农村土地承包经营权流转主体意愿限制性因素分析

陈佳　王宇

【摘要】土地承包经营权流转中主体意愿直接影响着土地承包经营权是否进行流转。文章以河北省实地调研材料为依据，通过对河北省11个市下属的行政村进行的460份入户调查中样本户户主及其家庭基本情况、农村土地承包经营权的流转意愿进行分析，从法律的角度探讨土地承包经营权流转所涉主体及其意愿限制因素，并提出建议和对策。

【关键词】农村土地承包经营权 流转主体 限制性因素 调查问卷

【中图分类号】F32 【文献标识码】A

土地承包经营权流转中主体意愿直接影响着土地承包经营权是否进行流转，因此要引导农村土地承包经营权有序流转，就有必要考察和分析农村土地承包经营权流转的主体意愿限制性因素。本文以实地调研材料为依据，通过分析河北省11个市下属的行政村进行的460份入户调查中样本户户主及其家庭基本情况、农村土地承包经营权的流转意愿，从法律的角度探讨土地承包经营权流转所涉主体及其意愿限制因素，并提出建议和对策，以期对我国发展现代农业和增强农村发展活力有所裨益。

农村土地承包经营权流转的主体

承包方（流出主体）。我国农村土地主要采取集体经济组织内部的家庭承包方式，目前还主要是由农户承包经营土地，随着中央地方政策性倾斜，推进农村土地流转，承包主体也逐渐向多元化发展。

本集体经济组织的农户。目前我国《农村土地承包法》规定了家庭承包和其他方式的承包，根据该法第十五条和《农村土地承包经营权流转管理办法》第八条，家庭承包模式下的承包方是农户。农户在河北省土地承包经营权流转中发挥主体作用，根據调研，农户承包土地后，自发进行流转的土地面积占流转总面积的91%。

本集体经济组织以外的具有农业经营能力的集体和个人。其他方式承包模式下的承包，承包方可以为本集体经济组织以外的具有农业经营能力的集体和个人，他们在经过承包程序后可以承包四荒、园地、养殖水面等，但不包括耕地、林地、草地这三种农村土地。①承包方取得土地经营权后不得改变土地性质，但可以依法对于承包地块进行流转。

受让方（流入主体）。按照农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》第九条规定，农村土地承包经营权流转受让方可以是承包农户，也可以是其他按有关法律及有关规定允许从事农业生产经营的组织和个人。受让方应具有农业经营能力。

承包农户。河北省248.5万亩土地流入农户，占土地流转总面积的65.69%。可见，土地承包经营权在农户间的流转占有很高比例，土地集约化水平不是很高，还集中在散户手中。

法律及有关规定允许从事农业生产经营并且具有农业经营能力的组织和个人。调查中发现，土地承包经营权流转受让主体逐渐趋向多元化发展，河北省46.8万亩的土地流入农民专业合作社，占土地流转总面积的12.37%；43.4万亩的土地流入企业，占流转总面积的11.47%；流入其他主体的土地39.6万亩，占流转总面积的10.47%。专业合作社、龙头企业、专业大户等新的农业生产经营主体组成了规模经营的主体，成为一支新生力量与家庭联产承包形式并行发展。

农村土地承包经营权流转的主体意愿限制性因素

影响农户流转意愿因素。调查中发现，目前农户对土地承包经营权流转的意愿比以前有所上升。在460户被调查的农户中，愿意进行土地承包经营权流转的有182户，占到样本户总数的39.57%，不愿意进行土地承包经营权流转的有278户，占到样本户总数的60.43%。

对于法律和政策的了解程度。在农户的意愿影响因素调研中，对土地承包经营权流转不是很了解的农户占到56.03%。在针对入股形式的流转意愿调研中，有一半农户持支持态度，主要原因是认为收入会提高和土地作价较高，这两个因素均与经济利益相关，占到了85%。持不支持态度主要原因就是对于制度不了解，担心收益无保障。

利益因素。在了解政策的基础上我们发现利益因素在影响农户流转意愿因素中居于首位，48.77%的农户认为化肥、种子、农药等农业生产资料成本过高，农民负担增长速度超过收入增长速度。同时近年来由于城市建设，对土地的征收力度加大导致流转期限较短，主要集中在五年之内。

观念因素。传统观念的束缚严重阻碍了农民土地承包经营权流转的积极性。与一些南方城市相比，农民更倾向于自给自足。河北省人均占有耕地1.33亩，石家庄、保定两个城市人均耕地1亩，而人均占有耕地一亩时正好可以给一个人提供生存保障，从而使得农民进行土地承包经营权流转的意愿降低。

年龄、文化水平、职业因素。户主的年龄、职业、文化水平也影响土地承包经营权流转。年龄越大越趋向保守，不愿流转。文化水平偏高的人自由选择职业的机会也多些，更倾向于土地承包经营权的流转。

流转对象因素。流转对象，即受让方，有可能是农户，也有可能是种植大户、企业、合作社等。调查中发现，流转给本村人的有228户，流转给亲戚熟人的有82户，两者共占到了67.39%，而流转外村人的仅2户。这充分体现了土地承包经营权作为用益物权倾向在集体经济组织内部进行流转。

流转方式因素。调查发现，河北省农村土地承包经营权流转形式以不消灭自身土地承包经营权的转包、出租两种形式为主。转包和出租之所以成为农民流转土地的优先选择，主要是其在稳定经营权的同时，还能够让农民得到相对稳定的经济收入，因此容易被农民接受和认同。②

影响其他主体流转意愿的因素。其他主体指普通农户以外的具备农业生产经营能力的组织和个人，如种植大户、专业合作社、企业等等。河北省专业合作社、龙头企业数量呈逐年增加趋势，但规模经营主体在介入到土地承包经营权流转关系时也存在诸多掣肘因素：

资金缺乏。资金缺乏是首要影响因素。随着土地流转规模的扩大，传统农业生产逐步向综合发展的方向转变，生产性需求从原来单纯的种子、化肥、果苗等传统生产需求，向农产品加工、农产品流通储运、农资经营、商业、服务业等综合需求方面发展。很多农业大户及合作社反映贷款额度小，资金缺乏影响扩大规模。

农业效益低、投资风险大。农业生产经营一般前期投入较大，而投资回报周期较长。种植大户河北文安县滩里镇中新桥村村民刘思齐，在谈及是否愿意继续扩大规模时，他说更愿意维持现状。农业属于靠天吃饭的行业，在投入—回报期间内，存在不可预知风险，天气的旱情雨情、疾病传染等原因都可能造成投资不利、收益减少。

协调农户有难度。一般农户承包土地地块零散，不便于形成流转规模，也影响规模经营主体流入土地。据河北滦县乡村干部介绍，如搞100亩地的集中连片，要涉及几十户或上百户，协调起来有较大的难度，如果没有乡村服务组织的协助，单凭规模经营主体挨家挨户协商，达成协议的成本较高。

农村土地承包经营权流转主体意愿限制性因素的法律分析

农村土地承包经营权流转的法律和政策方面。其一，不同流转对象的流转条件不同。农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》第九条规定，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。也就是说农户作为本集体经济组织的内部成员，在承包本集体农村土地用地时具有优先权。

在家庭承包和对集体外部组织或人员承包时，虽然同是承包关系，但是后者程序和条件要求较为严格。我国《农村土地承包法》第四十八条规定“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。”显示了对于本集体内部经济组织成员的利益保护与政策性倾向。但同时，对于对外承包時承包方的资信情况和经营能力却并未设定具体门槛。

其二，不同流转方式的条件和程序要求不同。代耕、出租、互换、转包、转让等流转方式在流转程度上是逐渐加大的，但流转条件和程序要求却是逐渐严格的。

第一，代耕不需要向发包方备案或者登记，一年以内可以不签订合同。农户承包土地后，交由其他农户进行代耕，从流转程度上来看是最小的，从法律关系的性质上看是一种民事委托关系，严格意义上讲从法律关系上很难说有权利的流转。根据我国《农村土地承包法》第三十九条第二款的规定代耕一年以内可以不签订承包合同，自然也不需要强制备案或者登记。

第二，出租、互换、转包或其他方式流转农村土地承包经营权需要向发包方备案。根据农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》第十八条之规定，转包、出租、入股方式将农村土地承包经营权部分或者全部流转的，承包方与发包方的承包关系不变，双方享有的权利和承担的义务不变。根据我国《农村土地承包法》第三十七条的规定，土地承包经营权采取转包、出租、互换或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同，报发包方备案。

第三，转让须经过发包方同意。《农村土地承包法》第四十一条规定，承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。这里限定条件是有着收入来源的农户进行转让，限制过为严格。农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》第十八条规定以转让方式流转农村土地承包经营权的，须经过发包方同意，当事人才能够办理农村土地承包经营权证的变更、注销或重发手续。这里更加强调了一种行政管理关系，更为严格的限制了转让形式的流转。

第四，入股、抵押仅适用于通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的荒地等农村土地。我国《物权法》第一百三十三条、《农村土地承包法》第四十九条规定，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。因为转让方式同样适用于家庭承包取得的土地承包经营权，所以入股、抵押这两种流转方式为通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的农村土地进行流转所特有的流转方式。

农民社会保障制度和农业保险制度方面。目前我国农民社会保障制度远未完善。农村居民养老保险制度方面，虽然参保比例高，但是保障水平却较低。新型农村合作医疗方面，虽然目前已覆盖全国，参合比例相对较高，但新农合制度的运行、监管尚无法律法规对照，审核方案亦没有科学的具体统一模式。乡镇合医办经办人员更换频繁，地方政策制定容易因领导变更、中心工作调整而受到影响。农民、医疗机构和经办机构三方权益在法律上都没有保障，投诉、仲裁的法律依据和机制也不健全。此外，对基金的监督没有部门法规、条例可依，对违规行为的处罚没有可操作性法律条款来参照，易受人为因素干扰，给基金的安全带来隐患。最低生活保障制度方面，也存在诸多问题，尤其是保障人数比例较小。农民社会保障制度的不完善，导致农户有后顾之忧，不利于农村土地承包经营权流转。

毋庸置疑的是，我国农业保险在防范化解农业生产风险、稳定农民收入等方面都发挥了重要作用，但仍存在以下问题：第一，定位不明确。目前我国的农业保险主要是“政策性保险”和“商业化经营”相结合的的运营模式，政策性农业保险由于国家补贴保费而受到土地流转合作社以及种植大户的欢迎，然而商业性农业保险由于需要农民自己买单在目前很难开展。大多数农业保险业务开展较好的国家，其农业保险从设立之初就被看作是社会保障的一部分，如美国和日本明确将农业保险界定为政策性保险，法国在其制定的《农业保险法》中也规定农业保险是政策性保险；第二，法律法规不健全。我国现有的《保险法》是一部商业保险法，主要是规范和保障商业性保险公司的经营行为，而《农业法》只规定了农业保险的自愿投保和多主体经营原则，这两部法律对农业保险的规定太过原则，许多领域都存在法律真空。而2013年3月1日起施行的《农业保险条例》效力级别又不够高；第三，缺乏农业巨灾保险项目。巨灾发生时，保险公司的赔付金额往往要超出当年收缴的农业保险费十几倍，这样就大大的增加了保险公司的负担，甚至保险合同难以履行，因此遇到巨灾农户损失巨大，这直接影响了土地承包经营权的受让方（流入主体）扩大经营规模的积极性；第四，受到收入水平相对低下、对农业风险的认知程度以及土地承包面积的影响，小规模农户参保率不高。

融资制度方面。各省实践中农民小额贴息贷款额度不尽相同，一般为5万元，较高的例如根据2013年海南省人民政府《关于〈中华人民共和国农业法〉执法检查整改情况的报告》将农民小额贷款的贷款额度从5万元提高至10万元。小额贴息贷款额度较高的，则贷款对象和范围有所限制，例如2013年出台的《甘肃省草食畜牧业和设施蔬菜产业发展贷款贴息管理办法》规定，每个农户贷款额度不超过30万元（含），每个农民专业合作社（养殖小区）贷款额度不超过300万元（含），但扶持的对象和范围是牛羊产业大县和蔬菜主产区从事牛羊养殖和设施蔬菜生产的农户、农民专业合作社，兼顾其他区域有一定规模的农户、农民专业合作社。相对于农民小额贴息贷款，农户联保贷款和农民专业合作社贷款额度较高，农户联保贷款一般最高贷款额度为10万至20万，农民专业合作社的贷款额度原则上不超过其净资产的70%，信用环境较好的地区，最高贷款额度相对较高。

政策扶持和法律、政策以及农业科学技术的宣传和普及方面。传统观念的束缚、年龄、文化水平等方面的因素，是可以通过法律和政策的宣传到位解决的。法律和政策宣传的不到位导致年龄较大、文化水平不高、深受传统观念影响的承包户主不愿意流转。

加强流转主体的利益保障

协调土地承包经营权流转的法律制度。首先，《农村土地承包法》中土地承包经营权流转应从家庭承包中分离出来，在家庭承包与其他承包方式中均可并行适用，并将规模经营主体纳入《农村土地承包法》的法律框架。

随着农业现代化的逐步发展，种植大户、专业合作社、企业作为流入主体以多种形式发展壮大，但是在《农村土地承包法》法律框架中，依旧只能参照其中家庭承包中对承包人流转时规定的权利义务予以规范，对于专业合作社、企业直接进行承包的流入主体没有直接管理规定。土地承包经营权流转应当作为独立章目列出来，并为流转的受让人設定门槛标准，对于种植大户、家庭农场并规定相关部门在技术上、政策上给予指导，促进种植大户、家庭农场做大、做强。

在具体门槛标准上，《农村土地承包法》和《流转管理办法》都规定受让方应当具备农业经营能力，但均没有具体解释农业经营能力的标准。农业经营能力是否对资产能力、信誉程度等有要求？又或许仅具备民事行为能力即可？又或者仅是达到注册有限公司的基金标准就行？在法律中规定具体的参照标准，何种主体可以作为流入主体参与到农村土地承包经营权流转之中，对于流入主体而言能够起到促进作用，设定低门槛标准可以促使更多企业、种植大户参与到承包经营权流转之中。

其次，取消《农村土地承包法》第四十一条对转让流转方式的限制性因素。一方面，无需经过“发包方同意”。在农村地区，对于作为承包方的主体农户而言，将承包土地流转出去可以保障收益，同时不至于将土地撂荒，避免造成土地资源浪费。一般而言，承包土地后就直接享有了土地承包经营权，从土地承包经营的目的看，承包经营是为了不让土地闲置、撂荒而失去土地价值，如有合适的生产经营主体希望能够承包原承包方土地与发包方建立新的承包关系，按照承包合同履行权利义务，国家应予以鼓励，取消“经发包方同意”的限制性因素。

另一方面，取消转让主体的限制。转让主体限定为“承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源”不合逻辑。转让主体首先是作为承包户，其收益应当是来自于作为土地承包经营权的用益物权，当作为承包户期间有稳定的非农职业或有稳定收入来源既可以说是肯定了作为承包期间的固定收益如转包、出租，也可以说是肯定了承包方具有其他职业。如果说是之前一直以出租形式进行收益，那么也可算做稳定收入，岂不矛盾？应当取消稳定的非农职业或稳定的收入来源这一流出方物质性的严格限制条件的不科学规定，③放宽对家庭承包的流转限制。

建立农民基本生活保障的长效机制。调查中发现，怕失去土地的农户占到了16.66%，因为农户担心一旦失去土地便没有了收入，而建立健全农村社会保障制度，提高农村社会保障水平，可以解除农民的后顾之忧。

第一，建立健全农村农民社会保障体系。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出“把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。”人力资源和社会保障部门应积极创造条件实现城乡社会保障制度并轨，使参加农村社会保障的农民进城后纳入城镇社会保障体系。促进农村人口向城镇转移，有序推动城镇化进程，促使承包权主体与经营权主体分离，加快农村土地承包经营权流转。农民社会保障制度的完善，将解决农户的后顾之忧，增加农户其他收入，打破农户对土地的依赖性，将有助于增强农户流转土地的信心。

第二，推进农业保险制度，制定《农业保险法》，将农业保险定位为农业政策性保险，建立巨灾保险制度，降低农业风险。通过加强农业保险制度，降低天灾给农户造成的损失，鼓励流入主体积极性。

加强培训，进行法律政策宣传和科技技术指导。第一，对于土地承包经营权流转法律和政策进行宣传讲解，使农户了解土地承包政策和流转规定的正面效应。很多农户对于土地承包权流转不积极是因为不了解政策和法律，加强法律和政策的讲解，使农民了解土地承包经营权流转的最终目的，有助于加快土地承包经营权流转。

第二，加强对农户、种植大户、家庭农场的技术培训和指导，提高种植效率。可以先发展一小部分，用事实带动其他农户的积极性。

第三，培训流出土地农民，提高再就业能力。对农民进行培训，使农民了解更多的知识技能，能够脱离土地，实现劳动力转型。而户主职业越偏向于非农，家庭常住人口越少，收入多样化程度越高，对土地的重视程度就会变弱，农户进行农地流转意愿越强烈。

加大金融扶持，政策扶持。适当增加小额贴息贷款额度，鼓励农户联保贷款尤其是农村合作社联保，拓展农业银行服务范围，解决小额贷款不够用的现状，提高种植大户、企业经营农业的积极性。同时，加大政府财政投入力度，县、乡两级政府要在财政预算中每年安排一定额度的土地流转专项扶持资金，用于鼓励农民土地流转、培育规模经营主体、建设乡镇（村）土地流转服务组织和土地股份合作社的奖励补助。对土地流转业绩较好的乡镇、村及带动效应明显的经营主体给予一定的资金奖励，同时兼顾流出农户的补助，提高流转的收益，充分调动流出农户、经营主体和服务组织的积极性。

（作者分别为河北大学政法学院副教授，河北北方学院助教；本文系河北省社会科学基金项目“河北省农村土地承包经营权流转机制和发展土地适度规模经营研究”的综合研究成果，项目编号：HB10HFX051）

【注释】

①丁关良，梁敏：“农村土地两大类承包之异同研究”，《山东农业大学学报》，2004年第6期。

②宋辉，钟涨宝：“基于农户行为的农地流转实证研究—以湖北省襄阳市312户农户为例”，《资源科学》，2013年第5期。

③丁关良：“土地承包经营权流转制度法律问题研究”，《农业经济问题》，2011年第3期。

责编 / 王坤娜