英国福利国家时期社会政策演变审视

赵浩华　崔志林

【摘要】理性审视英国福利国家时期社会政策的演变历程，可以发现政府与市场之间的矛盾是影响社会政策演变的关键因素，文章尝试以英国福利国家时期社会政策演变为背景，围绕政府与市场两个主体的博弈与契合，理性审视英国福利国家时期社会政策演变的内在原因。

【关键词】福利国家 社会政策 演变 审视

【中图分类号】D034 【文献标识码】A

英国作为西方早期发达的资本主义国家之一，其社会政策制定堪称西方社会发展的典范，尤以其社会福利等一系列社会保障政策闻名于世（本文讨论所指“社会政策”即指其有关社会福利、最低社会保障以及社会保险等一系列社会保障政策）。福利国家时期是英国社会政策发展的全面繁荣阶段，福利国家是二战后西方资本主义发达国家普遍选择的一种社会制度之一，学界普遍认为1942年贝弗里奇所著的《社会保险及相关服务》公开报告是福利国家制度的开端，福利国家通过强化公共政策，强力干预经济，直接管理社会高额税收和再分配实现收入均等化，缩小贫富差距以及社会福利的普遍性和全面性。究其社会政策的繁荣实质，一方面福利国家制度的日趋成熟为社会政策的制定提供了平稳的运行环境，另一方面社会政策的发展又在一定程度上继续推动福利国家制度的扩张，二者形成有效且必要的张力。因此，基于福利国家时期为时代背景研究社会政策的演进具有极为重要的理论价值和实际意义。

回顾英国福利国家时期社会政策的演进方向，可以发现，其初期的社会政策具有明显的平等主义倾向，均等化色彩浓重，扶弱济贫思想凸显，这一特色为二战后亟需休整的英国经济和缩短贫富间阶层差距起到巨大的修补效应。但随着工业社会向现代工业，乃至后工业社会的过渡，英国社会结构发生了不可抗拒的巨变，福利国家制度也随之陷入桎梏，早期的社会政策也逐渐显露出其自身的弊端，福利国家初期旨在解决社会矛盾的社会政策，无法解决社会发展和转型带来的社会问题。由此，英国社会政策在福利国家中后期进入了一个不断变革和改良的渐进阶段，从撒切尔时代到布莱尔政府，英国社会政策的改良在一定程度上都取得了部分成功，但却无法从根本上解决其内在矛盾，社会问题只是得到初步缓解而非真正解决。因此，本文以英国福利国家时期为理论背景，通過分析政府与市场这对矛盾的发展变化和博弈过程，理性审视英国福利国家时期的社会政策发展演变。

在古典经济学和政治哲学框架内，政府与市场一直被认为是两种不同的经济调节形式，围绕政府与市场之间的关系的争论也长达几百年。同样在社会政策制定的演变过程中，依靠政府作为提供社会福利的单一主体，还是引进市场机制成为福利国家社会政策演变的过程中的核心问题。社会政策的制定者在处理社会福利提供主体的问题上，陷入了非“政府”即“市场”的两难困境。无论是政府成为提供社会福利保障的单一主体，还是引进市场机制发挥作用，都有其不可避免的弊端。在对政府与市场之间关系的调整过程中，也推动了福利国家社会政策的不断向前发展。从提供社会福利的主体层面审视英国福利国家时期社会政策演变的历程，可以发现争论核心和焦点在于选择政府制度来实现社会公平价值，还是选择通过自发竞争来促进社会正义的实现，即是选择政府，还是选择市场为主体来推进社会的发展进步。但是，政府与市场之间的选择不是简单的非此即彼的选择，而是涉及到在不完全的政府与不完全的市场之间选择的两难困境。于是，政府与市场之间总是处于一种不断博弈境况中，其博弈的结果决定了福利国家社会政策的演变方向。

责任：以政府为主体的社会政策发展

英国进入资本主义发达社会后，其社会政策长期受到古典自由放任主义的影响，政府以消极“守夜人”角色自居，尽可能避免干预经济生活、社会生活领域，其社会政策的制定和完善主要依靠市场“看不见的手”来调节。但随着社会分工的日益细化，社会结构的上下分化以及贫富阶层差距的扩大，市场在某一领域发挥的调节和修补作用是有限且不稳定的，尤其涉及社会保障、社会福利等领域，其作用更是微乎其微，市场难以使各类资源达到最优配置，这种公平正义价值的缺失状态往往称之为“市场失灵”。随着市场失灵弊端的日益蔓延，政治家和理论学界尝试从理论入手，对政府发挥主体作用提供理论和实践支撑。英国新自由主义认为法律面前人人平等，而且主张在机会面前人人平等，每个人都应该有平等的机会去发展自己能力，而政府应当为此提供条件，扶助社会贫弱底层以及赋予其机会平等的权利就成为政府的责任，创造公平发展的机会，制定指向性和公平性较强的社会政策。社会民主主义的重要派别—费边社会主义即主张政府应当主动承担责任，提供积极的社会保障政策，其理论出发点即在论证政府干预的合理性和必要性，主要依据是市场存在着频繁的、大量的缺陷，迫切需要政府来弥补市场的种种不充分。于是，政府角色由“守夜人”政府向全能型政府转变，福利国家制度便是这一转变的产物。

基于此，与其说是政府主动承担社会政策制定的责任，毋宁说是市场潜在缺陷或不公平诱因促使政府主动承担责任，导致政府在某种程度上被动产生以公平为导向的市场干预行为，政府成为提供社会福利的唯一主体。在市场失去作用的前提下，政府作为社会政策制定和社会福利提供的主体责任逐渐显现，通过制定指向性不同的社会政策，尤以社会福利政策等为主，对社会经济生活领域进行全面干预。政府之于社会经济生活的全面影响和干预，无疑为社会政策的全面发展提供了肥沃的土壤，促使社会政策多方位繁荣发展，政府采取多种干预行为来调节社会福利政策，诸如救济扶助贫弱、制定最低收入标准、扩大基础医疗和教育等方面发挥积极的作用。因此，在英国福利国家初期，政府通过建立全面的社会保险和社会救济系统对公民进行保障，扩大政府在教育和公共住房方面的责任等措施进行干预。进行医院的国有化改革，由国家来提供全民的医疗保健服务；大量兴建住房，为战后流离失所的人们提供廉租房，使人们的住房能得到基本的保障，以“普遍福利”为特征的福利国家制度全面兴起，以政府为主导的社会保障制度得到迅速而全面的发展，“从摇篮到坟墓”的福利计划成为资本主义自我辩护、自我完善、自我改良的真实写照。因此，政府被看做是提供社会福利的唯一主体。政府干预被看作是弥补市场不足的特效药，政府通过承担更多的责任，降低市场经济所带来的风险。这在一定程度上推进了社会平等，也使战后国家的经济得到了恢复和发展。

变革：以市场为主体的社会政策渐进

正如市场的固有缺陷一样，政府也不是无所不能的，政府行为也存在着无法克服的内在缺陷和不足。西方经济学家萨缪尔森曾指出：“应当认识到，既存在着市场失灵，也存在着政府失灵。……当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，政府失灵便产生了。”①所谓政府失灵，即指政府为弥补市场缺陷，在政策制定过程中通过行政、立法、经济等手段，对社会经济领域予以干预的过程中产生的一种缺陷，其主要表现在政府的低效率和腐败造成的社会福利损失。

二战后，英国建立堪称完备的福利国家制度，通过建立各种试图弥补自由市场经济的社会政策，承担市场或社会的某些职能，希冀借此纠正市场失灵所产生的不足，行政职能的扩张导致全能政府的出现，政府提供全面的社会保障产品和服务，这种寻求公平和均等的社会政策在扶助贫弱、保障社会公平、提供基础医疗教育方面发挥了巨大作用，但是，由政府这一单一主体来提供社会产品或服务常常会产生难以避免的问题，受益者和支付成本者之间的二元分离导致政府提供服务偏离了既定的公平目标。经典的“养懒汉”现象就是一种受益者和支付成本者分离的最好例证，即无论任何人是否付出，受社会政策倾向于特殊群体的政策导向，利益与收益均摊，间接造成个人努力的动机被削弱，从而产生“搭便车”的社会现象。另一方面，由于政治权力取决于投票的多数人，其政策制定的结果就是再分配欲望剧增，因为社会保障需求取决于多数人和社会大众，而税收的主要来源则来自于少数人。于是，就造成了福利项目的不断扩大，福利支出的节节攀升，使政府财政不堪重负。

政府失灵现象引起各界的反思，政策制定者和理论学界开始思考政府作为提供社会政策的唯一主体是否合理，是否是以一种表面的公平去掩盖一种实际上的不公平。这种思考和价值转变不可避免地促使了社会政策的变革、促使了市场这只“看不见的手”重新焕发活力。政治哲学家诺齐克从对政府过度干预进行了批判，他认为应该建立一种“最弱意义的国家”即只具有保护性功能的国家，任何扩大政府职能和规模的尝试都会直接和间接地侵犯个人权利，从而失去政府作为公民契约的根据。政府存在的基本前提即在于其保护每个人的权利，诺齐克通过对国家功能的限定政府干预的基础。另一位著名的政治哲学家哈耶克几乎用毕生的精力为自由市场的合理性进行了论证，他认为私有制和自由竞争的制度在维护自由方面发挥重要作用。他说：“私有制是自由的最重要的保障，这不单是对有产者，对无产者也是一样。”②因此，在这一阶段，政府全面干预呈现诸多弊端，英国在社会政策领域中摸索渐进，政府的角色由全能型政府向有限政府转变，即限制政府的作用、限制其干预市场的程度和规模。政府角色的渐进转变引起了社会政策的改革，由政府提供福利向福利的市场化转变，即通过私人保险和储蓄实现自我保障。为解决政府提供服务的低效率，福利国家进行了私有化的改革，即在私人領域依靠赢利性的企业满足社会需要，也就是说把以前由政府提供的社会服务转移到私人赢利性部门，试图用市场的变革来提高效率。这一改革缓解了福利国家的危机，稳定了经济发展，起到了积极的作用。

契合：以政府为主的多元主体模式

通过上述的对比和研究，政府和市场都有其自身难以克服的缺陷和不足，无论选择哪一种配置资源的模式都意味着要克服这种模式的缺陷。如果选择倾向于市场作为配置资源主体，就会迫使政府在一定范围内承受公共性缺失的挑战和质疑；如果选择倾向于政府配置资源，难免会遇见由于政府职能扩大所带来的效率低下、利益平均化等诸多问题，甚至滋生腐败。所以，政府与市场之间的选择并不是一种二元的选择。而是可以尝试充分利用其他主体力量来提供社会福利，建立一种政府为主的多元主体模式，这一模式在包括英国在内的福利国家已经在积极的尝试中。

著名的社会学家吉登斯提出了社会投资型国家的假想课题，主张社会福利投资的多元化，目的是为了减轻政府的负担。所谓福利多元化指的是在公共部门和私人部门之间建立一种协调机制，在利用市场机制的条件下发展社会福利事业，使福利社会不仅仅停留在国家和政府层面上，而是延伸到市民社会和国家之上的公民社会。同时，他还强调福利的分配与配给不应是自上而下的，而应是自下而上的。要充分利用公民和社区的积极性，使他们积极投入到提高福利的活动中，从而创造一种更好的福利，也就是福利的民主化。支持福利社会观点的学者认为福利国家的危机并不代表着社会福利和社会保障的普遍危机。在现代混合经济社会中，国家和政府维持福利水平的方式也是极其复杂的。因此，如果提供主体包含多种来源而非是单一垄断的供应主体（政府或市场），社会保障和社会福利的总体水平可能会超越以前。但与此同时，在主张社会福利投资主体多元化时应该明确一个问题，提供社会福利的主体在许多方面的作用都不尽相同，不能简单地看成彼此之间可以相互替代。另外，政府在社会政策实施中的角色不仅仅是福利的供给者，它还应该具有对社会价值和社会活动监督的功能，政府作为供给者的角色要与它监督者的角色区分开来。当福利收缩或权利剥夺的时候，政府只是在供给角色上的退让而不是在监督角色上的退让，这是在实行福利提供主体多元化政策时应该注意的一个非常重要的问题。

在政府实践过程中，奉吉登斯为精神导师的布莱尔政府全面贯彻吉登斯的第三条道路思想，承认以政府为主体的福利国家制度存在致命缺陷和不足，但同时承认享有社会福利和保障是每个公民应有的合法权利。在社会政策改革方面，在保持原有的社会福利项目的基础上，适度地引入市场机制以提高效率，另一方面，更加关注弱势群体，以解决社会贫富差距增大带来的社会问题。积极地调动社会各方的力量投资社会福利，诸如政府、市场、自愿的组织和慈善机构以及社区和家庭等力量。当然，在所有这些力量中政府是处于主导地位的，它还应该发挥监督的职能。例如，在消除贫困的行动上，布莱尔政府进行了通过社区建设福利网格化的尝试，鼓励多方参与，注重社会资本的培育，目的是避免使人们陷入福利之中不能自拔。从上述措施中可以看出，布莱尔政府也在积极努力地尝试建立一种以政府为主体的多元化的福利提供模式，试图通过多方契合来充分的调动各方的力量，从而减轻政府的负担和低效。

综上所述，在政府与市场的博弈和平衡中，社会政策制定的主体从政府唯一模式向以政府为主、市场机制为辅的模式演进。政府与市场之间此消彼长的关系对社会政策主体的影响是显而易见的，当自由放任主义推崇的市场万能和自由主义的“最弱意义的国家”理论碰撞在一起，使得市场万能和守夜人理论成为英国早期资本主义社会发展的主基调，当市场出现自我控制和自我约束的弊端，政府背负公共责任名义，承担大部分社会福利也就理所当然。因此，在全能政府思想的影响下，政府被认为是社会政策的唯一主体，必然实施积极的社会政策，进而扩大政府行政职能。但是，由于政府干预发挥到了极致，政府不可避免地出现失灵现象，政策制定者认识到只依靠政府作为社会政策的主体是远远不够的，应当在一定程度上引入市场机制，积极地发挥市场的调节作用，弥补政府提供福利的效率不足问题。但是，社会福利作为一种公共产品的特殊性质决定了市场在公共性等方面是无法替代政府的。所以，社会政策领域进行市场化改革后市场机制虽然发挥过一段时间的积极作用，但也随之引发一系列问题。究其原因，政策制定者将自身限定在一个政府与市场的二元选择悖论。而在社会政策领域，可以实施一种政府为主、市场为辅的多元主体模式，充分利用除政府和市场之外的第三方组织，包括社会自愿组织、非政府组织、社区等主体发挥作用，这种模式不仅可以打破政府与市场在社会政策中的二元悖论，而且成为了一种发展社会福利的一种有益的尝试。

（作者分别为哈尔滨学院人文学院讲师，黑龙江大学管理哲学专业博士研究生；本文系哈尔滨学院青年（硕士）科研基金项目：“英国福利国家萌芽期社会政策的社会背景研究”研究成果，项目编号：HUYF2013-021）

【注释】

①[美]保罗·萨缪尔森，威廉·诺德豪斯：《经济学》，北京：中国发展出版社，1992年，第189页

②[英]哈耶克：《通往奴役之路》，北京：中国社会科学出版社，1997年，第101页。

责编/张蕾