存量、防范风险，从而实现可持续运行；对领导干部实行自然资源资产离任审计，要求国家审计顺应生态文明建设的价值取向，推动实现环境公平，规范环保权力规范健康运行，继续在生态文明建设领域发挥保障作用。

第五，对审计理论研究的影响。全会决定深刻剖析了我国改革发展稳定面临的重大理论和实践问题，为审计理论研究提出了新课题新任务。例如，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，这是这次全会决定提出的一个重大理论观点，对此有必要开展基础理论研究，辨析市场在资源配置中起决定性作用和基础性作用的区别，探讨审计如何在进一步处理好政府和市场关系过程中发挥作用；建立事权与支出责任相适应的制度，要求继续提炼政府性债务审计和社会保障资金审计的经验，深入研究大型审计项目的组织方式及其保障机制，系统探索如何发挥大型审计项目的规模效应；全会决定提出在推进中国上海自由贸易试验区试点基础上，选择若干具备条件地方发展自由贸易园（港）区，这要求相关部门探索研究国家审计在上述领域发挥作用的具体形式；随着人大预算决算审查监督、国有资产监督职能的强化，如何理顺报告关系等，都需要进行系统研究。

三、以审计监督推动全面深化改革

第一，树立大局观。全面深化改革不是某个领域某个方面的单项改革，国家审计作为专司监督的子系统，也不是某个领域某个方面的单项监督，而是致力于从国家治理体系全局的角度推动和完善国家治理。在国家治理体系中，国家审计能够跳出条条框框限制，克服部门利益掣肘。因此，应当借助自身优势，看清各种利益固化的症结所在，找准突破的方向和着力点，拿出创造性的审计整改举措，以积极主动精神推动全面深化改革。

第二，推进国家审计自身的改革深化。国家审计在自身领域深化改革，是认真落实十八届三中全会精神的直接体现。全会决定提出，深化公务员分类改革，推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度，加快建立专业技术类、行政执法类公务员和聘任人员管理制度；改革机关事业单位工资和津贴补贴制度；研究制定渐进式延迟退休年龄政策；推进机关事业单位养老保险制度改革；加快事业单位分类改革，等等。上述均与审计机关密切相关。在上述领域有所进展和突破，既为国家审计“发挥免疫系统”功能提供了保障和支持，有利于激发审计人员的创造精神和创造活力，也为其他部门改革作出表率，有利于统筹推进其他领域改革。

第三，加强智库建设。全会决定提出加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度。对国家审计来说，应当发挥好审计智库服务审计决策的功能。一是利用署内重大课题和研究任务、人文社科基金、自然科学基金、访问学者、博士后等途径和形式，加大人才培养力度，培养在审计领域特定方向有影响力的专家；二是密切与国内外其他智库的交流合作，通过论坛、合作课题等形式，交流研究观点和心得，强化信息共享，促进审计领域智库的声誉提高；三是制定科学合理的智库建设规划，设定中长期目标和任务。比如，经过几年努力，力争在国家层面政策制定中局部发挥作用，从政策角度体现国家审计对国家治理体系和治理能力现代化的贡献。

第四，完善对外交流合作机制。随着综合国力提升，审计机关在世界审计组织大会体系中的话语权和影响力不断增加，各国最高审计机关在重大问题上更加关注我国审计机关的立场，更加注重对我国的借重与合作。多年来，国家审计在世界审计组织大会和联合国审计两个平台中，已经发挥了重要作用。同时，市场经济在西方已有几百年的历史，审计监督也有一百多年的历史，如何在更加市场化的环境中发挥审计的作用，西方国家最高审计机关积累了一定的经验。全会决定作出“使市场在资源配置中起决定性作用”的定位以后，国家审计应当结合推进全面深化改革过程发现的新情况新问题，通过比较西方国家最高审计机关的做法，得出适应我国审计监督工作的规律性认识。

（作者单位：审计署科学研究所）