农村闲置土地处置法域外镜鉴

宋庆阁

【摘要】长期以来，我国有关闲置土地问题的探索和实践多集中体现为规章制度、政策的发布，理论界对其研究有限。国外对闲置土地问题进行了诸多实践和研究：日本建立了空闲地制度，美国通过严格的土地用途管制制度预防和遏制土地闲置现象。国外的这些探索经验和实践成果可以为我国完善农村闲置土地处置法提供借鉴。

【关键词】农村 闲置土地处置 法律制度 镜鉴

【中图分类号】D922.291.91 【文献标识码】A

闲置土地与处置的概念界定

闲置土地的认定。所谓闲置土地，是指“长期空闲搁置而未得到充分利用的土地。从经济的角度讲，即商品或资源的经济价值没有在交易中实现”。①其主要标志有两点：一是已空闲搁置了一定时间，二是附着物功能没有得到完全实现。按照法律调整的范围，可以将闲置土地分为“法定意义上”的闲置土地和“法定意义外”的闲置土地。法律上对闲置土地的界定，其关键在于闲置期间始点的认定。

闲置土地处置的内涵。闲置土地处置是指土地资源的再利用，其实质是激活该项经济资源的经济效用。现行法律上讲闲置土地处置，包括行政处理行为和行政处罚行为。其中，行政处理行为包括批准延期、改变用途、安排临时使用或进行土地置换；行政处罚行为，即未经批准闲置满两年以上的，由人民政府无偿收回。

处置闲置土地的前提是对其进行合法认定，处置的有效性在于对不同类型的闲置土地采取针对性措施。从广义上讲，闲置土地的内涵既包括“法定意义上的”闲置土地，又包括“法定意义外”的闲置土地；既包括房地产囤积的土地，又包括其他各种非正常渠道形成的闲置土地。但目前，我国法律体制下能处置的闲置土地范围仍然过窄，仍有大量广义上的闲置土地需要纳入法律的调整范围。因此，从社会经济发展的需要来看，今后将会制定更严格的闲置土地认定标准，将更多在资源意义上低效利用的土地纳入闲置土地处置的范畴。

我国农村闲置土地形成的背景和原因

现行建设用地配置方式易导致土地滥用。城市化进程对建设用地的需求巨大，国家必须为城市建设预留一定发展空间。然而在建设土地配置中，有些主管机关不考虑土地用途，在城市存量土地能够满足建设要求的条件下，仍然采取土地征用的方式将大量农地转化为建设用地。这种配置方式极易滋生滥用土地以及土地投机行为。同时，用地主体违法成本低而获利高等诱因也加快了闲置土地的递增速度。

土地供应体制存在弊端。目前我国取得建设用地使用权的途径有两种：一是通过出让方式取得，绝大多数建设用地的使用权是通过招标挂牌出让的方式取得，一小部分土地使用权是通过协议出让方式取得；二是符合划拨用地目录的建设用地，其使用权通过政府划拨的方式取得。而政府作为向市场供应土地的唯一主体，其供地过程中存在漏洞和诸多弊端。

一方面，在土地使用权出让的过程中产生闲置土地的原因。在过去，政府可以向市场供应不具备交地条件的出让土地，导致在受让人签订了《国有土地使用权出让合同》并按约支付土地款后，政府还没有完成对该宗出让土地的拆迁，无法按约履行对出让土地进行基础配套建設的义务，项目用地因宗地周边水电管道未及时铺设而达不到动工建设的条件。

另一方面，土地使用权划拨的过程中也可能导致新的土地闲置。符合划拨用地目录的，多是行政事业单位、国有企业土地。上述用地主体取得土地不需要花费本钱，对土地闲置实际上也不承担经济责任，因此往往贪大求全，不切实际地准备盖新楼。而根据我国《城镇土地使用税暂行条例》规定，“国家机关自用的土地”和“由国家财政部门拨付事业经费的单位自用的土地”都属于免交土地使用税的范围，这也助涨了上述用地主体宁可闲置不用也不放弃多占土地使用权的行为。

地方财政利益最大化的价值追求。政府追求地方财政利益最大化造成土地闲置。一方面，根据我国的土地供应制度，即使土地储备中心储备了一定数量的土地，但由于未能获得上级政府的用地指标，事实上很难形成真正意义上的出让土地。另一方面，在我国目前的土地制度和财政体制下，地方财政收入很大部分依靠土地财政，而增加地方财政收入的捷径和重要途径，无外乎抬高地价。在这种地方保护主义、狭隘发展的思维模式下，地方政府不断地通过限制供地，炒高地价，从而实现地方财政的利益最大化。这也造成了地价高涨、土地囤积进而闲置、供开发的土地资源更加稀缺，推动新一轮地价高涨的恶性循环。

农村土地撂荒现象严重。随着城市化进程的加快，大量务工农民涌入城市。农民放弃耕作、走向城市，留下了大量未利用的闲置土地，但受城乡二元体制的影响，这部分土地流转不畅，甚至存在转包出去还要倒贴的现象。部分在外务工农民也还存在着靠土地回家养老的观念，宁愿让其闲置也不愿意将其承包或出租。

我国农村闲置土地处置的现实意义

闲置土地处置有利于实现集约用地。土地闲置给土地供求市场带来错误信号，导致耕地锐减和新的闲置土地产生。节约集约用地是土地利用的基本原则，在全国耕地面积越来越逼近18亿亩“红线”的关头，根治节约集约用地中的闲置土地问题已迫在眉睫。

闲置土地处置有利于资源可持续利用。土地闲置是对土地资源的极大浪费。土地的可持续利用就是要实现土地生产力的持续增长和稳定，保持土地资源潜力和防止土地退化，使其具有良好的经济效益和社会效益，即达到生态合理性、经济有效性。加强对闲置土地的处置，能有效缓解我国目前土地供求的矛盾，从长远看有利于土地资源达到可持续利用状态。

闲置土地处置有利于调控商品房价格。商品房价格的调控涉及到民生问题，房价和地价具有高度的相关性，房价的上涨很大程度上归结为地价的上涨。因此，清理和处置闲置土地，对于充分发挥土地效用，调控商品房价格具有十分重要的意义。

我国农村闲置土地处置存在的问题与弊端

闲置土地处置的法律法规不健全。法制不健全体现在对闲置土地的处置难以准确适用法律，即，如何将不同性质的法律责任运用于对闲置土地的处置中？

一方面，依据《国有土地使用权出让合同》来解决土地闲置问题，是一种民事法律行为。该合同的性质为民事合同，合同双方对相互应履行的权利义务进行了明确约定，守约一方当事人有权要求不如实履行合同的另一方承担违约责任。因此基于该合同，可以对是否构成闲置土地进行认定，也可以对用地主体不按进度开发利用土地所应承担的违约责任进行判定。所以，从民事法律角度讲，出让方（国土部门）在受让方违约（即闲置土地两年以上的情况下）按照约定收回土地使用权，是行使合同解除权的行为。

另一方面，政府和土地主管部门通过土地管理行为处置闲置土地，是一种行政法律行为。闲置土地处置包括批准延期、改变用途、安排临时使用、进行土地置换和由人民政府无偿收回的方式。对于批准延期、改变用途、安排临时使用、置换等方式，系行政机关行使土地管理职权的行政处理行为。但对于无偿收回闲置土地的法律行为，存在着不同的认识，各种规定也较为模糊。一种观点认为无偿收回闲置土地使用权是一种行政处理行为；另一种观点认为无偿收回闲置土地使用权是一种行政处罚行为。正是由于对闲置土地处置涉及到不同性质的法律责任并用，实践中难以准确适用法律。

闲置土地处置的力度不够。地方政府、相关利益群体（如银行）执行国家政策法规的力度直接影响了闲置土地处置。如果这一瓶颈难以解决，即使新措施新办法出台但仍会由于“执法不严”而不容乐观。

一方面，执法者对已有的土地管理法律法规执法不严。例如，闲置土地处置中关于征收土地闲置费的规定，由于没有硬性标准，是弹性的，地方政府自然会根据自身利益弹性执行。

另一方面，现有的闲置土地处置措施还不足以防堵制度漏洞。一个典型的例子就是，在现行政策下可以通过股权结构的转变规避土地增值税。通过在股权上做手脚，让交易方溢价收购房地产目标企业的股权，大股东顺利退出，合理合法地规避高额的土地增值税。

闲置土地处置中收回权与担保物权存在冲突。闲置土地中涉及到如何处理行使土地收回权与其他权利人担保物权冲突的关系问题。无偿收回闲置土地是最严厉的处置措施，也是一种行政处罚手段。因此，收回权与基于一般债权的土地抵押权相冲突时，抵押权优先。但也有人认为，由于行政行为具有先定力、公信力和普遍约束力，并考虑到防止欺诈和关联交易，抵押权人不得以其债权对收回决定提出异议申辩。

国外闲置土地形成的原因和现状

与我国农村相比，其他国家在不同程度上也存在着土地闲置状况。如：俄罗斯也产生了不少土地闲置问题，许多农村土地因为长期无人耕种，逐渐闲置荒废。尽管许多俄罗斯人喜欢用钱买土地，但却不擅长有效利用。有些俄罗斯人闲置土地是因为自己的土地远离城市，交通不便利；有些俄罗斯人是因为自己已经在某个城市谋生并站稳脚跟，当远在家乡的老人去世后，仍不愿离开自己所在的城市，致使家乡的土地闲置。

在美国农村也存在着一定的土地闲置现象。目前，仅仅费城就有4万余处闲置土地，每年的维护费用达2000万美元，土地浪费现象如此严重的原因在于该市的土地管理系统已濒临崩溃，无法应对该市复杂的土地管理形势。

国外闲置土地处置经验的借鉴意义

衔接闲置土地处置制度与《物权法》。《物权法》的实施使得《闲置土地处理办法》的合法性地位面临严重挑战。从法律适用上看，《物权法》的效力高于《闲置土地处理办法》，即《闲置土地处理办法》与《物权法》不一致的地方，以《物权法》为准。因此，对于闲置土地，收回土地使用权的处置方式并非不可行，而是不能“无偿收回”。如果按照原来的方式无偿收回闲置土地使用权，难免有违《物权法》，导致行政行为存在法律瑕疵。那么按《物权法》规定应进行“合理补偿”，针对闲置土地处置中的收回行为，在什么范围内、什么限度内的补偿才算是合理呢？需要制定相应的办法。收回闲置土地当中涉及到的补偿问题以及随之而产生的补偿关系，其性质是否为当事人之间的民事法律关系？如果补偿问题是当事人之间的民事行为，那么双方因补偿标准差异过大无法达成一致意见，势必会影响收回国有土地使用权这一行政处罚行为的实施。

为保障行政处罚行为的实施、避免土地使用权人以补偿要价为借口导致的无法收回，还需要引入裁定程序，对双方的补偿争议进行裁定。因此，为了将现行的闲置土地处置制度与《物权法》顺利衔接，保障收回国有土地使用權行为的合法性，需要对《闲置土地处理办法》进行修改，并增加对当事人补偿的实体和程序性内容。

创新土地调控制度与手段。一方面，通过城乡规划减少新增闲置土地。以美国为例，对闲置土地的管制主要体现在：一是控制城市规模，通过许可的总量管制，实施分期分区发展和设立管制区实现；二是保护农业用地上，通过划定基本的农地，实施税款优惠与减免方案，制定农业区划，实现转让土地发展权，从而有效地预防和遏制了土地闲置的现象。虽然我国也建立了土地用途管制制度，但规划的稳定性较差，一直以来，我国把人看成了“人口”，与“土地”、“资源”一并成为了可以依政府计划安排的要素。这种城乡规划的缺位和随意变化，大大提高了政府土地储备的成本，并导致土地利用的低效和闲置。随着《城乡规划法》的实施，我们应该把城乡规划的编制作为重要任务，把我国的城乡规划稳定下来。借鉴美国通过严格的土地用途管制制度达到预防闲置土地产生的目的，做好城乡规划，确保土地利用的稳定性，从而减少新增的闲置土地。

另一方面，利用税法手段创新解决土地闲置问题。土地的供给、流转，受民事法律制度的调整。但如果土地的利用行为完全依赖意思自治原则，则土地权利人在追求利益最大化时有可能悖于社会公共利益目标。因此，还需要经济法律制度作为调整方式。征税是“通过涨价归公的原则，以消除不劳而获、平抑土地投机。”②

利用税法手段创新解决土地闲置问题，一是可以借鉴我国台湾地区做法，考虑由全国人大制定一部统一的《土地税法》。该部法律要对我国现行的土地税法及相关规范性法律进行整合重构，适应国家在调控土地市场方面由直接干预为主间接调控为辅向间接调控为主直接干预为辅转变的现实需要，有效的通过税收手段解决闲置土地问题。

二是可以借鉴日本和美国通过征税打击囤地的做法征收土地闲置税。日本从1992年开始征收地价税，每年对土地升值情况进行评估，然后根据新的地价标准征收持有税，通过征收地价税很快抑制了囤地现象。美国宾夕法尼亚州费城议会则于2013年12月通过了《土地银行制度法》，针对费城现有的4万余处闲置土地，新法案着手解决闲置土地的税收问题。土地银行制度实施后，土地银行将对1万处公有闲置土地进行统一保护，并处理私人土地购买相关业务。同时，银行还将减免土地债务，并按标准将闲置土地转让给真正有使用计划的投标人。有鉴于此，我国可以考虑借鉴日本和美国的做法，尽快出台土地闲置税，以有效遏制囤地和土地闲置滋生蔓延的现象。

依法规范闲置土地处置程序。以日本为例，与我国闲置土地概念相对应的是空闲地的概念。日本由于人多地少，为注重土地的集约利用，建立了空闲地制度。该制度规定：对于被政府认可为空闲地的土地，政府有权要求该土地的所有者提出该土地的利用处理规划，并对其利用方式是否符合规划用途进行监督。空闲地制度，有效地配合了该国的土地交易制度，对于抑制土地价格上涨起到积极了作用，许多做法为他国所借鉴。

我国也应该借鉴日本的空闲地制度，依法规范闲置土地处置程序。首先要立案，充分调查取证，然后拟定相应的处置方案并报原人民政府处置，采取不同的处置方案。在我国现行法律制度下，人民政府或土地行政主管部门，均可以作为对闲置土地处置的适合主体。对于闲置土地处置中的行政处罚行为，如法律要求闲置土地处置行为的行政处罚必须以某种特定方式作出，如果行政机关没有采取这一方式将会影响闲置土地处置的合法性。同时，闲置土地处置中的行政处罚行为必须按照《行政处罚法》第三十九条要求，制作行政处罚决定书，即《收回国有土地使用权决定书》，如果不履行该程序，则违反了行政处罚行为的法定形式。

（作者单位：平顶山学院国际教育交流学院）

【注释】

①朱林兴：“土地闲置问题的严重性、成因及其处置”，《探索与争鸣》，2006年第11期，第30页。

②郭洁：《土地资源保护与民事立法研究》，北京：法律出版社，2002年，第49页。

责编/韩露（实习）